國際組織責任語境下用盡當?shù)鼐葷?guī)則的適用性問題分析

吳小國

（1.銅陵學院，安徽 銅陵 244061；2.中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

隨著國際實踐的發(fā)展，尤其是二戰(zhàn)后，國際組織的數(shù)量急速增長，職能范圍越來越廣，影響力日益擴大，作為僅次于國家的國際法主體，國際組織的國際不法行為也開始呈現(xiàn)，國際組織責任也日益得到重視和研究。向國際組織求償是否適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則，大多數(shù)國際法學者給出了肯定的回答。①聯(lián)合國國際法委員會分別在2009年、2011年兩次通過的《國際組織的責任條款草案》中都對援引國際組織責任適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則做出了規(guī)定。但國際法學界也有不少學者對此問題存有不同的意見。為澄清我們適用此規(guī)則時的部分疑慮，本文在闡述用盡當?shù)鼐葷?guī)則的理論基礎(chǔ)、國際組織責任制度與國家責任制度的同質(zhì)性和區(qū)別基礎(chǔ)上，認為國際組織在適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則時需要一些適當?shù)恼{(diào)適。

二、用盡當?shù)鼐葷?guī)則的理論分析

（一）用盡當?shù)鼐葷?guī)則的內(nèi)涵

作為一條已被廣泛接受的國際習慣法規(guī)則，用盡當?shù)鼐葷?guī)則為諸多國際國內(nèi)判例所承認，也得到了一些雙邊或多邊條約、國家實踐、官方非官方法律編纂以及學者著作的普遍支持。《奧本海國際法》認為：“國際法庭將不受理一國代表本國人而提起的國際求償，除非該外國人已經(jīng)用盡有關(guān)國家內(nèi)可以利用的一切法律救濟方法，這已是一條公認的規(guī)則。”②《外交保護條款草案》特別報告員杜加爾德先生指出：“用盡當?shù)鼐葷?guī)則已成為一項公認的國際習慣法規(guī)則，對此，似乎無須再討論。”③國家責任專題特別報告員羅伯特·阿戈先生簡潔概括了用盡當?shù)鼐葷?guī)則的內(nèi)涵：“如果一國的行為違反了它對外國人（自然人或法人）的某項國際義務(wù)…則該國只有在有關(guān)外國人用盡他們所能利用的一切有效的當?shù)匮a救辦法，而仍未能獲得該國際義務(wù)所規(guī)定的待遇或相當待遇時，才算違背該國際義務(wù)。”④

（二）用盡當?shù)鼐葷?guī)則的理論基礎(chǔ)

用盡當?shù)鼐葷?guī)則理論基礎(chǔ)根源于國家主權(quán)原則，是主權(quán)原則的自然延伸，其本質(zhì)體現(xiàn)了屬地管轄權(quán)對屬人管轄權(quán)的優(yōu)先適用性。它考慮到了外交保護制度中的各種因素，兼顧了多方利益，用盡當?shù)鼐葷?guī)則讓被請求國的主權(quán)得到承認和尊重；求償方在當?shù)鼐葷懈颖憷哺锌赡塬@得及時、有效的賠償；而國際社會的利益體現(xiàn)在爭端激化的風險減小，良好的國際秩序得以維持。⑤埃德溫·博查德則提出了更為詳盡的理由，他說：“第一，居住他國的自然人或法人被推定了解當?shù)匦姓⑺痉ǖ雀鞣N救濟手段；第二，根據(jù)主權(quán)原則，居留國具備提供公平公正救濟措施的能力，他國法院無權(quán)干涉；第三，為避免不必要的國際糾紛，受害人母國應(yīng)當給加害國公正救濟受害人留有空間；第四，當侵害是由居留國個人或其官員造成的，且該國相關(guān)機構(gòu)存在故意拖延甚而拒絕提供救濟的跡象，為確定此種情形的存在，須適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則；第五，當國家不能提供司法救濟是故意而為之，也要適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則來訴求該國有關(guān)當局糾正自己的不法行為，仍未得到公正及時的補償時，可以請求母國的外交保護。”⑥

用盡當?shù)鼐葷?guī)則不僅體現(xiàn)了屬地管轄優(yōu)先的國家主權(quán)原則，現(xiàn)實中，當?shù)鼐葷梢宰屒髢斎巳〉米C據(jù)更為便捷，當?shù)匦姓蚍ㄔ鹤龀霾脹Q的執(zhí)行力更強，涉外爭端在國內(nèi)得到順利解決，一方面給予所在國自我糾錯的機會，另一方面當?shù)貒膰H聲譽會得到增加，國際糾紛減少，也節(jié)省了國際司法資源⑦。

三、用盡當?shù)鼐葷?guī)則對國際組織責任的適用性

（一）國際組織責任制度對國家責任制度的借鑒

在法律主體、客體等因素相似的情況下，法律制度是可以相互借鑒或比照適用的。同為國際法主體，國際組織和國家都具備權(quán)利能力、義務(wù)能力和責任能力，國際組織在某些法律活動中的角色與國家相似，需要履行相同的國際義務(wù)，而違背國際義務(wù)時也要承擔國際責任，責任在具體細節(jié)上可能會有一些細微差別，但根本內(nèi)容上是一致的。⑧就聯(lián)合國的責任問題，聯(lián)合國秘書長明確認為：“作為國際法主體，國家為自己的國際不法行為承擔責任已是共識，同樣，國際組織為自己國際不法行為造成的損害也要承擔損害賠償責任。”⑨因此《國際組織的責任條款草案》的一些制度直接借鑒了《國家對國際不法行為的責任條款草案》，其第44條第2款關(guān)于用盡當?shù)鼐葷?guī)則的規(guī)定幾乎直接借用了《國家對國際不法行為的責任條款草案》的相關(guān)規(guī)定。特別報告員喬治·加亞在其第八次報告中就此問題做出評論：“對于沒有理由在國家和國際組織之間做出區(qū)分的問題，條款草案當然大同小異。得出這個結(jié)論是基于具體分析，而絕非基于不加鑒別的假定。”⑩

（二）用盡當?shù)鼐葷?guī)則對國際組織責任的適用性

阿墨拉辛格認為：“因為國際組織通常沒有對個人的管轄權(quán)，能否提供合適的當?shù)匮a救辦法，是值得懷疑的，因此，很難理解如何適用當?shù)匮a救辦法。”11其主要的質(zhì)疑在于國際組織沒有類似于國家的那種可以提供有效當?shù)鼐葷墓茌牂?quán)。這里我們需要分析一下管轄權(quán)中內(nèi)含的實質(zhì)性因素。國家管轄權(quán)規(guī)則是各國在幾百年不斷沖突和妥協(xié)的實踐中形成的，其實質(zhì)在于國家對哪些人和行為可以行使管轄權(quán)，它們之間在多大程度上有關(guān)聯(lián)。關(guān)聯(lián)性越強，行使管轄權(quán)的基礎(chǔ)就越牢靠。12而國際組織作為一個重要的國際法主體，在履行職能的過程中，對其造成損害的個人有著直接的聯(lián)系，完全具備這種管轄權(quán)意義上的處置能力。在這種聯(lián)系性和處置能力的基礎(chǔ)上，國際組織在承擔國際責任的情況下，就具備了用盡當?shù)鼐葷?guī)則的適用性。

全球化背景下，國際社會組織化進程加快，國家固守管轄權(quán)的排他性并非一種最好的選擇。國家管轄的一些事務(wù)，可以逐步授權(quán)給其他主體，國際組織由此獲得了對部分領(lǐng)域事務(wù)的管轄權(quán)，這種趨勢將越來越明顯。阿墨拉辛格關(guān)于國際組織缺少管轄權(quán)基礎(chǔ)而不能適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則的主張失去了基礎(chǔ)。在政治、經(jīng)濟、金融、軍事、文化等方面，我們都可以看到國際組織頻繁活動的身影。傳統(tǒng)上完全屬于一國內(nèi)部的事務(wù)開始突破國界，這些事務(wù)的影響也不再囿于一國境內(nèi)，國際社會通過各種方式關(guān)注和介入，同樣，國際社會上發(fā)生的各類事件對國內(nèi)也會產(chǎn)生巨大反作用。國際關(guān)系中，國際組織逐漸扮演著重要的角色，并利用調(diào)解、斡旋、召開國際會議等各種方式協(xié)調(diào)國際關(guān)系，維護國際社會的利益，國際組織的話語權(quán)逐步增強，它們制定的系列國際協(xié)議，成為了國際法的重要淵源，對國家、國際社會形成了巨大的約束力。而且這種約束力正在發(fā)生“硬化”的趨勢，管的越多，國際組織發(fā)生侵權(quán)等國際不法行為的幾率大幅度上升，在追究國際組織責任時，用盡當?shù)鼐葷?guī)則的適用問題開始凸顯。

（三）相關(guān)國際組織的實踐

伊戈爾頓說：“當?shù)鼐葷?guī)則不適用于對聯(lián)合國提出賠償要求，但這只是因為聯(lián)合國沒有由國家經(jīng)常予以維護的司法系統(tǒng)或其他手段的當?shù)匮a救辦法。”13但以下聯(lián)合國和世界銀行的諸多實踐充分展現(xiàn)了國際組織提供當?shù)鼐葷呢熑文芰Α?/p>

1.聯(lián)合國領(lǐng)土托管制度

聯(lián)合國國際托管制度繼承了國際聯(lián)盟委任統(tǒng)治制度。《聯(lián)合國憲章》第十二章詳細規(guī)定了托管制度。其目的在于“增進托管領(lǐng)土居民之政治、經(jīng)濟、社會及教育之進展……，增進其趨向自治或獨立之逐漸發(fā)展。于社會、經(jīng)濟及商業(yè)事件上，保證聯(lián)合國全體會員國及其國民之平等待遇，及各該國民于司法裁判上之平等待遇……。”最近的托管領(lǐng)土是科索沃和東帝汶。1999年6月10日，聯(lián)合國安理會第1244號決議宣布科索沃成為聯(lián)合國的托管地，南斯拉夫聯(lián)盟共和國喪失對科索沃的管轄權(quán)。聯(lián)合國駐科索沃臨時行政使團（UNMIK）行使科索沃的管理權(quán)：促進自我管理，幫助建立自治機構(gòu)；民政管理，維護基本的社會秩序，支持基礎(chǔ)設(shè)施的重建；協(xié)調(diào)人道主義援助，促進人權(quán)；對難民提供保護，保證科索沃難民安全順利回家。141999年10月25日，安理會1272號決議決定成立聯(lián)合國東帝汶過渡行政管理當局，15東帝汶過渡行政管理當局扮演了東帝汶政府的角色，全權(quán)管理當?shù)厥聞?wù)，其職權(quán)囊括行政、司法、民政等，維和部隊的駐入則擔負起國防安全的重要職責。

總的看來，聯(lián)合國駐科索沃臨時行政使團和聯(lián)合國東帝汶過渡行政管理當局展現(xiàn)了類似于國家那樣的司法和行政的管轄能力，作為國際組織的典型代表，這一系列的實踐為其承擔國際責任時適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則提供了法理的基礎(chǔ)。

2.聯(lián)合國維和行動

聯(lián)合國維和行動中出現(xiàn)了諸多具有代表性援引國際組織責任的實踐。16維和部隊通常執(zhí)行和國內(nèi)警察一樣的任務(wù)，諸如搜查房屋，逮捕或拘押嫌犯，監(jiān)督游行、集會、選舉等大規(guī)模政治事件等。17國際組織或區(qū)域性國際組織在執(zhí)行此類任務(wù)時，對維和地區(qū)和居民行使了類似主權(quán)國家的司法和行政管轄權(quán)。維和行動中，不可避免的發(fā)生了違約行為、非法占用私人財產(chǎn)等國際不法行為，甚至出現(xiàn)過維和部隊有違反國際人道主義法的現(xiàn)象，而聯(lián)合國作為國際法主體，主動承擔了這種國際不法行為帶來的國際責任。剛果維和行動中，聯(lián)合國針對比利時等國家的求償，在反復協(xié)商溝通后達成了補償協(xié)議；在埃及行動和塞浦路斯行動中，求償?shù)闹黧w是個人，受償個人在向聯(lián)合國求償前并未提起外交保護的訴求，聯(lián)合國依據(jù)當?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟水平對受害者予以賠償；賠償方式上，前南行動中，聯(lián)合國成立的求償審理委員成功受理對不法行為的追償。這一系列實踐中，受害當事人國籍國并沒有在聯(lián)合國進行賠償前行使外交保護權(quán)來對其受害國民提供保護。聯(lián)合國的賠償責任實踐，讓我們看到國際組織具備履責的能力和手段，用盡當?shù)鼐葷?guī)則可以在國際組織責任中得到適用。

3.世界銀行監(jiān)察機制

世界銀行監(jiān)察機制始于1993年，為了接受世行貸款項目實施當?shù)匕傩盏纳暝V，世界銀行執(zhí)行董事會成立了一個獨立監(jiān)察組（Independent Inspection Panel）。這是一個“準司法監(jiān)督機構(gòu)”，擁有調(diào)查、建議和規(guī)則制定等權(quán)利。一旦有人針對世行貸款項目提出指控，經(jīng)世行執(zhí)行董事會的批準，監(jiān)察組就可以展開調(diào)查并提交調(diào)查結(jié)果。

尼泊爾阿朗項目是監(jiān)察組調(diào)查的第一個案件。尼泊爾接受世行貸款，用于在其東部阿朗河上修建水力發(fā)電站，但項目的實施引起一些非政府組織的關(guān)注，并提出質(zhì)疑，認為尼泊爾的國力難以支撐該項目，該項目的實施會擠壓該國在醫(yī)療、教育等民生方面的投資，會造成百姓進一步的生活困難。1994年10月24日，世行監(jiān)察組收到了以尼泊爾公民名義的申訴，指出阿朗項目信息不透明，風險分析不夠，還提到了土著民、環(huán)境評估和非自愿移民等方面。隨之，世行執(zhí)行董事會授權(quán)監(jiān)察組就申訴情況進行調(diào)查，結(jié)論認為該項目的實施違反了環(huán)境評估方面的相關(guān)規(guī)定。最終，監(jiān)察組的調(diào)查報告起到了作用，1995年，世行董事會決定取消對阿朗項目的貸款。中國西部減貧計劃青海項目也受到世行監(jiān)察組的調(diào)查，調(diào)查報告也指出世行當局的一些舉措違背了相關(guān)政策和程序，最終世行不再就此項目向中國政府提供貸款。世行這種內(nèi)部救濟方式是國際組織適用盡當?shù)鼐葷?guī)則的體現(xiàn)，體現(xiàn)出作為國際組織的世行自我調(diào)整、承擔責任的救濟能力。

四、國際組織責任語境下適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則的調(diào)適

（一）國際組織責任規(guī)則與國家責任規(guī)則的差異性

首先，國際組織的責任范圍比國家責任小。國家是原生的國際法主體，法律人格獨立，管轄權(quán)范圍廣泛，而國際組織的法律人格以及權(quán)力范圍具有派生性，是成員國在協(xié)商同意的基礎(chǔ)上賦予的，其職責范圍是限定的，其管轄權(quán)受到職責范圍的約束。誠如國際法院所指出的：“國際法確認的所有權(quán)利和義務(wù)，國家都可以作為主體，而國際組織，即使像聯(lián)合國這樣一個成員國眾多、職權(quán)范圍廣泛的國際法主體，其權(quán)利和義務(wù)仍限定在《聯(lián)合國憲章》當中，一般情形下，不得超出《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的宗旨和職能。”

其次，國際組織承18擔責任的能力比國家小。與國家相比，國際組織在人、財、物等資源上明顯不足，承擔責任的方式和補償金額等方面，其救濟效果會遠遜于國家。

維也納大學霍亨維爾登教授曾指出：“作為債務(wù)人，國際組織的償債能力較弱，大多數(shù)的國際組織都是非盈利性質(zhì)的，隨著職能的擴張，日常運營的經(jīng)費都十分緊張，另外，鑒于國際法的規(guī)定，國際組織也不能作為國際法院法庭的被告。”綜上，雖與國家同為國際法主體，但國際組織的權(quán)力是國19家賦予它們的，權(quán)力是有限的，其大小取決于成員國共同利益的多少，適用于國家責任的規(guī)則也只能有限適用于國際組織責任，國際組織責任規(guī)則在借鑒國家責任規(guī)則時要經(jīng)過必要的修正。本文中論述的用盡當?shù)鼐葷?guī)則同樣需要進行一定的調(diào)適才能更好的在國際組織責任中得到適用。

（二）國際組織責任語境下適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則的調(diào)適

如上所述，由于國際組織責任規(guī)則與國家責任規(guī)則的差異性，用盡當?shù)鼐葷?guī)則的適用在范圍和內(nèi)容上不能要求完全一樣，當?shù)匮a救辦法規(guī)則應(yīng)以靈活的方式適用。具體分析，有三個方面的調(diào)適：

首先，救濟方式上的調(diào)適。按照《外交保護條款草案》第14條第2款的規(guī)定“‘當?shù)鼐葷甘軗p害的個人可以在所指應(yīng)對損害負責的國家，通過普通的或特別的、司法或行政的法院或機構(gòu)獲得的法律救濟。”國際法委員會從救濟權(quán)的屬性角度將“法律救濟”進一步劃分為“司法救濟”與“行政救濟”兩個主要類別。因此，我們不能狹義的理解當?shù)鼐葷姆绞骄褪侵杆痉ā．斚聡H組織權(quán)能相對弱勢，更多需要依靠組織內(nèi)部的行政救濟方式，逐步完善準司法性質(zhì)的內(nèi)部機構(gòu)的救濟方式。

其次，規(guī)則名稱上的調(diào)適。實踐中，國際組織承擔賠償責任時，一般要求求償者在請求母國行使外交保護權(quán)之前，應(yīng)先向該組織內(nèi)部有職權(quán)的相關(guān)機構(gòu)提出求償要求，尋求賠償救濟。因此，用盡當?shù)鼐葷?guī)則在國際組織責任語境下稱為用盡內(nèi)部救濟規(guī)則會更貼切，只是用盡當?shù)鼐葷鳛橐粋€古老的國際習慣法規(guī)則，已經(jīng)是一種約定俗成的提法，在《國際組織責任條款草案》中沒有加以改動，以免引起混淆。

最后，救濟標準上的調(diào)適。在國家責任中，對用盡當?shù)鼐葷?guī)則的要求相當嚴格，須達到“及時”、“有效”的標準。而國際組織在實踐中很難達到這個標準，不少學者據(jù)此用盡當?shù)鼐葷?guī)則不適于國際組織責任。鑒于國際組織在擔責能力上的欠缺，不應(yīng)要求國際組織的救濟能力達到國家的水平，實踐中應(yīng)該加以調(diào)整。還以聯(lián)合國為例，它是非營利性的，其經(jīng)費來源于成員國，一方面隨著聯(lián)合國活動的增加，費用支出逐步攀升，另一方面，少數(shù)成員國以種種理由拖欠會費，導致聯(lián)合國的經(jīng)費不足問題相當嚴重，制約了聯(lián)合國職能的發(fā)揮，聯(lián)合國于1986年和1998年分別通過了《限制總部地區(qū)內(nèi)發(fā)生的行為造成的損失賠償》及《第三方索賠：時間限制和財務(wù)限制》 等決議，來降低20聯(lián)合國用于賠償?shù)拈_支，聯(lián)合國在賠償?shù)?1范圍、標準和時效上都大打折扣。實踐中，要求國際組織責任的救濟達到“及時”、“有效”的標準實在有些勉為其難了。

五、結(jié)論

作為一個日益重要的國際法主體，國際組織在承擔國際責任時適用用盡當?shù)鼐葷?guī)則十分必要，也具備適用的理論條件和實踐基礎(chǔ)。用盡內(nèi)部救濟的過程能夠促使國際組織去了解相對人的要求和立場，這樣可以提供一種彌合相對人和國際組織間分歧的較和緩的方法。既可以及時有效的保護與國際組織打交道中受損害的個人，也是國際組織提高其自身履職能力的重要方法。

采用HPLC方法對添加可可堿的發(fā)酵液進行含量檢測分析，結(jié)果顯示為期10 d的發(fā)酵對發(fā)酵液中可可堿的含量變化無明顯影響，這意味著發(fā)酵液中的可可堿可能不能被冠突散囊菌生長繁殖所直接利用，這可能與咖啡堿較穩(wěn)定的化學性質(zhì)有關(guān)，由圖3可知，發(fā)酵結(jié)束時在發(fā)酵液中能檢測到少量的咖啡堿，這說明冠突散囊菌可能能以可可堿為前提合成咖啡堿。

注釋：

①聯(lián)合國國際法委員會文件：A/64/10，p.116.

②詹寧斯,瓦茨,王鐵崖譯.奧本海國際法.第一卷.第一分冊[M].中國大百科全書出版社,1998,第414頁.

③聯(lián)合國國際法委員會文件：A/CN.4/561/Add.1,p.16.

④Yearbook of International Commission,1977,VOL II(part two),p.30.

⑤Amerasinghe C F.Local remedies in international law[M].Cambridge UniversityPress,2004.,pp56-63.

⑥Edwin M.Borchard,Diplomatic Protection in Citizens Abroad（1915）,pp817-818.轉(zhuǎn)引自鄒立剛.試論國際法上的用盡當?shù)鼐葷?guī)則[J].法學研究,1994(5):60-64.

⑦黃澗秋.論外交保護中的用盡當?shù)鼐葷?guī)則——兼評2006年聯(lián)合國《外交保護條款草案》[J].江南大學學報(人文社會科學版),2008,7(5):43-46.

⑨《聯(lián)合國秘書長1996年報告》第6節(jié).

⑩聯(lián)合國國際法委員會文件：A/CN.4/640,p.4.

?See G.Gaya,Sixth Reporton ResponsibilityofInternational Organizations,1April2008,聯(lián)合國國際法委員會文件：A/CN.4/597.

?聯(lián)合國安理會第1244（1999）號決議，S/RES/1244(1999).

?聯(lián)合國安理會第1272（1999）號決議，S/RES/1272(1999).