北京綠色環保產業PPP產業化運作領域與模式

劉紫菁

摘要：指出了PPP模式在北京發展方興未艾，新時代下建設美麗北京的任務也需要創新融合PPP模式與北京的綠色環保產業。分析了北京綠色環保產業及PPP實踐現狀，探討了北京綠色環保產業的PPP模式分類和重點運作領域，最后提出了政府促進環保產業應用PPP模式的對策建議。

關鍵詞：PPP模式;綠色環保產業;應用

中圖分類號：F294

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）14-0283-04

1引言

自國務院公布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》之后，PPP模式助力打造我國新經濟增長點。PPP模式在綠色環保產業領域的應用，即是利用專業化、市場化的產業化手段來促進環境污染治理的效能，創新環境治理模式和管理手段。面向首都城市功能定位，利用環保PPP的逆周期屬性，加強PPP模式在北京生態文明建設領域的研究和應用，有利于促進首都北京的環境治理和宜居城市建設。當前PPP模式在環境治理領域的主要傳統行業包括污水處理、垃圾處理等，吸引了不同類型的社會資本，取得了良好的環境治理效果。根據財政部PPP（政府和社會資本合作）中心對外公布全國數據，截至2016年12月末.項日共計11260個，投資額13.5萬億元。生態環保產業是PPP發展的重點方向。

2北京綠色環保產業及PPP實踐現狀

2.1 綠色環保產業

北京的綠色環保產業具備四大優勢。一是政策資源優勢。北京作為首都，是中央政府所在地，而綠色環保產業又是政策導向性非常強的產業，對政策敏感度很高;二是科技研發資源優勢。綠色環保產業發展需要依托的科研院所、教育機構、設計院等是我國其它城市和地區不可比肩的，專業人才資源相對較為豐富，軟實力較強;三是資本優勢。北京區域內的“一行三會”集中了大量的金融資本資源，是引領我國金融力量的國家級金融管理中心，北京還擁有“新三板”，可以在環保領域接通資本市場;四是國際化優勢。北京城市功能定位之一為國際交往中心，外資企業總部眾多，國際知名的環保公司，如威立雅水務、蘇伊士環境等都在北京設有分公司，這對于北京市企業對接國外技術和運營管理模式大有裨益。2016年，北京成立了綠色環保產業協會，以推動首都全產業綠色發展，打造綠色生活環境為目標，實施綠色評價和產品認證，參與制定相關行業產品標準等。

從區域分布來看（圖1），2015年北京環保行業市場占全國的8. 7%.排名第4位，低于江蘇、浙江和山東。江蘇、浙江和山東都是環保制造業大省，北京的市場份額主要是環境服務業。從環保產業的總產值來看，北京的節能環保產業占戰略性新興產業近10%，低于信息技術產業、生物產業和高端裝備制造業（表1）。按照《中國基本單位統計年鑒2016》統計顯示，北京地區環保、社會公共服務行業企業640家。2013年，規模以上工業企業實施的節能環保項目719項，占項目總規模的5. 9%，比2009年增長3.3%。節能環保項日的支出為12.8億元，占總項目資金的5%，比2009年增長23.3%。北京市第三次全國經濟普查結果顯示，從環保企業看，2013年環境監測專用儀器儀表制造業投入項目經費1767.3萬元，比2009年增長1倍;廢棄資源綜合利用業投入項目經費978.9萬元，比2009年增長1.7倍。從環境友好型企業看，與機動車污染防治相關的科技項目投入力度不斷加大。在汽車制造業中，用于減少環境污染的項日經費支出7905.6萬元，比2009年增長1.2倍。2013年全市規模以上工業節能環保科技項目主要集中在中高技術制造業。項目經費支出排在前六位的行業共投入經費8.8億元，占全部節能環保項目經費的68. 8%。政府支持力度較大的項目主要集中在專用設備制造業、電氣機械和器材制造業以及通用設備制造業。上述三個行業獲得的政府資金占比分別為14. 9%、12. 9%和10. 6%，高于全市規模以上工業8.6%的比重。

2.2綠色環保產業引入PPP的必要性

綠色環保產業不是一個傳統意義的經濟產業門類，它與國民經濟的39個大行業縱向門類有著或多或少的關系，是一種橫向體系，其典型的政策驅動性、經濟周期性、資金密集性、社會公益性和技術導向性五大特性決定了PPP模式在環保產業中應用的必要性。首先，環保產業可以提高經濟、社會和環境的綜合效益。其原因一是環保產業本身具有經濟屬性，它的發展本身就可以貢獻國民經濟的發展;二是環保產業還具有社會和環境效益，是改善人居生活質量的重要抓手;三是環保產業具有強有力的產業“滲透性”和“嫁接性”，一方面通過“環保+”商業模式可以帶動其他產業創新發展，另一方面通過環境準入的高標準要求，促進企業進行綠色節能改造，提高生產管理水平，倒逼企業進行產業升級，優化產業競爭環境。其次，環境保護產業的大部分項目利潤都很低，甚至沒有利潤，從資本逐利的角度來看，環保產業并不能夠天然地吸引大規模資本投資，因此必須通過PPP模式引入私人資本，可有效地解決這個問題。此外，環境保護行業的高技術壤壘需要通過PPP來引入私人部門專業的技術知識和先進的管理經驗，以提高服務質量和效率，從而促進整個行業的健康發展。目前，北京的環境污染治理設施既有以固廢處理和污水處理為主的政府特許經營，也有排污企業自己建設和運營環保設施。

2.3 綠色環保產業PPP實踐及發展

根據2016年北京市財政局發布的PPP工作情況報告，截至2016年底，北京市在財政部PPP綜合信息平臺管理系統上共有89個項目，未來北京的PPP項目將更加突出三個優先級：交通、生態和產業。加快推進京張鐵路、京唐城際、京臺高速、延崇路建設，增加10萬畝京冀生態水源林，推進實施曹妃旬首鋼京唐二期等一批重大項目。2016年，北京市財政局發布了《北京市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式獎補資金管理辦法》，明確規定在預算編制中要將PPP項目中政府承擔的資金列入預算，且將反映在中期的財務規劃和政府的財務報告中。北京從系統的設計和規則制定上。來平衡控制公眾利益最大化和社會資本收益合理化，探索實施“市場定價”、“價格調整”、“購買服務”、“資源配置”和“收益約束”五個項目類別的差異化操作模式，通過不同類型的項目，推出可借鑒、可復制和可操作的示范案例。北京的PPP項目總數與全國其它地區相比雖然不算多，但是項目落地率高，達到67. 7%，據財政部統計口徑統計，高于全國同期項目34. 5%的落地水平。近年來，全市生態環保領域PPP項目共計17個，占所有PPP項目投資額的13. 9%。

北京市自1999年開始組織實施的特許經營項目主要集中在污水處理、固廢處理和燃氣項目領域。與國家的PPP項目類型一致，北京的環保類PPP項目也屬于數量多，但占項目庫的總投資額并不算高。其中，污水處理項目在北京實施較早，積累了較多的實踐經驗，北京采用的是“打捆”招商運作PPP的模式。為調動各區縣和社會資本參與污水處理項目的積極性，由市發改委牽頭，市財政給予一定的補貼，各區縣分批面向社會資本招商。由于鄉鎮級污水處理廠分散且都規模不大，采取將每個區縣規劃新建的污水廠打成捆的辦法，通過發揮規模效應來吸引投資人。同時，市財政給予配套管網建設補貼，由市政府補貼90%的管網配套資金，區里負責其余的10%。不同鄉鎮采用的補貼比例不同，有的是9：1，有的是7：3。這樣90%和70%的政府資金補貼就基本解決了管網建設的問題。具體做法是社會建“廠”，市和區縣配“網”，區縣和鄉鎮“付費”。

在固廢處理領域，政府和社會資本的操作也都較為熟練，但也存在民營企業參與程度不高的問題，盡管與科技、水利類PPP項目相比，民營企業也有積極性參與綠色環保類PPP項目，但實際上參與的民營企業并不算多。如在前三批固廢處置類PPP項目中，僅有海淀區建筑垃圾資源化利用PPP項目中有中建水務環保有限公司和北京鼎創新型建材有限公司聯合中標，與大型國有企業相比，民營企業融資能力和融資渠道有限，不能滿足大型PPP項目的巨大資金需求。從另一方面來說，大型國企的“壟斷”優勢也在某種程度上對民營企業產生了“擠出效應”。

可以看出，北京生態環保類PPP實踐豐要集中在固廢處理、污水處理產業和循環經濟產業，而較少涉及到環保產業的其他門類，如脫硫脫硝行業、袋式除塵行業、噪聲與振動控制行業、機動車污染防治行業、工業廢棄物處理利用行業、重金屬污染防治與土壤修復行業、電除塵行業、環境監測儀器行業、環境影響評價行業等。采用的PPP操作模式均為BOT（建設運營移交）模式，較為單一且缺乏模式創新。

3北京綠色環保產業PPP的產業化運作領域

3.1模式分類

PPP與綠色環保產業相結合，從具體服務對象來說可以分為三個層次：一是單一項目層次，如固廢垃圾和大型污水處理廠的PPP模式等;二是環保產業層次，如PPP土壤修復基金等;第三層次是區域或流域環境保護層次，如PPP模式生態城建沒基金等。PPP模式的本質就是在于將原有的地方政府通過融資平臺投資基礎設施建設所形成的政府負債轉化為由企業和社會資本的合營平臺負債.通過“風險共擔、價值共創、長期合作”的機制實現政府財務結構優化，改善經濟發展與債務負擔的可持續關系。PPP模式運作過程中，利益主體主要包括政府、社會投資人、特許經營PPP項目公司、金融機構、咨詢公司、承包商及供應商等。其典型的運作模式是通過公私合營成立項目公司來推動具體項目的實施。

目前，北京的綠色環保PPP應用領域主要集中在第一個單一項目層次，并積累了較為豐富的經驗。然后在環保產業層次和區域生態城建設領域還需要繼續探索推進引入PPP模式。如在土壤修復領域引入PPP，首先設立土壤修復基金，即不是直接支付修復資金，而是約定特許經營年限，授予修復企業特許經營權，作為土壤修復企業的對該地塊的利潤補償。當然對企業在該地塊的特許經營范圍要有所限定;在園林綠化PPP方面，可以采用階段性付款的方式，即通過租賃來減輕政府財政的壓力。也有利于項目企業的績效管理。在區域生態城建設領域，可以借鑒天津中新生態城的模式。天津市政府授權的投資公司作為生態城的土地整理儲備主體，投資、建設、運行和維護的基礎沒施和公共設施，并享受相應的投資、管理和收益權益。管理委員會對涉及市政路橋、抽水站、綠化、公共建筑等非經營性項目實行政府采購服務，與投資公司建立以市場為導向的合同關系，無歸屬、明確產權。

3.2環境污染治理領域

環境污染治理是一個專業化和技術化要求較高的領域。為了使污染治理達到預期的效果，必須委托專業的污染治理企業通過市場化運作機制進行，這是發達國家的污染治理實踐經驗，也是我國未來環境污染治理發展的主要模式。環境污染治理的PPP模式則是通過簽訂合同契約的形式，通過付費給專業的污染治理公司，實現污染控制的專業化和市場化。因此，PPP模式在綠色環保領域的應用，可以通過創新的方式使專業的環境服務公司參與到環境污染控制的全過程當中，增加污染控制項目的運行效率。

在環境污染治理PPP領域，農村環境污染問題日益凸顯，必須加以重視。與城區相比，遠郊區縣的垃圾處理設施較為簡易和落后，農村環境整治可以引入PPP模式進行綜合管理，然而由于農村準公共產品的性質，政府更加難以選擇最適合的社會資本參與環境治理。岡此，要積極尋求農村環境綜合治理的PPP模式創新，如可成立SPV（Special Purpose Vehicle）特殊目的公司，通過各種新興的融資方式，實現投資主體的多元化，同時可以充分運用“特色小鎮”的理念，引入PPP+特色小鎮建設，從農村生態環境綜合整治出發，打造具有地方特色、國內領先的小鎮生態休系。

3.3大氣污染治理領域

理論上來說，大氣污染治理屬于環境污染治理的一部分，但由于大氣污染治理又有其特殊性、復雜性與強區域性，即大氣污染治理涉及地區間排污主體不一致、治理對象的流動性以及要求防治手段的復合性，引入PPP模式可以成為消除大氣污染治理中的負外部性的有效手段。除常規的京津冀大氣污染聯防聯治手段外，應用PPP模式作為京津冀大氣污染聯防聯治的重要手段之一。

京津冀人氣污染治理PPP方式可以采取兩種：一種是直接方式，將PPP模式用于發展第三方治理市場，通過環保企業的市場化運作和集巾治污，有效控制污染源，進而減輕大氣污染;另一種是采取大力鼓勵發展碳交易市場的方式，通過減少溫室氣體排放節能減排，解決河北區域內污染企業排放傳輸的問題，間接實現大氣污染治理的目的。但無論采取以上何種方式，都需要充足的資金作為保障，因此，可考慮設立京津冀大氣治理PPP基金，PPP基金可以作為母基金，還可設立投資于第三方污染治理的環保基金、碳市場的子基金等等。

4促進環保產業應用PPP模式的對策建議

4.1 完善環保領域PPP模式的相關法律法規制度

盡管環保領域PPP項目在北京的實踐時間已近20年，但仍然在法律法規運營制度等方而仍然需要加強保障。PPP相關的政策文件在我國的法律層面較為缺乏，應加快建立PPP模式的法律體系。再者政府部門應出臺PPP項同的相關評價標準，從而指導地方政府在環保產業PPP領域內科學合理的推進PPP相關項目。當前北京在垃圾處理設施和污水處理設施領域采取的是強制應用PPP模式，經過多年發展也積累了一定的經驗，包括市場準入、監督評價、實施路徑和合同參考文本等方面的經驗，未來要繼續探索試點，爭取形成完善的法律法規準則。

4.2建立透明的信息共享制度

信息共享制度對行業公平規范發展至關重要。對于涉及公益環保類的PPP項目更需要較高的透明度，負責的政府部門需要在項目前期就建立信息公開制度，在各個環節公開項目實施過程，推進環保領域PPP模式的健康發展。通過搭建信息公開平臺，促進PPP項目信息和投標企業的信息公開，有利于公私項目雙方的有效對接。

4.3 培育專業的PPP咨詢服務機構

PPP模式在環保產業中涉及的專業領域較多，專業屬性較強，需要一大批高質量的專業人才保汪該模式的成功推行。因此北京應大力培育PPP專業咨詢公司，加強專業咨詢機構管理和服務工作，促進該領域的健康發展。

4.4成立專門綠色環保PPP項目管理機構

與其它領域的PPP項目相比，綠色環保領域的PPP項目由于其含有公益性質，政府更加應該對PPP項目的審批和對項目的建設運行進行有效督導，從項目實施方案編制、評價和承受能力論證等各個環節進行規范監督。當前的PPP項目管理大多是由各部門自行管理，資金成本和管理成本都較高，應通過借鑒國外經驗，例如由財政部牽頭建立專門的PPP管理機構，加強對PPP項目的統一審批和管理，簡化PPP項目前期審批流程，建立PPP合同聯合審核機制。

4.5搭建環保產業PPP服務平臺

通過積極參與區域PPP項目綜合服務平臺建設，營造良好的競爭環境，基于平臺引導資源聚集，鼓勵具有明顯競爭力的企業參與諸如PPP服務中心、PPP產業基金、PPP朋友圈和PPP大樞紐等體系構建，促進PPP模式實現公私雙方的大融合、大發展。

4.6構建企業盈利模式

與其他行業相比，環保企業的規模融資均不占優勢，PPP招標耗時長、門檻高、合同周期長、融資難，高風險容易挫傷企業參與的積極性。特別是對于民營企業，往往由于規模資質等問題被擋在了項目外。應有針對性的通過多項措施彌補環保產業中PPP項目普遍存在的收益較低和回收周期較長的問題，如完善環保類PPP在招投標、定調價、合同履約等方面的管理機制，建立環保類PPP產業項目基金等。