地方政府債券納入地方國庫現金管理操作工具可行性探析

張鳴鸞

（中國人民銀行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

當前我國財政資金運行呈現存量高企與債務高舉并存的特征，導致了財政效益損失和金融運行擾動，究其根源在于我國預算管理制度中錯配性因素。《地方國庫現金管理試點辦法》（財庫〔2014〕183號）規定，地方國庫現金管理投資工具只有商業銀行定期存款一種，并且期限在1年期以內。在我國預算管理體制、機制在短期內難以得到較大改變的情況下，將地方債納入地方國庫現金管理的操作工具，可以有效提高財政資金運行效益。

一、現狀：存量高企與債務高舉并存

（一）國庫庫存余額持續攀升

自國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中收付改革啟動以來，我國國庫庫存1持續攀升。2016年國庫庫存月度平均余額高達32,126.38億元，相當于2003年月度平均余額5,478.03億元的5.86倍；年均增速達14.58%。在國庫庫存持續增長的同時，波動性逐步增加，2016年內極差值（最大值-最小值）達1.2587萬億元，是2003年的0.2865萬億元的4.39倍。國庫庫存月度標準差由2003年至2005年三年間的2077.89億元，上升為2014年至2016年三年間的4506.51億元，增長1.39倍。2013年起中央開始研究部署盤活財政存量資金工作，從清理各類結轉結余資金、完善預算管理等多個方面推進盤活財政存量資金工作。但通過三年多的時間，國庫庫存始終維持高位，2014-2016年國庫庫存月度平均余額分別為3.58萬億元、3.33萬億元、3.21萬億元；若加上國庫現金管理試點省份和未試點省份（自行）開展現金管理規模，以及撥往財政專戶和（類）融資平臺的資金規模，存量資金將不降反升，盤活存量資金整體效果并不理想。

（二）地方政府債務不斷走高

金融危機以來各地融資平臺公司迅猛增長，地方融資平臺的信貸額大增，地方債務問題凸顯。2015年12月，全國人大預算工作委員會調研報告表明，截至2014年末，我國地方政府負有償還責任的債務15.4萬億元，負有擔保責任的債務3.1萬億元，可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元，合計約24萬億元。2015年中央啟動地方政府債券置換存量債務工作，計劃在三年時間內置換15.4萬億存量債務；同時發行地方專項債券用于新增債務，2017將安排發行地方專項債券8000億元。根據預算法以及《關于加強地方政府性債務管理的意見》國發〔2014〕43號，地方政府只能通過發行地方政府債券的方式舉債，除法律另有規定外，不能以其他任何方式舉借債務。地方政府債券發行成為常態化工作。截至2017年3月末，地方債余額達11.1萬億元。可以預計，隨著地方債務管理的逐步規范化，地方政府債券發行將成為常態化的工作。

二、影響：效益損失與金融擾動

存量高企與債務高舉導致了一方面大量資金閑置趴在賬上“呼呼大睡”，另一方面很多民生項目和重點支出“嗷嗷待哺”，降低了財政資金配置效率和使用效益；同時巨額存量資金在央行國庫賬戶中流入流出以及債務發行將不可避免的對貨幣市場和運行債券市場造成沖擊，干擾金融市場的平穩運行，增加貨幣政策操作難度。

（一）資金社會效益損失

一是抵消財政政策效果。財政存量資金高企，使財政支出的名義值和轉變為市場需求的實際值之間出現差額，降低財政資金的使用效率，對沖了財政政策的效果。在當前增速換擋、公共需求不振和宏觀經濟及物價下行壓力加大的背景下，這種緊縮作用不可小覷。二是增加財政支出負擔。從2016年地方債發行利率來看，公開發行的平均利率整體高于同期限國債收益率約13個基點；而存量資金在央行國庫賬戶中僅能獲得活期存款利息收入，從開展國庫現金管理試點地區運行情況來看，國庫現金管理采用定期存款的方式進行，其收益率為同期限定期存款利率上浮一定比例，債務利率與存量資金收益率兩者的間的差額在1%-3%之間，增加了債務支出。

（二）干擾宏觀金融運行

國庫庫存作為存放在中央銀行的負債項目，在國庫庫存減少時，將直接轉變成為基礎貨幣投放市場；反之，在政府存款增加時，將直接回籠基礎貨幣，起到收回流動性的作用。目前，我國國庫庫存占基礎貨幣的比重在10%至20%之間，國庫庫存已成為影響貨幣供應量的重要因素，其波動對貨幣市場運行的沖擊不容忽視。2015年10月23日，人民銀行決定自10月24日起，下調金融機構人民幣存貸款基準利率0.25個百分點，同時下調人民幣存款準備金率0.5個百分點，在央行有關負責人答記者問中，將10月份稅款集中入庫將相應減少銀行體系流動性作為降低存款準備金率的一個重要原因。同時，政府債務發行、置換等操作將不可避免的對債券市場乃至貨幣市場造成沖擊，增加貨幣政策調控的難度。此外，高企的存量資金為地方政府通過財政資金的存放分配，影響商業銀行可貸資金的投向和運用提供了可能性，扭曲了商業銀行正常的資產配置行為，干擾了正常的金融運行秩序。

三、成因：預算管理中的錯配

財政存量資金主要包括三類：一是預算結轉類資金，指當年支出預算已執行但未完成，或因故未執行，需在以后年度按原用途繼續使用的財政資金；二是預算凈結余資金，指完成年度支出預算后的凈結余資金和項目終結后的凈結余資金；三是計提基金類資金，包括計提的預算穩定調節基金、償債準備金、預算周轉金等。其產生的根源在于我國預算管理中錯配的制度性因素。具體來看，主要有以下制度性因素：

（一）技術性錯配

一是滿足日常支出需要。由于國庫資金收入和支出在時間上的不同步，收支“時間差”導致的資金結余。為了滿足日常的國庫支出，國庫會在任意一個時點保持凈現金流，否則就可能隨時出現國庫透支。二是滿足預備支出需要。出于“以豐補歉，以盈填虧”的需要，根據相關預算管理規定，財政部門計提了預算穩定調節基金、預算周轉金、償債準備金等資金，用于平衡各年度預算執行的收支缺口，調劑預算年度內季節性收支差額以及及時償還到期債務等用途。但在過去幾年內我國各級政府預算連年超收情況下，部分地區計提的預算穩定調節基金由于連續滾存，規模過大，成為超收存量資金的蓄水池。技術上錯配導致一定數額的沉淀資金，是普遍存在的一種正常的客觀現象。

（二）結構性錯配

一是預算編制科學性不足。各級財政部門仍廣泛采用基數增長法進行預算編制，一些預算單位傾向于多編預算、留有余地，加上目前預算多數編至“類、款”層次，難以細化，由于信息不對稱等客觀現實，預算審批對預算合理性難于衡量把控，導致了資金閑置。二是預算執行約束性不強。當前預算編制和預算執行在一定程度上形成“兩張皮”，約束機制還不到位，績效預算推進未達預期。特別是項目預算執行較慢，執行效率不高，一些部門和地方重資金爭取輕預算執行和資金績效，項目進度低于資金撥付進度情況屢見不鮮，致使資金閑置。三是預算安排統籌性不夠。公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算中部分專項用途的收入不能統籌安排使用，特別是政府性基金預算采取“以收定支、專款專用”的預算管理方式，導致“苦樂不均”，有的領域和項目缺錢，有的則“花不掉”。上述因素存在于整個預算管理的各個環節，是結構性的錯配，大量的預算結轉類資金和預算結余類資金由此產生，資金在較長時間內閑置。

（三）管理性錯配

一是時間不一致。在我國財政分權體制下，地方大量事權履行需借助上級轉移支付支持，而由于轉移支付自上而下逐層下達，分配層級多、鏈條長，導致資金時效性差，客觀上造成轉移支付資金在基層結轉。二是責任不一致。由于資金分配主體與預算執行主體不一致，轉移支付資金用途與基層支出需求易脫節，部分轉移支付資金須由本級政府進行資金配套，在基層財力不足的情況下，資金整體難以及時撥付，形成結轉。上述存量資金是由于我國各級政府間事權和財權劃分不一致導致的政府間預算管理職能錯配而形成的，在當前厘清各級政府事權和財權劃分是一項長期的工作任務，因此此類資金閑置的問題在較長時間內將存在。

四、設想：地方債作為地方國庫現金管理的投融資工具

根據西方發達市場經濟國家經驗,國庫現金管理的宗旨是調劑國庫庫存短期盈余波動，即平滑由于技術性錯配導致的國庫資金波動，實現國庫現金余額最小化和投資收益最大化。投融資工具主要包括:商業銀行定期存款拍賣、活期存款及其調用、國債回購與逆回購、政府債券買賣以及短期政府債券發行等。我國2014年出臺的《地方國庫現金管理試點辦法》規定“地方國庫現金管理操作工具為商業銀行定期存款，定期存款期限在1年期以內”。而在我國預算管理體制、機制未能得到較大改變的情況下，結構性錯配和管理性錯配因素導致財政存量資金規模高位運行的局面難以有較大的改觀。因此國庫現金管理目標不能只局限于資金短期盈余波動管理，還應納入中長期存量資金管理的目標，為此將地方債納入地方國庫現金管理的投融資工具范圍，可以作為降低中長期存量閑置的一個有效手段。具體設想如下：

（一）摸清底數

全面統計財政存量資金總數，特別是存放在商業銀行財政專戶存量資金數量，掌握完整的財政資金存量情況。從存量資金性質、存放地點、級次、項目、形成時間等方面建立存量資金管理立體統計指標，綜合清晰反映存量資金的結構、分布、形成原因。在此基礎上對預計使用時間進行研判，從而掌握存量資金的預計閑置時間。

（二）分類操作

在對存量資金預計閑置時間進行預判的基礎上進行現金管理分類操作。一是對由技術性錯配導致的閑置時間較短的資金可按現行《地方國庫現金管理試點辦法》開展1年期以內的短期操作，目標是平緩國庫庫存短期盈余波動。二是對由結構性錯配和管理性錯配導致較長時間閑置的資金，可按一定存量資金比例購買自身發行的地方債，持有時間可在一年以上，這樣既可滿足臨時性支出的需要，也達到降低盤活存量資金規模的目的。

（三）靈活管理

對持有的地方債，可根據預算管理需要采取不同的處理方式：一是較長時間持有。當閑置資金預計近期需要使用時，持有的地方債可進行出售處理，收回資金后進行資金支撥。二是進行債務注銷。當對相應的閑置時間較長的資金采用回收處理時，可注銷債務，待資金重新安排進行實際支出時，可在地方債務額度內，發行地方債券募集資金，以滿足相關資金需求。

五、效果：有效盤活地方財政存量資金

在當前我國預算管理制度錯配性因素在一定時期內仍將存在的情況下，將地方債作為地方國庫現金管理的投融資工具，能夠在保障財政資金安全、提高存量資金效益和滿足財政支付要求的前提下，有效的實現盤活財政存量資金的目的。具體來看，主要有以下效果：

（一）安全性

地方債最終的償還主體為地方財政部門，其償還資金來源為財政資金。地方債作為地方國庫現金管理的投融資工具，就其本質來看借貸方為同一主體，借貸標的為同一對象，因此從理論上來看資金安全性為零。

（二）收益性

一是降低財政融資支出。如以2016年國庫庫存月度平均余額的30%比例0.96萬億元購買地方債，則相當于2016年地方債發行規模6萬億的16%，按3.5%的地方債利率來看，一年可節約債務支出337億元。二是降低對金融市場的干擾。一方面通過將國庫庫存顯著降低，避免了財政資金在央行國庫賬戶上大進大出對貨幣市場的擾動。另一方面，持有地方債將減少債券市場上地方債的供給，減弱地方債發行對其它債券融資的擠出效應，便于更好的滿足其它主體的融資需求。

（三）流動性

購買地方債的存量資金為閑置時期較長的資金，其支出的緊急性不強，通過合理的計劃管理，支付需要可以進行合理的預期。當有資金支付需求后，可以將持有的地方債在債券市場中進行出售，或在地方債務額度內發行地方債以滿足資金需求。最大的風險在于我國債券市場廣度不夠，在二級市場出售持有的地方債或新發行地方債時可能對導致債券價格波動，由于地方債的低風險屬性，債券價格波動造成的損失應在一個較小的區間內，相比持有地方債帶來的成本節約，應在可接受的范圍。

注釋

①數據來源于人民銀行資產負債表中的政府存款項目。該項目包括了國庫庫存、待報解款項和國債兌付款，但后兩項總額很小，以政府存款作為國庫庫存的替代變量。