在基層監督執紀問責：基于G省調查問卷的分析

倪　星

一、研究背景與目的

在當今中國反腐敗實踐中，通過主觀調查的方式了解社會公眾的廉潔感知及相關評價，是準確掌握政府及其工作人員腐敗的真實狀況，解決反腐敗斗爭中存在的信息不對稱悖論，有針對性地調整和優化反腐倡廉策略的重要途徑。但是，現有調查主要針對的是社會公眾，而對于反腐敗機構——紀檢監察機關及其工作人員相關看法的研究卻近乎缺失。很顯然，作為黨紀國法規定的核心反腐敗機構，各級紀檢監察機關及其工作人員承擔著監督、執紀和問責的具體職責，在反腐倡廉實踐中發揮著中流砥柱的作用，①過勇、宋偉：《中國縣級紀檢監察機關改革研究》，北京：清華大學出版社，2014年，第12頁。他們對當前形勢的判斷和廉政政策的具體執行，將直接影響廉政建設的實際效果。

黨的十八大以來，中央高度重視全面從嚴治黨工作，堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，經過不懈努力，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。現有研究表明，公眾日常生活中所接觸到的腐敗現象直接降低了其對政府清廉度的評價，因此，在未來的反腐敗斗爭中，除了堅持“打老虎”不放松之外，應該更加關注老百姓身邊的腐敗問題，加大“拍蒼蠅”的力度。①倪星、孫宗鋒：政府反腐敗力度與公眾清廉感知：差異及解釋，《政治學研究》2015年第1期。在中國現有的治理體系中，鄉鎮街道是最基層的政權組織，代表國家實施對社會的直接治理。鄉鎮街道紀委是基層反腐敗的專責機關，直接擔負著整治群眾身邊腐敗問題的重任。然而，遺憾的是，現有文獻中對鄉鎮街道紀委的研究十分匱乏。②劉詩林、李輝：雙重領導與多任務性: 中國鄉鎮紀檢監察組織監督困境的實證研究，《公共行政評論》2014年第3期。因此，針對鄉鎮街道紀委展開實證研究，通過第一手數據反映基層監督執紀問責的成效和問題，剖析背后的深層次原因，進而提出具有針對性和實操性的政策建議，其理論意義和實踐價值均十分重大。

2014年至2016年，利用為G省紀委主辦的16期鄉鎮街道紀委書記（含副書記，下同）培訓班授課的機會，我們開展了問卷調查。問卷內容聚焦于鄉鎮街道紀委的工作投入、工作過程和工作績效等三個方面，涉及紀委書記個人的基本信息、紀委在反腐敗工作上的人力、時間投入、反腐敗工作的過程管理、對政府清廉度的感知、對反腐敗工作的態度及建議等具體內容。本次調查共發放1353份問卷，回收問卷1313份。本文依托問卷調查的情況，以G省鄉鎮街道紀委為典型案例，力圖反映基層監督執紀問責的全貌，并提出深化基層反腐倡廉政策的相關思考。需要說明的是，在回收的一些有效問卷中對某些問題的回答存在缺失值，但不影響總體判斷，本文將其一并納入統計分析中。還有一些問題的答案為多選項，故匯總比例可能會超過100%。

二、鄉鎮街道紀委的工作投入

本文主要從紀委書記個人素質、自我認知和工作職責分配等方面來分析鄉鎮街道紀委的工作投入。

首先，從鄉鎮街道紀委書記的個人素質（包括年齡、工齡、性別和受教育程度等）來看，③在回收的問卷中，對此信息作出明確答復的有1193份。受訪者的平均年齡42.8歲，平均工齡22年。其中，男性1026人，占86%；女性167人，占14%。在教育水平上，擁有本科學歷的占57.5%，碩士學歷的占4.19%，博士學歷的占0.08%，另外，專科學歷的占36.71%，高中及以下學歷的占1.51%。表2.1 描述了具體情況。

圖2.1顯示了鄉鎮街道紀委書記的任職經歷。其中，9.37%的紀律書記是從紀檢系統內部晉升上來，2.92%是從紀檢系統內部平調過來，29.84%從本級政府或黨委機關晉升上來；39.81%從本級政府或黨委機關平調過來；8.94%從其他平級政府或黨委機關調任過來；4.82%從上級政府或黨委機關調任過來。

圖2.1 紀委書記的來源情況

圖2.2和圖2.3描述了受訪者對境外國家和地區反腐敗經驗的了解程度和學習意向。④此題答案為多選項，故匯總比例可能會超過100%。當詢問到對其他國家或地區反腐敗經驗的了解程度時，鄉鎮街道紀委書記表示對中國香港和新加坡的反腐敗經驗最為了解，分別有1038位（占比87%）和863位（占比72.34%）受訪者表示熟悉這些國家或地區的經驗。此外，還有126位和135位受訪者表示了解中國臺灣或美國的反腐敗經驗。與對反腐敗經驗的了解程度相一致，大部分受訪者認為中國內地應該向中國香港和新加坡學習反腐敗經驗。

圖2.2 對境外反腐敗經驗的了解

圖2.3 對境外反腐敗經驗的學習意向

其次，我們考察了鄉鎮街道紀委書記的自我認知狀態。在對職業發展空間的預期上，有1259位受訪者做出明確回答，態度普遍比較悲觀。如圖2.4所示，認為紀檢監察干部的成長空間比較小或很小的比例為83.88%，而認為紀檢監察干部的成長空間比較大或很大的只占16.12%。

如圖2.5所示，與鄉鎮街道其他黨政機關公職人員相比，認為紀檢監察干部的待遇比較高或者很高的比例為2.38%，而認為紀檢監察干部的待遇比較低或很低的為97.47%，還有一小部分受訪者認為兩者的待遇一樣。①在回收的問卷中，對此信息作出明確答復的有1263份。

圖2.4 紀委書記對職業發展空間的預期

圖2.5 對基層紀委干部待遇的評價

圖2.6 基層紀委的主要工作職責

最后，我們從人力和職責分配上來分析鄉鎮街道紀委在反腐敗工作上的資源投入。②此題答案為多選項，故匯總比例可能會超過100%。統計結果表明，G省各鄉鎮街道紀委在編人員平均為3人，其中有541位受訪者報告其所在部門設有1名以上專職辦案人員，占41.9%。 在基層紀委的主要工作職責中，紀委書記們認為最重要的三項職責為“廉政宣教”“監督檢查”“查辦案件”。此外，紀委還有其他職責要承擔，分別為保障經濟建設、保證政令暢通等（詳見圖2.6）。

三、鄉鎮街道紀委的工作過程

本文主要從機構獨立性、辦案手段和改革創新等方面來分析鄉鎮街道紀委的工作過程。

首先，在鄉鎮街道紀委工作的獨立性上，如圖3.1所示，有40.19%的受訪者認為其獨立性比較好或者很好，有59.81%的受訪者認為其獨立性比較差或很差。①在回收的問卷中，對此信息作出明確答復的有1264份。

圖3.1 對基層紀委獨立性的評價

我們進一步了解在辦案過程中，基層紀委是否受到外力的干擾。有762位受訪者做出明確回答，絕大多數都表示在查處腐敗案件的過程中，認為受到了壓力或干擾。至于這些壓力的來源，如圖3.2所示，83.46%的受訪者認為是來源于同級黨委政府領導。此外，壓力還來自上級黨委或政府領導（11.02%）、上級紀檢監察機關（3.01%）和社會人情關系（2.29%）。

圖3.2 基層紀委辦案的壓力來源

一般而言，在查處較高級別官員時，辦案過程更容易受到壓力和干擾。為此，我們在問卷中設計了一組問題來測試受訪者的態度。②此題答案為多選項。首先，問卷指出根據統計年鑒，紀檢監察機關每年會受理大量的群眾舉報案件，但是調查比例卻非常小，平均只有9.5%。針對這一現象背后的原因，在受訪的鄉鎮街道紀委書記中，有1075位認為是“舉報內容不詳細，無法調查”，有628位認為是“舉報內容明顯不實”，有626位認為是“舉報內容不屬于調查范圍”，還有399位認為是“有關部門建議不予調查”（詳見圖3.3）。接著，問卷指出目前對基層干部舉報案件的調查比例為10.7%，而對縣級以上干部舉報案件的調查比例為2.5%，針對這一現象背后的原因，鄉鎮街道紀委書記認為是“舉報內容不詳細，無法調查”和“有關部門建議不予調查”，分別有788人和766人選擇了上述理由。另有289人認為是由于“舉報內容明顯不實”所致。很顯然，對比分析可見，在其他條件一樣的情況下，“有關部門建議不予調查”是解釋基層干部與縣處級以上干部立案調查率差異的最主要因素（詳見圖3.4）。

圖3.3 舉報案件整體調查率低的原因

圖3.4 縣級以上干部舉報案件調查率低的原因

為了保證工作的獨立性，十八屆三中全會明確規定以后紀委查辦案件須同時向同級黨委和上級紀委報告。針對這一新規定對反腐敗工作的作用，有1206位受訪者做出明確回答。如圖3.5所示，有近29.27%的受訪者認為有很大促進作用，有52.24%的受訪者認為有作用但不是很大，有18.49%的受訪者認為不會有很大的改變。

圖3.5 查辦案件“雙報告”制度的作用

其次，在辦案手段中，針對“雙規”目前這一最重要的紀委辦案方式，有1252位受訪者做出明確回答。其中，有692位受訪者認為其在反腐敗中很有效，有367位受訪者認為其是有爭議的手段，另有118位受訪者認為目前該手段不應該取消。此外，還有一些紀委書記持有其他不同的看法（如圖3.6所示）。

圖3.6 對“雙規”的態度

最后，針對近年來的改革創新舉措，紀委書記們普遍表示了較為積極的態度。例如，中國網民通過網絡舉報了很多公職人員的違紀違法行為，被視為一種新興的反腐敗公眾參與方式。針對這種新興的反腐敗手段，有1186位受訪者做出明確回答。其中，有609位受訪者認為其對于紀檢監察機關的工作起到了支持作用，有130位受訪者認為其帶來支持的同時也帶來了壓力，有145位受訪者認為這是一種很大的壓力，另有145位受訪者認為這擾亂了紀檢監察機關的正常工作（詳見圖3.7）。

圖3.7 對網絡反腐的看法

近年來，各地出現了一些基層紀檢監察機構改革探索，具有“大部制”改革的色彩。例如，珠海橫琴設立廉政辦公室，深圳前海設立廉政監督局，推動紀檢、監察、審計、反貪、反瀆職等機構合署辦公，形成反腐敗的合力。對于這些改革探索，有1231位受訪者做出明確回答。其中，有55.24的受訪者認為可行，有39.97%的受訪者認為很難說、持較為保守的態度，還有4.79%的受訪者認為行不通。圖3.8描述了受訪者對反腐敗機構改革的態度。

圖3.8 對“大部制”反腐敗機構改革的看法

官員財產公開同樣是近年來呼聲很高的一項反腐敗舉措。如圖3.9所示，針對官員財產公開對于反腐敗的作用，有1090位受訪者做出明確回答。其中，有70%的受訪者認為有很大促進作用，有17%的受訪者認為其作用不好說，持相對保守的態度，另有13%的受訪者認為其作用有限。同時，針對這一改革措施的可行性，有36.17%的受訪者認為可行，有16.79%的受訪者表示不可行，有47.06%的受訪者持相對謹慎的態度，認為不好說。

圖3.9 對官員財產公開反腐敗作用的態度

圖3.10 對官員財產公開可行性的態度

四、鄉鎮街道紀委的工作績效

本文從案件查辦、職能履行和清廉感知等方面來考察鄉鎮街道紀委的工作績效。

首先，問卷詢問了受訪者所在的鄉鎮街道紀委在過去一年中是否查辦過違紀違法案件。如圖4.1所示，有1171位受訪者表示查辦過違紀案件，占所有受訪者的90.63%；有121位受訪者表示沒有查辦過違紀案件，占所有受訪者的9.37%。有810位受訪者表示查辦過違法案件，占所有受訪者的62.21%；有492位受訪者表示沒有查辦過違法案件，占所有受訪者的37.79%。

其次，對于基層紀委各項主要職能的履行，77.75%的受訪者認為廉政宣教職能履行比較好或很好，75.21%的受訪者認為監督檢查職能履行比較好或很好，68.68%的受訪者認為查辦案件職能履行比較好或很好。與此相反，分別有22.26%、24.79%和31.32%的受訪者認為上述三大職能履行比較差或很差（詳見表4.2）。

圖4.1 辦案成效

表4.2 基層紀委主要職能履行情況

受訪者也對基層紀委應當進一步加強的職能提出了自己的看法。如圖4.2所示，在1313份做出明確回答的問卷中，有60.4%的受訪者認為應該加強監督檢查的職能，有39.98%的受訪者認為應該加強查辦案件的職能，有31.84%的受訪者認為應該增加廉政教育的職能。①此題答案為多選項，故匯總比例可能會超過100%。

最后，問卷詢問了受訪者對全國和地方層面反腐敗工作的主觀認知，有1313位受訪者做出明確回答其中，為了解鄉鎮街道紀委書記對反腐倡廉工作成效的看法，問卷中詢問“與5年前相比，您認為目前全國層面的腐敗情況如何？”如圖4.3所示，有713位受訪者（占比54.3%）認為目前中國的腐敗情況有所改善，有361位受訪者（占比27.49%）認為目前中國的腐敗情況更加嚴重，另有239位受訪者（占比18.20%）認為目前中國的腐敗情況沒有什么變化。

圖4.2 基層紀委應該加強的職能

圖4.3 全國層面的腐敗感知

與此同時，問卷中詢問“與5年前相比，您認為目前本級政府的腐敗情況如何？”如圖4.4所示，有1309位受訪者做出明確回答。其中，有855位受訪者（占比65.32%）認為目前本級政府的腐敗情況有所改善，有128位受訪者（占比9.78%）認為目前本級政府的腐敗情況更加嚴重，另有326位受訪者（占比24.9%）認為目前本級政府的腐敗情況沒有什么變化。

圖4.4 本級政府的腐敗感知

至于基層腐敗易發高發群體，紀委書記們首選的是鄉鎮街道主要領導，有424位受訪者選擇了此選項，占比為32.74%。有303位受訪者認為是村/居委會主要領導，占比為23.04%。有192位受訪者認為是鎮村其他領導，占比為14.83%。綜合來看，掌握權力最大的部門和個人最容易腐敗，普通公職人員腐敗的可能性則非常小。

圖4.5 對基層腐敗易發高發群體的感知

按照權力運行的環節進行劃分，紀委書記們認為基層最容易出現腐敗的環節是行政審批，如圖4.6所示，有880位受訪者選擇了該選項。其次是政府采購，有733受訪者進行了此選擇。另外，干部人事管理和行政執法也是腐敗高發易發的環節。

圖4.6 對基層腐敗易發高發環節的感知

至于基層腐敗易發高發的領域，如圖4.7所示，首選是工程建設領域，有1125位受訪者選擇了該領域，幾乎所有的紀委書記都認同這一點，足以說明該領域腐敗的嚴重性，必須引起足夠的關注。國土資源、交通水利和醫藥衛生領域的腐敗也相對嚴重，分別有985位、625位和484位受訪者選擇了上述領域。此外，環境保護、教育、國企和干部作風領域也容易發生腐敗，需要相關部門給予足夠重視。

為了解基層紀委書記對于當前腐敗泛濫原因的看法，問卷從制度層面、政治層面、社會文化層面和個體層面列出了9種選項。如圖4.8所示，在制度層面，排在了第一位的是“公職人員薪酬太低”，有684位受訪者選擇，占比為16.64%。排在第二位的是“政商勾結”，有639位受訪者選擇，占比為15.55%。排在第三位的是“缺乏透明度”，有604位受訪者選擇，占比為14.7%。排在第四位的是“法制不健全”，有582位受訪者選擇，占比為14.16%。在政治層面，“對反腐制度執行不力”占比為12.41%，“缺乏打擊腐敗的政治決心”占比為8.93%。在社會文化層面，“注重人情關系的社會文化” 占比為7.71%，“缺乏民間參與腐敗”占比為4.01%。在個體層面，“個體的貪婪與自私” 占比為5.89%。

圖4.7 對基層腐敗易發領域的感知

圖4.8 對當前腐敗泛濫原因的看法

調查結果顯示，在導致腐敗泛濫的眾多原因中，最重要還是制度層面的問題。為此，問卷接著詢問了鄉鎮街道紀委書記關于今后加強反腐敗關鍵舉措的建議。如圖4.9所示，有1167位受訪者選擇了“制度建設”，遠遠多于其他選項，這一結果與上述對腐敗泛濫原因的看法一脈相承、高度吻合。此外，有872位受訪者選擇了“領導人決心”，有661位受訪者選擇了“增加紀檢監察機關的資源”，有525位受訪者選擇了“提高紀檢監察人員的能力”。

圖4.9 對加強反腐敗舉措的建議

至于鄉鎮街道紀委書記對中國反腐敗前景的態度，如圖4.10所示，有501位受訪者（占比為38.12%）表示樂觀，有66位受訪者（占比為5.03%）表示悲觀。而持謹慎態度的受訪者最多，占比為40.06%。此外，有一小部分受訪者認為這個問題“說不清楚”，還要極小部分的受訪者抱有混合態度，即“樂觀并謹慎”“樂觀并說不清”“謹慎并悲觀”“悲觀并說不清”。

圖4.10 對中國反腐敗前景的展望

五、主要結論與政策建議

通過對G省鄉鎮街道紀委書記的問卷調查，可以得出以下主要結論：

第一，從工作投入來看，鄉鎮街道紀委書記的個人素質比較優秀，平均年齡42.8歲，年富力強，平均工齡22年，工作經驗豐富，60%以上擁有本科及以上學歷，且經過基層多部門任職的歷練，對境外先進國家和地區的反腐敗經驗較為了解。然而，他們的自我認知普遍比較悲觀，大部分人認為紀檢監察干部的成長空間比較小或很小，待遇比較差或很差。在人力和職責分配上，鄉鎮街道紀委平均有3位在編工作人員，并將廉政宣教、監督檢查和查辦案件視為最重要的工作職責。

第二，從工作過程來看，鄉鎮街道紀委工作的獨立性較差，經常受到大量外來的干擾，尤其是同級黨委政府領導的壓力。在查處較高級別官員時，辦案過程更容易遇到壓力和干擾。在辦案手段上，半數以上的紀委書記認為“雙規”很有效，但也有部分書記承認其中存在不少爭議。針對近年來各地興起的網絡反腐、大部制紀檢監察機構改革等改革創新舉措，紀委書記們普遍給予正面評價。但對于官員財產公開，雖然高達70%的受訪者認可其對反腐敗的促進作用，但只有36.17%的受訪者認為其在目前情況下是可行的。

第三，從工作績效來看，鄉鎮街道紀委查辦的違紀案件多過違法案件，當前職能履行中落實較好的依次為廉政宣教、監督檢查和查辦案件，但認為未來應該進一步加強的職能依次為監督檢查、查辦案件和廉政宣教。在清廉感知方面，紀委書記普遍認為目前全國和本級政府層面的腐敗情況均有所改善，而鄉鎮街道主要領導是基層腐敗易發高發群體，行政審批和政府采購是基層腐敗易發高發環節，工程建設、國土資源、交通水利和醫藥衛生是基層腐敗易發高發領域。受訪者認為，公職人員薪酬太低、政商勾結和缺乏透明度是導致當前腐敗泛濫的主要制度性原因，并將制度建設、領導人決心視為今后加強反腐敗的關鍵舉措。對于未來的中國反腐敗前景，38.12%的受訪者表示樂觀，40.06%的受訪者持謹慎態度。

習近平總書記在黨的十九大報告中發出了奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的號召，要求堅定不移全面從嚴治黨，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京 ：人民出版社，2017年。根據上述調查中所反映的鄉鎮街道紀委監督執紀問責現狀，為了進一步加強基層黨風廉政建設，從而為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利奠定堅實基礎，尚需要從以下方面優化相關政策：首先，按照中央要求深入推動基層紀委“轉職能、轉作風、轉方式”，進一步聚焦主業，將案件查辦作為工作的重中之重。為此，要充實鄉鎮街道紀委的工作人員數量，使之具有充足的人力資源去履職問責；拓展紀委工作人員的職業生涯發展空間，改變其相對悲觀的自我認知，激發工作熱情；改變基層紀委的職責重心，通過“三轉”來突出案件查辦的重心地位。其次，按照中央“兩個為主”的要求深化紀檢監察體制改革，切實加強基層紀委履職的獨立性。為了保障紀委工作的獨立性，十八屆三中全會明確要求查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京 ：人民出版社，2013年。本次調查中發現，鄉鎮街道紀委在辦案中仍然受到同級黨委和政府的不少干擾，必須加以重視，并采取更加切實可行的措施加以解決。最后，聚焦基層腐敗高發易發群體、環節和領域，瞄準群眾身邊的腐敗現象，加大腐敗懲處和制度建設的力度，通過反腐敗的實際成效來增加人民群眾的獲得感，贏得公眾的認可和支持。