新一輪退耕還林工程存在的問題及對策

楊川

摘要：在分析新一輪退耕還林與上一輪退耕還林相關政策變化的基礎上，對新一輪退耕還林工程在實施過程中存在的問題進行了分析，并在此基礎上提出了相應的對策，以供參考。

關鍵詞：退耕還林;工程項目;問題;策略

中圖分類號：S7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2018）05-0217-02

1 引言

退耕還林工程是我國治理水土流失和土地沙化的重大生態修復工程，同時也是一項惠民工程。黨中央、國務院十分重視退耕還林工作。2014年，在上一輪退耕還林的基礎上，國家提出并正式啟動新一輪退耕還林工程。與上一輪退耕還林工程不同的是，新一輪退耕還林工程采取全新的生態建設模式，在建設思路、實施范圍、補助標準等方面有明顯改變，同時，新一輪退耕還林政策結合了林業發展和山區群眾以林致富的需要，在目標設置、財政支持、產業引導等方面有很多與時俱進的設計，能夠更好地適應新形勢下林業發展要求。但由于退耕還林建設期長，見效慢，涉及面廣，在工程實施中存在工程實施難度大、群眾積極性不高、基層林業技術服務指導環節薄弱等一些客觀問題。

本文對新一輪退耕還林在實施過程中存在的問題進行分析，并提出了對策，旨在有效促進這一利國利民工程的實施。

2 與上一輪退耕還林主要政策的比較

2.1 建設范圍、對象更加嚴格和具體

國家《新一輪退耕還林還草總體方案》明確了到2020年，在全國范圍內將具備條件的約4240萬畝坡耕地和嚴重沙化耕地進行退耕還林還草。實施對象嚴格限定在25“以上非基本農田坡耕地、嚴重沙化耕地、丹江口庫區和三峽庫區15～25°非基本農田坡耕地。要將退耕范圍落實到土地利用現狀圖上，做到實地與圖上一致。不得擅自擴大退耕還林還草規模，不得將基本農田、土地開發整理復墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林已退耕地納入退耕范圍。已劃人基本農田的25°以上坡耕地要依法定程序調減為非基本農田的可納入新一輪退耕還林實施范圍。

2015年國家《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》指出，在毫不動搖地保護好基本農田的前提下，可在充分調查并解決好群眾生計的基礎上，將確實需要退耕還林還草陡坡耕地調整為非基本農田實施退耕還林還草。

2.2 建設方式更加注重調整農村產業結構和促進農民增收

上一輪退耕還林采取的是自上而下的建設方式。而新一輪退耕還林中，充分尊重農民意愿，采取的是自下而上、上下結合的建設方式，并有完善的配套政策措施。主要體現在：一是退不退耕，還林還是還草，種什么品種，由農民自己決定，政府只是進行政策引導和技術支持。二是倡導多元化種植模式和經營模式，緩解因退耕造成近期農民收入減少等問題。鼓勵農戶發展特色經濟林、速生豐產林等，增加農民收入;允許農民在不破壞植被、造成新的水土流失前提下林糧間作，發展林下經濟。三是退耕還林地符合公益林標準的可納入森林生態效益補償范圍;未劃人公益林的，允許農民合理經營和依法流轉或采伐，采伐后要及時更新，急需撫育間伐的森林將納入森林撫育補貼范圍。四是允許公司、大戶進行承包造林，引進社會資本參與退耕還林。

2.3 調整補助政策

與上一輪退耕還林相比，新一輪退耕還林補助政策進行了較大調整。一是補助周期由上一輪的兩個周期逐年補助變為一個周期分三次補助，既退耕還林當年、第三年和第五年。二是補助區域不再區分南方和北方，樹種也不再區分生態林和經濟林，補助均為1500元/畝（2017年開始調整為1600元/畝）。上一輪退耕還林生態林補助資金3130元/畝，經濟林補助資金1975元/畝，除去50元/畝種苗費外，生態林退耕農戶每畝可獲得國家3080元現金補助，經濟林退耕農戶每畝可獲得國家1925元現金補助。新一輪農戶現金補助1200元/畝，每畝分別相差1880元、725元。三是省級人民政府可在不低于國家補助標準的基礎上自行確定補助標準、兌現次數和分次金額。地方提高標準超出中央補助規模部分，由地方財政自行負擔。新一輪退耕補助標準雖然有所下降，但兌現方式更顯靈活。

3 存在的問題

3.1 工程實施難度加大

由于需要退耕的農戶基本上集山區、貧困為一體，符合退耕條件的地塊大多小而分散，且10畝以下較多，各種地類相互交織，土地利用現狀與國土資料不吻合現象普遍，局部地區部分地塊土壤貧瘠、水土流失嚴重，道路、水利、電力等基礎配套設施薄弱，導致新一輪退耕還林落地難，量地到戶工作量大，造林質量不高，后期管護難等問題，部分基層干部和群眾因此產生畏難情緒。

3.2 補助標準偏低

一是隨著社會經濟的發展，種苗、肥料、農藥、勞動力等造林因素價格不斷上漲，有的地方發展經濟林如核桃需每畝投入資金500～550元，后期還需投入一定資金，而其它特色經濟林相關費用甚至更高。新一輪退耕還林每畝300元（2017年開始提高到每畝400元）的種苗造林費明顯偏低;二是退耕農戶大多為貧困戶，收入普遍偏低，生產生活水平不高，生態保護意識較差，自我發展能力不強，大戶及公司承包不但要承擔經營管理的一切費用，還要支付土地租金，一些群眾對新一輪退耕還林補助期滿后的生計有擔憂。而由于財政困難等原因，許多地方政府無力自行增加補助金額，新一輪退耕還林每畝1200元的現金補助滿足不了農戶生產生活條件的改善和退耕林的后續發展，群眾缺乏積極性。

3.3 基層林業隊伍建設環節薄弱

由于新一輪退耕還林工程政策性強、技術要求嚴格、工作量大。而基層林業隊伍尤其是鄉鎮基層林業站直接面對廣大群眾和農戶，是林業工作的中堅力量，但在實際中存在著人員不足、技術力量薄弱等問題?；鶎恿謽I站承擔全部林業工作，在新一輪退耕還林中負責地塊落實、合同簽訂、監督、指導、資金兌現等繁重工作?；鶎恿謽I工作者成天走村串戶，田間地頭，工作量成倍增加。同時鄉鎮基層條件艱苦，人員變動頻繁，熟悉業務的技術骨干缺失，加之工作經費不足，導致基層林業隊伍思想不穩定，工程管理難度大，退耕農戶后續產業發展得不到有效指導。

4 對策與建議

4.1 適當調整實施范圍

建議國家在實施范圍上不以25°以上陡坡耕地為強制標準，按照坡耕地所處的位置、農戶的意愿做為實施退耕還林的基本條件，以達到突出連片治理效果、促進地方區域經濟發展的目標，實現生態脆弱地區坡耕地應退盡退，確保退耕還林發揮生態效益和經濟效益。

4.2 提高補助標準

一是提高種苗造林補助標準，解決苗木質量不高和施工勞務費用偏低所造成的造林成活率低、工程質量差的情況;二是提高現金補助標準，改善農戶的生產生活條件和退耕后續發展。

4.4 加強對基層林業技術人員的技術培訓和指導

新一輪退耕還林是一項系統而復雜的工作，前期的土地丈量、作業設計以及后期的施工、檢查驗收等環節要求比較嚴格，對基層林業技術人員的政策業務水平及能力有較高要求。基層林業技術人員普遍存在著業務不熟、工作目標不清晰、工作措施不到位等情況，在推進新一輪退耕還林工程中應加強基層林業技術人員的業務技術培訓和指導，提升其政策業務技術水平，從根本上確保退耕還林工程的規范實施及工程質量。

4.5 強化部門協同，合力推進退耕還林工程

新一輪退耕還林是一項龐大的系統工程，涉及發改、財政、林業、國土、水利、扶貧等諸多領域和部門，這些部門須加強協作，研究解決影響工程推進中存在的突出問題，統籌安排扶貧、農業、水利、交通等財政專項資金和地方生態建設投資，整合資源，集中資金，突出整體治理效果，改善退耕農戶的生產生活條件，調整產業結構、發展特色產業、增加農戶收入，鞏固退耕還林還草成果。

5 結語

針對工程存在的問題，采取適當提高提高農戶的補助資金、加強對基層林業技術人員的技術培訓和指導、加強部門間協調聯動等措施，確保新一輪退耕還林工程確實發揮保護生態環境、調整產業結構、促進農民增收的作用。

參考文獻：

[1]楊秀奎.新一輪退耕還林的思考[J].中國林業產業2016（4）：233.

[2]趙亞萍.對新一輪退耕還林工程啟動實施的思考[J].農業科技與信息，2015（3）：72，75.

[3]牛渙瓊 王艷 張志蘭，等.云南省新一輪退耕還林工程項目存在的問題及對策[J].現代農業科技，2015，11（20）：144～146.

[4]國家發展與改革委員會.新一輪退耕還林還草總體方案[R].北京：國家發展與改革委員會，2014.