稅收征管現代化的理論與實踐
——以深圳為個案

邢華二

黨的十九大報告首次明確指出國家治理體系與能力現代化的時間點，目標是“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，這個目標中也包括“實現國家治理體系和治理能力現代化”和“加快建立現代財政制度”。科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。同時,稅收現代化也是國家治理體系現代化的重要內容，而稅收征管能力是稅收治理能力的重要體現，因此，推進稅收現代化的關鍵在于稅收征管現代化。

一、稅收征管現代化的理論基礎

（一）西方理論體系中的現代化

“現代化”是個用得多但沒有確定定義的詞語，最早產生于西方并用于指代“農業向工業的轉化、工業向信息化的轉化”。當前，現代化的問題一直受到各國學者的關注，關于現代化有多種不同的理解。C.E.布萊克認為“現代化是在可能對自然和社會現象尋求合理解釋的創新意識中顯示出來的”。①[美]C.E.布萊克：《現代化的動力：一個比較史的研究》，景躍進 、張靜譯，1989年，第108頁。塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜則明確指出：“現代化是將人類及這個世界的安全、發展和完善，作為人類努力的目標和規范的尺度。現代化意指社會有能力發展起一種制度結構，它能適應不斷變化的挑戰和需求”。②塞繆爾·P·亨廷頓、瓊·納爾遜 ：《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，汪曉壽、吳志華、項繼權譯，1989年，第63頁。

（二）我國當代稅收征管現代化的理論內核

當代中國現代化理論與比較現代化進程研究的主要開創者羅榮渠（1927-1996年），在其著作《現代化新論》中，歸納了世界各國學者關于現代化的解釋：“從歷史的角度來透視，廣義而言，現代化作為一個世界性的歷史過程，是指人類社會從工業革命以來所經歷的一場急劇變革，這一變革以工業化為推動力，導致傳統的農業社會向現代工業社會的全球性的大轉變過程，她使工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域，引起深刻的相應變化；狹義而言，現代化又不是一個自然的社會演變過程，它是落后國家采取高效的途徑（其中包括可利用的傳統因素），通過有計劃的經濟技術改造和學習世界先進，帶動廣泛的社會改革，以迅速趕上先進工業國和適應現代世界環境的發展過程。”因此，現代化是具有現代特點的，適合現代需要的一種狀態，同時又是一個不斷進步、持續發展的過程。

那么當今時代的特點是什么呢？自20世紀80年代以來，在世界范圍內出現四大趨勢：一是知識經濟和信息技術廣泛滲透于社會所有領域；二是經濟全球化不僅導致了社會經濟生活的革命性變化，也導致了社會政治和文化生活的革命性變化；三是可持續發展的理念被世界各國廣泛認同；四是全球治理在國際政治領域引人注目，越來越多地被提上國際組織和各國政府的議事日程。這四大趨勢對現階段人類文明進步與新形勢下現代化進程具有深刻影響，也是研究稅收征管現代化的背景和前提。這就必然要求稅收征管現代化的內涵既能揭示稅收征管演化的規律，又能反映現今信息時代的特征。

由此出發，筆者將稅收征管現代化定義為：具有現代特點、適合現代國家治理、稅收治理需要的稅收征管狀態，同時又指在稅收征管領域追趕世界先進水平的發展過程。

（三）從稅收工作中不斷推導的“稅收征管現代化”實踐

2013年12月31日下午，國家稅務總局黨組書記、局長王軍到北京市國稅局、地稅局調研時，談到：“當前和今后一個時期，我們的工作目標就是通過創新理念、創新機制、創新組織、創新方法、創新能力、創新文化，逐步建立完備規范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優質便捷的服務體系、科學嚴密的征管體系、穩固強大的信息體系、高效清廉的組織體系，到2020年基本實現稅收現代化。”這是國家層面首次提出稅收現代化的“六個創新”“六大體系”。在2014年的全國稅務工作會議中，明確提出了現階段稅收改革發展的總目標就是實現稅收現代化。同年，以深圳地稅稅收管理改革創新實踐為基礎的《邁向稅收管理現代化之路》一書對“稅收現代化”和“稅收管理現代化”在概念上進行了劃分和發展。2017年6月，深圳地稅黨組書記、局長錢勇在赴基層單位開展領導干部“最后一段行”①領導干部“最后一段行”活動是自2015年起，深圳地稅每年對全系統處級以上領導干部開展的為期一周的下基層活動。領導干部通過活動以“普通一兵”身份深入基層，做稅收征管改革在基層實踐的研究者、實踐者和推動者。活動期間對如何深刻理解稅收征管現代化內涵做了系統性、框架性的深入論述，提出五大內涵：理念現代化、技術手段現代化、體制機制現代化、治理環境現代化和地稅人的現代化。至此，以深圳地稅改革創新實踐為基礎的稅收征管現代化內核正式成形。

二、深圳地稅稅收征管現代化的實踐探索

稅收現代化在基層的視角就是稅收征管改革創新的探索和實踐過程。

（一）稅收征管改革的邏輯起點

深圳地稅改革之初選擇了“信息化②信息化：是通過運用信息技術、“互聯網+”，重塑稅收工作流程，建立稅收征管系統和納稅服務平臺，替代傳統人工操作方式，以實現高質量的稅收管理和提供高效的納稅服務。、風險化③風險化：傳統管理僅依靠人的專業知識、專業經驗來發現納稅遵從風險。而風險化（風險管理），是運用大數據分析比對來發現一批納稅遵從風險，并實施精準應對的工作，實現由無差別管理向“無風險不打擾”轉變。、數據化④數據化：是指依托信息技術對傳統征管業務流程進行重組優化，實現稅收工作的信息化、風險化，并建立稅收大數據挖掘、分析、應用的機制，使征管方式方法更科學、更高效。”作為主攻方向，引入“信息化”這一先進的管理工具，以信息管稅作為改革的切入點，使管理方法、工作機制、機構職能等一系列的改革措施都圍繞如何符合信息化的需要、如何適應信息化發展趨勢來謀劃和安排，從根本上大力提高生產力。

“生產力決定生產關系，生產關系對生產力有反作用。生產力的發展是生產關系變化的原因和新舊生產關系更替的依據;是否能夠推動生產力發展，是評判生產關系先進或落后的根本標準。”聯系到深圳地稅改革的初衷，表面上主要表現為生產關系的矛盾，即機構設置、人力資源的配置、征納關系亟待改進，但歸根結底要靠解放和發展生產力，才能實現生產關系的深刻變革。把生產關系和生產力發展規律的普遍原理與稅務管理實際相結合來認識征管改革，就可以發現，深圳地稅在改革之前的管理生產力相對于深圳迅猛發展的經濟水平，已經較為落后，勞動生產率難以滿足履行稅收管理職責的需求、難以適應納稅服務的需求。因此，必須通過“信息化、風險化、數據化”這種先進的生產方式來提升管理生產力，進而引發生產關系的變革。同時，運用提升后的先進生產關系拉動生產力的再次提高。在近年的改革創新實踐中，深圳地稅人正是遵循這一科學發展規律，不斷深化對現代稅收管理的理解和認識。體制機制、工作方式等生產關系層面的改革，必須久久為功，必須隨著生產力的發展而持續不斷進行改革和深化。信息技術是當今世界最先進的生產力，因此，地稅人沒有一開始就設定目標模式，沒有先動機構、動人員，而是將征管信息化作為改革的突破口，深度運用信息技術，開展制度化、流程化、標準化、數據化“四化”建設，最終待條件成熟后才實施組織整合。

（二）稅收征管改革實踐探索

身處改革前沿的深圳地稅，自1994年成立以來的諸多改變正是一個類似“農業化向工業化轉變”的過程；2009年以來的數據化管事模式改革才是所謂的“工業化向信息化轉變”的過程，是現代化的方向。深圳地稅人對“稅收管理現代化”探索了七年多、實踐了七年多，所有的改革，都源于現實中實實在在的問題和矛盾。而稅收征管現代化的方向和路徑，是深圳地稅人對標新加坡、香港地區被廣為稱道的政府治理，對標西方發達國家稅收管理模式，自己探路、自我革命，探索治稅理念、征管技術、體制機制、治理環境以及地稅人的現代化路徑，年復一年地改革創新，逐一打破通往稅收管理現代化的藩籬和桎梏，才最終回答了自己提出的“改革之問”，為“稅收征管現代化”作出了生動的注解，也給深圳納稅人帶來了優于其他地區的改革紅利。

1.強有力的改革決心保證了改革浪潮的迅速推進。2015年1月，深圳地稅提出了“必須實現管事模式的全覆蓋，必須實現風險傳導反饋工作機制的豐富完善，必須實現機構、職責、職能、崗位跟管事模式的全面匹配，必須實現所有干部職工信息化能力、風險傳導反饋能力的全面提升”“四個必須”的要求，深圳市南山、蛇口、光明三個局與前海、大鵬一道被納入第一批試點。隨后，第二、第三批試點陸續展開，改革的深度和廣度不斷拓展。在信息化征收、管理、服務、稽查、行政五大平臺的推動下，信息化覆蓋面從40%提升到100%；應用移動互聯技術，上線電子稅務局、移動稅務局等六大“互聯網+”辦稅平臺，以及移動稅收管理、移動行政辦公平臺，在全國率先推出網銀繳稅、微信繳稅、個稅一鍵申報等多項創新舉措，網上辦稅量占比已達95%。

2.稅收信息化的推進，支撐了業務規則、流程的重塑。五年間，深圳地稅建成了一體化、全方位、領先全國的信息系統，覆蓋了稅收管理的方方面面，在2016年正式上線全國統一版的“金稅三期”系統后，仍然保留了35個本地特色軟件，保持了信息化領先的優勢。原本基于距離遠、信息不對稱而設定的業務規則發生改變，稅收工作對象從具象化的納稅人逐漸變成了數據，數據采集、加工整理、分析利用成為了深圳地稅的重要業務內容。當前，深圳地稅的數據資源已達9億條、486項。一是信息化、大數據的應用，解決了對地稅人的管理和對納稅人的服務等諸多難題。改變了傳統依靠增人擴編來適應管戶數增長的外延式發展模式；推進了人事管理科學化，根據3000多萬條工作數據測算各區局實際負荷，重新調整配備人力資源；促進了管理經驗在組織內部的傳遞和共享，推進了稅收工作的標準化，目前62%的績效指標已經實現自動取數；適應了納稅人的需求，解決辦稅痛點和堵點，納稅人上門辦稅次數從2009年的戶均6.4次下降為2016年的1.6次。二是信息化貫穿于深圳地稅改革的始終。地稅工作的各項制度安排、管理方法、工作機制、業務流程都圍繞信息管稅的要求來重新謀劃和安排，極大激發了稅收管理各要素的創新活力，順應了深圳生產力發展和稅制改革的要求，順應了征納雙方對稅收管理與服務的需求。三是對數據的深入挖掘，改變了稅源管理的方式方法和組織結構。建立20余個產業稅收分析模型，更加及時精準地反映及預測經濟發展、產業結構和收入增長的聯系。

稅收征管現代化，凸出體現在信息技術這一先進生產力在管理和服務上的充分應用，使稅收征管的形式、內容、體制機制都發生根本性的變化。通過組織整合，重塑稅收管理工作格局，對稅收管理事項進行數據化、風險化改造，實現管理行為的過程管控，從而建立部門工作有效協同、管理資源有效調度、管理過程有效管控的管理體系。

（三）區局以構建“帶稅務所的數據化管事模式”推動稅收征管現代化的改革實踐

以深圳市寶安區地稅局為例。寶安區局稅收征管現代化改革實踐歸納起來其實就是“信息化+風險化+數據化”，堅定走符合發展規律的改革路徑。

實現治稅理念現代化。寶安區局的稅收征管現代化建設堅持實踐認識論，走群眾路線，為基層而改，為廣大納稅人而改。同時，改革堅持“頂層設計、基層實踐”、“由上至下、自下而上”的理念，市局統籌和基層創新探索相結合，以便各項改革措施能落地生根。

實現稅收征管技術現代化。寶安區局全面實施信息管稅戰略，明確將信息技術作為減壓減負、提質提效的先進生產力，踐行“先行先試”理念，著力破解發展困局，創建以征管數據平臺、注銷平臺、收入統籌平臺、績效內控平臺為支撐的系列信息化系統，引領了業務規劃、工作流程的重塑，極大地提高了稅收管理和服務的質量。信息技術與稅收業務深度融合，提質提效作用明顯。大數據分析運用得以充分實踐，提效減負效果顯著。建立數據支撐團隊服務風險管理，信息化建設、信息維護和問題管理質量更高。

實現稅收征管體制機制現代化。以市局精神為統領，職能定位、運轉機制和工作鏈條徹底厘清。在與龍崗、龍華等區局充分交流和研究的基礎上，對“帶稅所”數據化管事模式改革達成統一共識；在事項分類、業務流程及統籌機制等方面與市局改革方案保持基本一致；咨詢輔導體系、新型稅源監控服務體系、以“清單+指引”方式風險化改造傳統事項、搶單性任務推送機制等前期改革實踐成果得以固化優化；在大征管方面，強化業務統籌部門職能，按照信息化批處理、集中辦理、專業化處理和風險應對等方式確定事項處理機制。扛牢標準化建設①標準化建設是自2017年起，深圳地稅對稅收征管和政務管理進行的標準化工作。重點是在稅收征管的重點領域、難點業務和關鍵環節實現標準全覆蓋，在依法依規的基礎上，以統一的標準規范稅收征管業務，為稅收征管現代化奠定堅實的業務基礎。重任，推進稅收管理規范化。堅持市局統領和問題導向，主動承接市局68個標準化建設項目，提煉標準化元素，挖掘標準化信息，創新推出具有寶安特色的13項標準化建設項目，并取得階段性成果。實現稅收治理環境現代化。集中開展調研走訪，確保稅收服務“接地氣”“連民心”。充分借助“局長聯系重點企業”等制度，通過有針對性地到企業調研和巡查，準確掌握當前經濟發展狀況和稅源基本情況，在深入研究和分析的基礎上，徹底拋棄“企業報什么我們就認為什么”的思想，對企業正確履行納稅義務負責，為精準開展稅收服務提供指南。探索中介服務平臺，推進“兩端減負提效”。提升納稅信用管理的權威性和公信度。探索構建風險管理下的納稅信用評價體系，通過對征管系統的納稅信用基礎數據進行采集、分析、識別，按照事項、稅種、行業、風險等級等維度，建立納稅信用管理風險指標，對納稅人進行分類分級管理，逐步引導納稅人提升稅收風險自控能力。實現地稅人的現代化。在稅收征管現代化構建過程中，寶安地稅人全面提高了對現代稅收的認識水平，提升了信息化素養，實現了現代信息技術和現代治稅理念的結合，創新了適應改革要求的現代稅收話語體系，逐步把自身塑造為適應時代發展要求的現代地稅人。這充分印證了先進生產力是稅收征管現代化的重要載體、是減負減壓和提質提效的重要手段。據此，我們要明確提出并生動實踐“數據驅動征管”理念，同時也要持之以恒地深化運用。

三、稅收征管現代化深層探索之展望

七年多的改革，使深圳地稅人心中“稅收征管現代化”的內涵越來越清晰，這是一條探索的路，一條實踐的路，一條堅定前行的路。七年的改革實踐成果，既是一個里程碑，也是下一步開展稅收征管現代化的新起點。

（一）把握稅收征管現代化五大內涵，用創新理念開展生動實踐

深圳地稅稅收征管現代化“五大內涵”，是全面總結提煉七年來的改革實踐而提出的。這是對深圳地稅改革實踐、創新成果的深度凝練和概括，是深圳地稅“敢為人先”“先行先試”的理論指導和實踐指南，內涵豐富、定位精準、方向清晰。“五大內涵”圍繞問題導向、質量導向，立足現實需要和長遠發展，是深圳地稅站在新起點推進地稅事業發展的新坐標，深圳地稅人必須全面把握這一戰略部署，用稅收征管現代化“五大內涵”的理論來武裝頭腦、指導實踐，推動新形勢、新常態下的稅收征管上臺階、上水平。

（二）圍繞稅收征管現代化主線，繼續推動“帶稅所”數據化管事模式改革

當前，寶安區局“帶稅所”數據化管事模式改革持續深入推進，改革已厘清崗責體系、工作流程，風險管理核心地位突顯，信息化運用、數據分析挖掘得以大范圍常態化實踐，并形成具有寶安特色的改革思路。寶安區局對數據化管事模式改革的思想認識是統一的，對遵循頂層設計、立足基層實踐的思想認識是統一的。下一步面臨“全面深化”的要求，需要進一步深化對頂層設計與基層實踐、整體推進與重點突破、新動力與“老包袱”等三個關系的認識，堅持管事模式思維，將新理念、新思想全面融入“帶稅所”數據化管事模式改革實踐中去。同時，牢固樹立“質量提升”理念，堅持以質量提升為主導的稅收工作指導方針，在把握好整體推進的前提下，著眼于特性和共性，依靠現有條件，發揮優勢特色，在關鍵領域和環節實現重點突破，不斷積累可復制的經驗和可推廣的成果。在改革過程中要務實可行，結合實際，凸出重點，尋求可操作性強的要點和難點進行重點突破。

（三）深化風險管理主軸效應，構建信息化條件下的風險管理“智能體檢”體系

深化改革的重點是征管事項的“信息化、風險化、數據化”。為了提高征管效率，探索用風險管理改變“全面撒網”的征管方式，發揮數據集中的優勢，依托181個風險指標，構建風險管理“智能體檢”體系。風險管理“智能體檢”體系旨在通過數百個可以全面覆蓋企業風險的“指標云”，搭建對單個納稅人的“健康體檢”機制框架，以“多對一”的方式對單個納稅人進行數據掃描，并通過分析和打分，對納稅人進行信用等級評價，形成“高、中、低”三個等級的納稅人群。在日常管理中，對高信用等級的納稅人，盡可能開通綠色通道，節省管理資源，方便企業辦稅；對中信用等級的納稅人，適度進行“糾偏式”管理，不斷提升該類企業的納稅遵從度；對低信用等級的納稅人，要不斷強化管理手段，盡可能避免納稅風險的發生，不斷提升風險管理效應。信息化條件下的風險管理“智能體檢”體系，可以初步實現全鏈條、多維度的動態監控，使稅收管理體制扁平化，以“智能體檢”的方式實現“精確控制”和“精準打擊”，必將全面推動稅收征管現代化建設水平的再次提升。

數據化管事模式改革是一個螺旋式上升的過程，我們要以始終堅持把提高生產力作為改革的突破口，始終堅持改革的廣泛實踐性和群眾性，始終堅持以質量提升為主導的稅收工作指導方針，始終堅持以人為本，始終堅持“一張藍圖繪到底”的工匠精神等“五個始終堅持”為引領，精益求精，奮發有為，運用新技術、新手段，敢于突破，敢于創新，在稅收征管現代化的征程上不斷進取，努力爭當現代化的尖兵。

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