陳集鎮財政運轉現狀及對策思考

郭珠萍+林加祥

摘要：隨著農村稅費改革工作的進一步推進和深化，分稅制財政體制的不斷完善和公共財政框架的建立，目前我鎮財政存在的困難和問題進一步凸現，嚴重制約了鄉鎮政府職能的實施和農村各項社會事業的發展。積極探索新形勢下我鎮財政管理工作，客觀分析并采取切實有效措施解決這些問題，是當前財政改革和建設的一個重要課題。

關鍵詞：陳集鎮；財政；現狀；對策

一、鎮財政基本情況

陳集鎮現轄14個行政村、1個街道居委會，全鎮共有鄉村農戶9879戶、人口3.9萬人，全鎮現有干部職工135人，其中行政人員38人、事業人員27人、鎮自用人員70人，每年鎮財政需支付人員經費約1800萬元。近幾年來由于基礎設施和社會事業的建設投入，累計負債達36468萬元，財政可支配收入甚少，且負債逐年增加。2015、2016年全鎮財政總收入分別為7446、9877萬元，其中；一般預算財力分別為2042、2549萬元；專項補助分別為1490、1912萬元；預算外收入分別為3914、5416萬元。2015、2016年預算外非稅收入分別占當年財政總收入的52.6%、54.8%，成為我鎮財政收入的主要形式。

二、鎮財政運行中存在的主要問題及原因

1、財源建設長期滯后，收入總量嚴重不足。

我鎮地處儀征西北地區，地理區位優勢不明顯，導致經濟社會發展長期滯后，經濟總量小、結構單一，抵御宏觀調控風險的能力不強。近幾年雖不斷加大了招商引資的力度，取得了一些成績，但受掣于相對劣勢的地理區位，難以招引到發展質態好的億元規模企業，據統計2015年、2016年我鎮一般預算財力僅為2042、2549萬元，總量偏小，這嚴重制約了鄉鎮財政的發展。

2、現行財政分配體制不合理，財源后勁不足。

目前實行的財政分配體制造成財權與事權不統一問題比較突出：政府職能和支出責任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權劃分不清晰，財權與事權不對稱。無論是1994年的分稅制改革，還是2002年實施的所得稅分享改革，重點都是劃分財權，而對事權和支出范圍未作相應界定和調整，導致基層政府理財自主權不強。一些具有收入職能的部門垂直管理后，鎮政府財力來源渠道單一化、狹窄化。總的來說，現行財政分配體制確定以后，存在“上級出政策、下級掏口袋”的問題，上級出臺減少地方收入的政策較多，對鄉鎮職能發揮的要求越來越高。“營改增”后，收入來源穩定、分成比例高的營業稅又改為增值稅，地方分成比例低，一般預算財力少，以上種種因素造成鎮級可用財力增長趨緩，財源后勁不足。

3、預算外收入范圍和規模減少，自籌資金增長乏力。

首先自1994年實行分稅制后，土地出讓金作為我鎮地方財政的固定收入，逐漸發展成我鎮的“第二財政”。據統計2015-2017年，我鎮土地出讓收入分別為1354萬、4396萬、3429萬，占同期地方財政收入的比重分別達到了18.2%、44.5%、54.6%，一度有效地彌補了分稅制后地方財力的不足。但是由于土地資源的稀缺性和不可再生性，必然導致土地財政難以穩定、持續發展，土地轉讓收入的逐步減少。其次，近幾年因行政管理權限調整，相應的收費和罰沒權限上劃，大都由塊塊管理改為條條管理，我鎮已取消了所有的收費和罰沒權限，這一塊收入為零。所以鄉鎮預算外收入的范圍和規模銳減，自籌資金增長乏力。

4、剛性開支逐年增長，財政負擔沉重。

鄉鎮政府作為最基層的政權組織，承擔了大量的經濟發展和社會管理工作，“上面千條線，下面一根針”的行政運行機制導致了鄉鎮“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉鎮機構龐大，人員經費支出成為鄉鎮財政負擔沉重的主要部分。其次，近年來幅度較大的職工增資，支出的包袱越背越重。據統計2015、2016年，我鎮剛性開支（人員經費、機構運轉、民政配套、新農保、新農合及債務利息）為2430萬元、3054萬元，分別占當年一般預算財力的119%、120%，若沒有預算外非稅收入的支撐，一般公共預算收入連保證最基本的“吃飯”經費都有困難，收支矛盾日益加大。

5、財政預算執行隨意性大，缺乏規范性。

一方面年初預算的編制按照“量入為出，收支平衡”的原則不列赤字，所以受收入的限制，在預算編制時就未完全打足支出，在足額安排了人員經費、運轉經費及民政配套等剛性開支后，剩余部分才適當安排城鄉社區等社會公共事業支出及舊債的償還。鄉鎮政府還承擔了大量的公共服務職能，如道路建設、農田水利、植樹造林等，這些公共支出都需要一定的財力做保障，而我鎮一般預算財力只能保障“吃飯”，鎮政府只能通過預算外收入予以彌補，組織到了預算外收入再追加預算列支，所以造成了預算執行的隨意性。另一方面由于財力的匱乏，在預算支出執行過程中往往先集中財力支付急需支出的項目，造成預算不能按序時進度執行；由于財力的匱乏，收不抵支，沒有相應的收入支撐支出，拆借的借款不能納入預算收入，為保證收支平衡，不出現赤字，把這些超支支出劃入暫付款，形成大量的財政總預算暫付款。據統計我鎮2015、2016年在收不抵支的情況下掛了暫付款2198、7254萬元，分別占全年財政總收入的29.4%、73.4%。

6、債務規模大，償債能力差。

截止2017年7月我鎮全口徑債務余額11953萬元，債券置換資金24515萬元，總體債務規模為36468萬元，這樣的債務規模即使不再擴大，需要我鎮3-4年全部財政收入才能還清。但事實是鄉鎮政府存在一天就要承擔多種社會公共事業支出與促進經濟社會發展的責任，這些大額支出都需要有限的財政來支撐，舊債尚未償還，新的債務仍將持續不斷產生，實際償債能力長期加速下降。

7、財政隊伍難以穩定，人員素質有待提升。

一方面由于人事權下放，財政人員服從鎮中心工作牽扯過多精力，財政隊伍難以穩定。另一方面由于財政所注重業務工作的因素較重，專業人才難以招錄，缺少既精通財政業務知識，又具備宏觀經濟研究能力的創新型、復合型的高素質人才。隨著財政管理改革的不斷深入、財政信息化進程的加快推進，對財政干部的業務水平和計算機技能要求越來越高，要有針對性地加大財政干部教育培訓力度，確保各項工作順利推進。endprint

三、加強我市鄉鎮財政建設的若干思考

1、經濟決定財政，解決當前鄉鎮財政困難問題，最根本的出路在于發展鄉鎮經濟。

各鄉鎮要牢牢抓住經濟社會發展這一第一要務，積極探索發展的新路子，因地制宜涵養和培植后續財源。鄉鎮政府要服從全市的統一規劃與布局，充分利用自身地域優勢、資源優勢和已有的政策優勢，大力推動產業升級，騰籠換鳥，積極發展對地方財政貢獻大的產業，做大地方財政收入這塊蛋糕；以推進城鎮化和工業化進程為契機，拓展財源建設空間，加大鄉鎮財源建設力度。同時上級黨委政府在制定政策時應適當給予傾斜，把鄉鎮適合管理的收入下放到鄉鎮，把發展經濟新增加的收入大部分留給鄉鎮，放權盤活鄉鎮，促進鄉鎮經濟和社會各項事業持續、協調發展。

2、在制度層面上實現鄉鎮財政管理體制的健全完善，實現有效監督。

近年來，鄉鎮財權與事權不相統一的矛盾越來越突出，造成鄉鎮收支矛盾日益加大，出現了“財權在上，事權在鄉”框架下財權制約事權的不正常現象，鄉鎮本應提供的公共產品無相應的財力支撐。因而，鄉鎮建立健全公開透明、科學合理、多重監督的財政管理體系是實現多方共贏的治本之策。具體來說，一是決策時論證要科學：要嚴格按照市場化運作的要求，對工程項目進行科學論證，切忌少數領導“拍腦袋定項目”大搞形象政績工程，違背市場規律，造成鄉鎮有限資源的浪費。二是程序要合規：建立由鎮黨委書記、人大主席、鎮長、紀檢書記、財政所長等組成的鄉鎮財政財務管理領導小組，決策涉及金額在限額以下由鎮長“一支筆”審批，限額以上的定期由領導小組集體討論審核，重大開支項目提交鎮黨委討論決定。嚴格遵循這一程序，絕無例外。三是要徹底追責：在程序合規的大背景下，方能實現對巨額財政資金決策失誤的主要負責人的追責，成為懸在決策人員頭頂的達摩克里斯之劍，倒逼體制的完善與決策的優化。

3、強化責任，消化財政赤字、壓縮鄉鎮負債。

鄉鎮債務是長期積累下來的，是當前農村經濟工作中的一個難點問題，也是影響農村社會穩定的一大隱患。在消化財政赤字和壓縮負債時，首先要確保鄉鎮當年財政收入計劃的完成，確保鄉鎮當年財政收支平衡，確保鄉鎮當年消化財政赤字目標的完成。同時要積極采取嚴控新債的管理辦法，并把消減鄉鎮政府債務納入對主政官員的考核指標當中，從而加大鄉鎮領導干部的工作責任心，切實把鄉鎮的財政赤字和負債壓縮下來。其次要不法常可，改進現行的財政總預算制度。現行的收付實現制已不能真實完全的反映財政總預算的會計核算內容，對資金負債等多方面的核算范圍有限，權責發生制應用于財政總預算中可以較好的區分經常性支出和資本性支出，提供政府資產的全面信息，有利于加強政府對其資產的管理和反應經濟資源價值的使用狀況和利用效果。

參考文獻：

[1]楊化慶.鄉鎮財政管理存在的問題及對策分析[J].財經界（學術版），2017（19）.

[2]王青.鄉鎮財政面臨的困難與解決對策[J].時代金融，2017（27）.

作者簡介：郭珠萍，女，漢族，江蘇儀征人，本科學歷，會計師職稱，儀征市陳集鎮財政所副所長endprint