共建共治共享：深圳市南山區蛇口街道社會治理創新

周江濤

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就正式用“社會治理”一詞取代了以往“社會管理”，明確指出了要“創新社會治理體制”，①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日（1）版。把社會治理納入國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記在黨的十九大報告中又明確提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。”②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第49頁。這些論斷為基層社會治理向社會化、法治化、智能化、專業化發展指明了方向。本文以深圳市南山區蛇口街道社會治理的路徑探索為研究對象，分析基層如何打造共建共治共享的社會治理格局。

一、基層社會治理的“問題導向”

習近平總書記指出，“我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題”。③習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日（1）版。改革開放以來，基層社會治理經歷過社區居委會被邊緣化，憲法賦予的自治功能無從體現；社區工作站行政化傾向嚴重，社區工作難以得到居民群眾點贊；社區組織在社區工作中的話語權基本喪失，各類組織普遍缺少活力等問題。當前在基層共建共享治理格局的構建總體上還存在兩個突出問題：第一是共建遭遇“冷漠”。突出表現為政府積極而居民不積極，甚至有的居民不相信政府，社區治理呈現出明顯的“行政化”和“懸浮型”特征。二是共享出現“殘缺”。物質成果的共享存在激烈競爭，公共價值和公共精神的共享還遠遠不夠。大部分社區是居民的生活場所，眾多居民是“互不相干的鄰里”，更不要說享受公共利益、公共價值和公共精神。這兩個突出問題究其原因，主要來自以下四個方面：

（一）社區黨委領導基層治理能力亟需提高

不少社區黨委是“大而不強”，特別在領導基層治理和群眾組織能力方面可提高的空間很大。在深圳市大力推行社區黨建標準化過程中，賦予社區黨委的“四個權力”，即人事安排權、重要事項決定權、領導保障權和監督管理權，但這些權限在一些社區得到切實落地還需要時間。社區黨委書記大部分是經過繼續教育拿到大專文憑，工作閱歷單一和思維相對固化，這與轄區居民大多數是各個方面的人才、思維相對活躍等形成了鮮明反差。社區黨委書記大多是身兼黨組織書記、工作站站長、居委會主任三職，而群眾直呼“站長”居多，因為社區黨委書記常以工作站站長身份從事相關工作，弱化了黨委書記的身份意識，導致本應是領導核心地位的黨委書記這個位置走向“虛化”和“邊緣化”，不少社區存在搶著當股份公司“董事長”和工作站“站長”，不想當社區黨委書記的現象。目前各社區黨委成員設置5-9不等，75%的黨委班子成員都是兼職，工作時間難以保證，日常黨委的工作都壓在專職副書記和黨建組織員的身上，召開的黨委會更多的是就黨建工作而研究黨建工作，對社區的建設、發展、服務等重要工作討論較少。居委會成員80%都是工作站或是社區黨委班子成員，居委會成員履行更多的是工作站專職人員的職責，以居委會作為主體的群眾自治功能一度弱化。

（二）群眾被服務被滿意的現象亟需改變

吸納居民群眾在社會治理的智慧是現代社會治理必不可少的一環。美國學者博克斯調查研究美國社區治理的實踐經驗提出，使社區治理貼近民眾，創建和實施公民參與的結構與過程，使社區民眾真正成為參與社區治理的主人。①[美]查理德·C·博克斯：《公民治理:引領21世紀的美國社區》，孫柏英譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第139頁。美國學者羅伯特·D·帕特南也曾指出：“在一個共同體或社群中，公民參與網絡越稠密，團體成員或社群成員之間的溝通交流就越頻繁、越充分，由此產生的成員間彼此信任感就越強烈、越普遍，為實現互利共贏而團結合作的幾率也就越大。”②[美]羅伯特·D·帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第204頁。政府推行各項服務過程中，群眾通常為一種動員性和配合性的參與。書記信箱、黨群熱線、書記接訪日等現有的民意平臺在現實中尚未得到有效落實。每年民生微實事的推進過程中，居民群眾參與和監督以及驗收和考核工作目前還有進一步改進的空間。以蛇口街道長杏門診入駐某社區為例，有關部門只征求了該社區1200多戶2000多居民中的30名居民的意見，事前選址沒有充分評估，征求意見也是“走過場”，公示環節、審批環節都存在問題，導致“立項一出來，信訪跟著來”。本是為居民群眾辦好事，但因為沒有充分征求居民意見，工作方法和管理思維還是停留在粗放式和經驗化上面，導致工作出現系列問題，引發社會矛盾。

（三）居民的利益訴求日趨強烈亟需引導

馬克思恩格斯指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益相關。”③《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第187頁。當前，居民利益訴求日趨強烈，表達利益訴求方式更加活躍，解決利益訴求的期待日趨強烈，居民的公平意識、權利意識、民主意識、法治意識不斷增強，對實現安居樂業和利益實現的要求越來越高。近年來，蛇口居民為追求利益最大化采取了不少“集體行動”。有16個樓盤的居民采取游行請愿等方式反對在其居住區建立特色學校，要求引入名校創建良好的教育資源和環境，借此推高樓盤的房價；農城化股份公司職工集體上訪，想推翻之前簽訂的地塊開發協議，追求房價高漲帶來的利潤增加；有社區居民集體反對在其居住范圍內建立醫院，認為既加重交通出行壓力，又會產生醫療污染。可見，當下影響社會治理穩定的突出問題，很多是由利益訴求問題引發的。為此，這種形勢下，要注意從經濟社會發展階段性特征、社會心態、價值取向和文化素養等主客觀因素方面著手，對居民利益訴求加以引導。

（四）街道辦事處權責不一的問題亟需改革

街道作為派出機構，不是一級行政主休，沒有執法權，但又要承擔管理責任；職能部門擁有各種權力，但由于管理力量不足，往往處理不及時或不到位，存在著“看得見的管不了，管得了的看不見”的情況。近年來，社區物業糾紛已呈多發常發的現象。現在物業公司的主管部門是住建局，業委會基本上處于無人監督的狀態，街道目前對業委會的成立、運作只能進行工作指導，對物業管理公司只能進行工作協調，缺乏政策支持的監管手段，當業委會或物業管理公司發生矛盾時，街道只能反映到住建局物業科，不利于矛盾的及時有效解決。另外，現在各部門都往街道派人，但在管理和使用方面，存在著招聘渠道不一、管理主體各異、工資待遇相差較大的問題，這些編外人員的工作量其實差不多，但是待遇差別很大，容易引起攀比，給街道管理帶來難題。

總而言之，基層治理的速度和有效度，遠遠跟不上公共問題出現的速度和社會矛盾爆發的沖擊度。特別是深圳居民赴港澳方便，出國機會較多，法治意識和維權意識強，還經常拿海外社會治理與國內對比，其社會歸屬感弱，利益訴求比較直觀。在新時代社會主要矛盾發生變化的同時，基層治理面臨的新問題也發生了深刻變化，變為基層群眾日益強烈的利益訴求同基層政府公共服務能力不足之間的矛盾。

二、基層社會治理的模式創新

基層社會治理沒有統一的模式，因協調多元利益主體和多維政策目標，不同地區有不同的治理方式，同一地區不同層級和范圍也需要不同的治理方式。社區治理方面整合社會組織的力量，街道治理層面創新組織設置，特色群體構建治理平臺，建構特色共建共治共享空間，這是基層社會治理模式創新的基本理念所在。

（一）社區治理先行試點：“一平臺兩中心”

蛇口深圳灣社區屬填海新建片區，面積約3.2平方公里，是一個集高尚住宅小區、金融服務中心、商貿服務中心為主的現代社區。2013年1月，南山區委區政府審時度勢，在全國率先探路，“試點建設深圳灣社區‘一平臺兩中心’，構建與國際接軌的社區管理服務模式”。“一平臺兩中心”，是街道辦通過購買服務方式，委托專業機構管理社區事務的產物。“一平臺兩中心”是指綜合信息平臺（電子政務平臺）和一體化的行政服務中心、社區服務中心。其中，行政服務中心主要由專業機構承擔政府職能部門交由社區完成的、不涉及行政主體資格的各項行政服務項目（152項）。其他涉及行政主體資格、暫時不能社會化運作的項目，如計生審批、城管執法、綜治信訪、安全生產等，則通通收歸街道職能科室。社區服務中心主要承擔各類社區服務工作，包括社區發展服務、青少年成長服務、長者服務、居民參與式服務等各類人群的綜合服務和個案服務等11大類，并依居民實際需求定制各類公共服務項目。

在“一平臺兩中心”的基本框架下，社區黨委核心引導、社區居委會自治監督、各類組織協同參與的社區治理結構正進一步完善。社區黨委——社區各項事務的領導核心：負責協調、統籌和監督社區工作的開展，日常工作則由專職黨建組織員承擔，確保黨委設置不流于形式。社區內其他所有組織機構同受社區黨委的領導和指導。社區居委會——社區治理中的主導力量：在深圳灣社區，我們賦予居委會一項創新職能，即協同“居民評議團”對運營機構的服務質量、服務效果進行評價。通過增加評價職能，居委會這一群眾性自治組織的法定職能和樞紐作用反而得到了進一步強化。社會組織——社區治理中的重要力量：在街道的統一支持下，成立社會組織聯盟，對培育和發展各類社會組織提供平臺和幫助。各社區組織則在政府的指導下自主活動，協助社區綜合服務中心開展各類社區服務和活動。總之，社區黨委、居民委員會、社會組織聯盟，形成政府、專業機構、社區組織之間職責分明、上下貫通的體系，形成了黨的領導、行政統籌、居民自治、社會參與、社區服務的有機結合。蛇口街道已把“一平臺兩中心”向東角頭等社區全面推行，南山區在新建社區如前海中心區、南山高新南區、后海總部灣區等也已運用。

（二）街道治理組織創新：綜治信訪服務中心

2016年，蛇口街道把“綜治信訪維穩中心”改為“綜治信訪服務中心”，是深圳市首個綜治信訪服務中心。綜治信訪服務中心的建立，體現了街道治理理念由原來“穩字當頭、不出問題”是管控的基本目標，群眾自身的需求得不到重視，到現在強調“服務”，就是要以實際行動踐行“民有所呼，我有所應；民有所求，我有所為”，秉承“群眾事無小事”的原則，耐心接訪，為來訪群眾提供貼心式的服務。綜治信訪服務中心主要從事以下三方面的服務工作：

第一，一站式“貼心”服務。中心整合綜治、司法、工會等部門統一地方辦公，并將街道城管科、執法隊、安監科、各社區工作站等十幾個單位納入，所有流程都在中心里一次性走完，無需群眾來回奔波于多處，且24小時輪流值班，群眾有問題隨時可以找到負責人。這為居民群眾辦事提供了極大的便利，也有利于居民矛盾糾紛的及時解決。

第二，交互式“暖心”服務。中心專門吸納公、檢、法和駐街律師等專業人士參與接訪服務工作，給居民群眾最有利、最可行的調節方案，使中心真正成為為民辦實事的工作平臺。中心還設有群眾自助辦事流程指南和法律法規咨詢電子觸摸屏，為來訪群眾提供必要的法律知識服務，并別具匠心設置了“一對一、面對面”接訪服務區域，消除來訪群眾與工作人員彼此的隔閡，增強來訪群眾的信任感。

第三，全方位“督辦”服務。為了提高工作效率，中心建立了“交辦督辦”工作流程，對群眾反映的矛盾糾紛和問題隱患，綜治信訪服務中心在兩小時內按照“誰主管、誰負責”的原則，填寫《信訪及矛盾糾紛排查調處交辦通知書》 進行分流，實施歸口調處整治，涉及多個職能科室（部門）的，須明確牽頭部門和協助部門。同時，要求一般問題日清周結，對情況復雜或時間長久的歷史遺留問題30日內辦結，不能辦結的要給予明確的答復。

（三）特色治理平臺創新：蛇口境外人員管理服務中心

蛇口街道以建設山海相依的宜居家園為目標，吸引了越來越多外國人生活定居，轄區外國人總量位列全省第三、全國前八，單位面積的境外人員數量居全國首位且增速迅猛，2013年登記在冊1386人，2016年就達到6275人，三年時間增長352%。另外，每年經深圳灣口岸出入境的境外人員多達兩千萬人次，這在為轄區帶來繁榮的同時，也給涉外治安工作帶來很大壓力。蛇口街道與南山公安分局及其蛇口派出所、深圳灣派出所充分研究討論，在蛇口街道建立境外人員管理服務中心。

蛇口境外人員管理服務中心的運行模式，是蛇口街道辦牽頭管理，南山公安分局出入境管理大隊進行業務指導，轄區派出所全程聯動合作，以購買項目服務方式，通過公開招投標引入專業社會服務機構承擔外管中心和外管站的運營，完成相應工作的任務。基本管理架構按照“1+3”模式建設，即一個外管中心，下設三個外管服務站，其中外管中心辦公室設在蛇口大廈副樓二樓，使用蛇口辦自有物業，面積122平米；三個外管站分別設在境外人員比較集中的南海玫瑰花園、半島城邦和皇庭港灣住宅小區，使用社區配套物業或由相關小區支持提供。管理服務的內容有：境外人員臨時居住登記，相關情報信息收集，開展涉外宣傳，調解涉外糾紛，提供涉外服務，辦理下放的外管業務，承擔轄區民警和社區網格員的翻譯協助等，此外還定期組織開展豐富多彩的文化交流、中外傳統節日活動，加深中外居民的交流和溝通，減少因文化差異引起的社區矛盾，促進和諧社區的發展。

此外，為解決蛇口市場的環境衛生、食品安全、經營誠信、市場次序等綜合治理問題，創建“蛇口市場共建空間”。“蛇口市場共建空間”的設計主要包含三方面的內容：一是由社區黨委牽頭，聯合街道城管科、轄區派出所、蛇口市場監督管理所建立“聯合治理隊”，明確各方的職責劃分，確立處理流程，各司其責，嚴格執法。二是成立“蛇口市場商業聯合會”，發揮聯合會的行業自律功能，通過政府購買服務方式委托聯合會履行相關責任，形成共建合力。三是組建居民代表市場監督委員會，由委員會隨時監督市場商業聯合會的履責情況和作用發揮，發現問題隨時向聯合治理隊反映，治理隊按照相關法律規章制度對其進行責罰或執法，并將處理結果及時向居民公告（在市場設宣傳公告欄）。居民監督委員會同時監督聯合治理隊的工作成效。通過構建政府、商業聯合會、居民代表三方組成的“蛇口市場共建空間”，探索一套長效治理模式。

三、基層社會治理的基本方略

為了“打造共建共治共享的社會治理格局”，各地基層社會治理需要有自己“基本方略”，堅持以黨建引領，匯聚居民群眾智慧，切實做好民生實事，打鐵必須自身硬，構建基層社會治理的“四梁八柱”，其重要組成部分包括：

（一）以黨建引領基層治理確保社會治理的“方向”

習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第20頁。亨廷頓指出，許多現代化過程中的國家所出現的權力和權威的真空或許可由個人魅力型領袖或軍事力量來填補，但只有政治組織才能永久地填補它。②[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：華夏出版社，1988年，第444頁。蛇口街道始終秉承“抓好黨建就是最大政績”的理念，以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理。充分發揮街道社區黨組織的領導核心作用，確保社區黨組織有資源有能力為群眾服務，并且讓老百姓明白惠從何來。狠抓社區黨委書記隊伍綜合素質能力提升，落實社區黨委書記“四項權力”，探索“黨群互聯、黨群互動、黨群互融、黨群互幫、黨群共建”的“四互一共”的黨建引領基層治理建設機制。構建全市首個街道黨群服務中心，搭建 1+13黨群服務中心網絡，把市委黨建“標準+”模式真正落實到的為人民服務實踐上。實行“兩格兩員”網格化管理、社區民事協商會，實現社區居民及各類組織良性互動，民主自治。通過居民參與一批烙有“蛇口標簽”的基層治理創新舉措，得到社會各界點贊。

（二）匯聚居民群眾智慧形成社會治理的“良方”

習近平總書記指出：“歷史是人民書寫的，一切成就歸功于人民。只要我們深深扎根人民、緊緊依靠人民，就可以獲得無窮的力量，風雨無阻，奮勇向前。”③《新時代要有新氣象更要有新作為 中國人民生活一定會一年更比一年好》，《人民日報》2017年11月26日（2）版。“共建”表明需要居民群眾最廣泛的社會參與和最主動的、最自覺的參與精神；“共治”表明社會治理不能“單打獨斗”，需要多方治理主體參與；“共享”表明社會治理的出發點和落腳點是居民群眾，社會治理形式上指向“事”而實質上落實在“人”。可見共建共治共享都離不開居民群眾的智慧。蛇口居民是蛇口社會治理的參與者和實踐者，本著以人民為中心、做好人民公仆的職責，蛇口街道采取“請上來”“走下去”“網絡匯”等方式，多渠道吸納居民群眾建設性意見，匯集形成治理社會的“良方”——堅持“陽光問政”，連續五年每年三次召開居民問政會，每次邀請百余名居民代表現場提建議；堅持駐點普遍直接聯系群眾制度，百余名黨員干部連續三年走村入戶；設立街道和社區黨群服務中心接訪室，堅持“書記接待日”，直接面對面傾聽群眾心里話；注重貼近新時代，開設“濱海新蛇口”公眾號和社區微信群，廣開網絡言路匯聚民情民智；鼓勵黨員干部深入社區，爭當聽取民意的先鋒，將所收集有效的意見建議盡快轉化為實踐舉措，保證讓生活在蛇口的居民享有最充分的發言權，擁有最充實的獲得感。

（三）依靠法治破解困局建構社會治理的“利器”

習近平總書記指出：“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。” 在基層群眾日益強烈的利益訴求同基層政府公共服務能力不足之間的矛盾狀況下，加之基層群眾維權意識不斷增強，依靠法治破解“信訪不信法”的困局將成為基層社會治理優選項。蛇口街道依靠法治進行了有效嘗試，解決了許多老大難的舊矛盾。例如，通過勞動仲裁、司法公證等手段，依法徹底解決了轄區某化工廠的重大勞資糾紛，給工人們上了一堂生動的依法維權“公開課”；依法依規依程序推進轄區某村集體股份公司的換屆選舉，持續了5年之久的村民信訪問題得以終結。未來，蛇口街道將進一步扎實推進“社區、小區、廠區”民事協商會建設，引入社會力量和道德評判，將居民自治、德治與法治有機結合。同時構建“街道、片區、社區”三級法律服務網絡和“10分鐘法律服務圈”，將矛盾糾紛的調處納入法治軌道。

與此同時，蛇口街道把法治理念融入到居民群眾日常生活中。蛇口街道在居民群眾經常出入的場所，先后打造“蛇口法制文化廣場”、“蛇口漁街”等多個普法陣地。每年8月至9月期間都會舉辦“社區普法文化節”，開展如普法文藝節目、法制漫畫宣傳展、法制征文比賽、模擬法庭、法制知識網絡有獎答題活動、法制電影專場等有蛇口特色的法治宣傳活動，潛移默化地影響到居民群眾，使法治觀念深入人心。

（四）扎實為居民辦實事打造社會治理的“名片”

習近平總書記指出：“要牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。”蛇口是改革開放的發源地，獨特的地理位置和發展潛力，完全可以在南山區建設世界級創新型濱海中心城區，在偉大事業中擁有新的作為。但由于各種基礎設施建設年代較早，隨著時代的發展，蛇口老城區規劃建設落后的弊端逐漸顯現，一些歷史遺留問題逐漸成為蛇口爬坡前行的絆腳石，道路交通不暢，居民出行受阻，危化企業眾多，存在安全隱患。蛇口街道準確把握街情民意，主動融入全區戰略發展定位，在區委區政府的統籌部署下，緊緊依靠轄區百姓這一堅強后盾，敢于拿這些老大難遺留問題開刀。

歷屆街道黨工委咬定目標，不懈努力，接力前行，久久為功。五年來，蛇口街道在南山區委區政府的統一指揮下，連續打下四場城市治理攻堅戰，高質量落實了南山區以城市管理治理為中心的重點任務，打造了一系列蛇口新名片——成功打通望海路斷頭路，解決了40萬蛇口居民出行難問題，“梗阻”變通途；依法取締盤踞蛇口東角頭20多年內存諸多隱患的非法沙泥碼頭；多方協調發力最終完成蛇口山油氣庫空罐拆除任務，解決了威脅南山半島百萬居民30多年的重大安全問題，蛇口山公園規劃建設也納入規劃；在南山區委區政府的堅強領導下，全力做好推動深圳灣濱海休閑帶西段建設的轄區保障工作，為老百姓創造了巨大休閑“紅利”。

攻堅戰披堅執銳，“微實事”潤物無聲。蛇口街道在打好一個個攻堅戰的同時，牢固樹立“蛇口人民可以安逸的生活，蛇口干部不能安逸的工作”的工作理念，全心全意為居民辦好每一件民生實事。三年來蛇口街道共投入2580萬元辦成民生微實事386件，惠及蛇口15萬居民，著重于構建公共安全體系、環境提升工程、基礎設施配置和民生貼心服務，有效解決了群眾關心關注的民生難題，得到了廣大居民由衷點贊。在民生微實事實施過程中，街道嚴格落實立項民主、過程公開、效果明顯，既讓群眾得實惠，又讓群眾知道惠從何來。

（五）打鐵必須自身硬送去社會治理的“清風”

習近平總書記指出：“打鐵必須自身硬。”社會治理需要堅強有力的黨來領導，更需要過硬的黨員干部擁有本領落實黨的治理理念。社會治理關鍵在于化解人民內部矛盾，若黨員干部管不住手中的權力，必然會與民爭利，更加激化矛盾。社會治理要求樹立安全發展理念，若黨員干部好大喜功，必然留下諸多隱患，人心恐慌。基于此，根據南山區區委區政府有關要求，蛇口街道黨工委用制度規范工作行為，開列“責任清單”， 書記作表率和給黨員干部“壓擔子”相結合。隨著舊城改造、環境品質工程提質等民生項目的上馬，蛇口街道建立公平公正的招標體系，確保黨員干部手中的公權力不被腐蝕。蛇口街道致力鍛造一批批政治強、作風硬的黨員干部，從立根固本上下功夫，防止歪風邪氣近身附體，不僅八小時之內勤勤懇懇、任勞任怨，而且在八小時之外，養成良好的生活情趣，遠離牌桌等不健康、低級趣味的活動。通過黨員干部的模范行為和高尚人格，形成一股清風感召居民群眾，引領社會風尚。這樣，居民群眾才會親近我們黨員干部，有好點子才會與我們講，有怨言才會跟我們說。只有我們黨員干部過硬了，我們為老百姓辦事才有底氣，才能真正為老百姓辦點事實，不為外界所干擾。遇到問題時，書記站出來，黨員干部站出來，居民群眾才能信服，矛盾問題才能及時有效解決。

參考文獻：

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