鐵路旅客黑名單制度探究

俞麗英, 陳瑞英, 劉衛紅, 尹冰艷

(石家莊鐵道大學 文法學院，河北 石家莊 050043)

一、引言

由于契約精神缺位、社會誠信缺失，導致我國出現大量產品安全質量問題事件，譬如：“地溝油”事件、染色饅頭事件、三鹿三聚氰胺奶粉事件、雙匯瘦肉精事件等等，每一事件都引起消費者的恐慌，引起國家及社會公眾的高度關注。《浙江省食品安全黑名單管理辦法(試行)》、《河北省食品安全黑名單管理辦法(試行)》、《云南省食品安全黑名單管理辦法(試行)》是對產品質量進行有效監管、建立完善信用機制的成功嘗試。各行各業針對出現的違法違規、不誠信以及不良行為也開始借鑒對食品產業中的監督、管理措施，實行黑名單管理制度。中國人民銀行的信用黑名單、環保部門的環評黑名單、教育部門的學校黑名單，以及工信部的黑白名單等各類黑名單管理制度都對不誠信的不良行為及違法違規行為起到了良好的管理作用，并形成了有力的長效控制機制。2007年7月19日，春秋航空的航班因天氣原因在大連機場延誤，部分旅客要求賠償被拒后長時間連環“霸機”，春秋航空將數十名霸機乘客列入“暫無能力提供服務”名單[1]。2012年4月30日，春秋航空9C8511航班長時間延誤，部分乘客要求合理解釋和經濟補償，春秋航空對部分乘客每人賠償200元現金后，將收到現金補償的部分乘客納入黑名單[2]。春秋航空設立的“暫無能力提供服務”名單，被稱為“黑名單”。由于部分旅客及社會公眾守法意識、安全意識以及誠信意識差，鐵路運輸中存在大量逃票、非法攔截列車、動車及高鐵上吸煙、毆打乘務人員等危害鐵路安全和秩序的不良消費行為，鐵路運行環境差。2015年8月南昌局女乘務員被旅客毆打事件，2016年3月江西團干硬闖高鐵站并打人的事件，2017年5月3日K424次列車上列車員梁某被李某用玻璃杯砸傷頭部，2017年9月4日歐陽某某持偽造證件乘坐k4979次列車被鐵路工作人員發現，2018年1月前有合肥女老師用身體阻攔高鐵車門，后有陜西省寶雞南站“高鐵堵門”事件。2018年1月22日16時15分，43歲張某在由上海虹橋開往懷化南的G1369次列車車廂衛生間內抽煙致使煙霧報警系統警報，列車緊急制動減速。針對部分鐵路旅客不遵守鐵路法律法規、規章以及規范性文件，各地鐵路部門進行了“黑名單”管理嘗試。

二、鐵路旅客黑名單制度

鐵路旅客黑名單制度是針對旅客不守法以及不誠信行為進行監督、管理的有效嘗試，其來源是黑名單，在交通運輸領域，航空業已經實踐航空旅客黑名單制度多年并取得成效，《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)的通知》(國發〔2014〕21號)、《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》(發改財金〔2018〕384號)、《社會信用體系建設規劃綱要》(2014—2020年)為鐵路旅客黑名單制度的實施提供了科學的理論指南。

(一)黑名單制度

所謂黑名單，是指將那些存在失信、違法等不良記錄的主體列為重點監督對象，對其進行行為限制或者信用揭露，情節嚴重的，甚至可以將其逐出市場[3]。一些學者認為黑名單是指政府機關依據法律、行政法規，基于信用約束和社會懲戒目的所設立的、面向社會公示的嚴重違法失信企業和自然人的信息記載，其載體通常包括名錄和數據庫[4]。劉平、史莉莉在《行政“黑名單”的法律問題探討》中，從行政法的視角探討了黑名單制度，鄭文芳在《對“航空黑名單第一案”的案例分析》中，從民法的視角探討了黑名單制度，張家宇在《經濟法視域中的黑名單制度研究》中，從經濟法的視角研究了黑名單制度，認為黑名單制度是政府針對經營者、經營者針對消費者的嚴重違法或違約行為，采取公布違法行為，限制、剝奪權利等監管手段或懲戒措施的制度。

黑名單制度具有以下特色：首先，黑名單制度的主體一方是政府或經營者，另一方是經營者或消費者；其次，黑名單針對的是經營者或者消費者的違法違規，嚴重失信行為；最后，黑名單制度是一種有效的監督、管理方法，主要通過公示制度或者權利限制、資格取消、信譽減等對失信主體約束，它反映了一種負面影響。由于黑名單制度的實施主體不同，可分為政府黑名單和經營者黑名單，政府黑名單的實施主體主要是擁有市場監管權的質量監督、工商、衛生、食品藥品監管等部門，經營者黑名單的實施主體通常是銀行、電信、鐵路、民航等壟斷企業。

(二)鐵路旅客黑名單制度歷程

朱镕基總理提出：“要建立良好的消費環境，讓有不良行為記錄者為自己的行為付出代價，名譽掃地，直至繩之以法”。在鐵路運輸領域，鐵路運輸企業和相關行政機構也借鑒航空旅客黑名單制度，進行了黑名單制度嘗試。任何一項制度的形成都不是一蹴而就的，都是從萌芽到逐漸完善的過程，鐵路旅客黑名單制度大致經歷以下四個階段：萌芽、形成、發展并完善。

鐵路旅客黑名單制度第一階段：萌芽階段—“鐵路乘車誠信管理系統”。2014年9月1 日北京鐵路局建立“鐵路乘車誠信管理系統”，這一系統對列入黑名單的旅客在購票、乘車等權利上沒有明顯限制。北京鐵路局對無票乘車旅客、使用偽造證件乘車的旅客除按規定補收票款外，還實行告知確認，發給乘車人《無票乘車告知確認書》，并將乘車人相關信息錄入“鐵路乘車誠信管理系統”。不管是持站臺票進站，未買票便上車，中途換乘，未到中途站購買車票便上車，還是持短途票乘長途車，經站方允許上車卻未補票的都需要補足票款，并會發給《無票乘車告知確認書》，對旅客進行解釋、教育、警告，預防以后不再發生不誠信乘車行為，這一措施對不誠信乘車旅客起到監督作用，但效果不明顯、效率低、成本高。

鐵路旅客黑名單制度第二階段：形成階段—《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》出臺。針對不符合條件的旅客，我國《鐵路旅客運輸規程》第四十四條有明確規定，除按規定補票，核收手續費以外，鐵路運輸企業有權對其身份進行登記，并須加收已乘區間應補票價50%的票款，但逃票現象仍然存在。上海站針對逃票的旅客，將個人身份信息錄入后上報有關部門備案，報送地方征信機構，至目前，上海站已經將13位逃票者的個人信息被錄入征信系統，將會影響個人信用。從此，旅客逃票不僅僅是補票這么簡單，其行為還會造成個人誠信不良記錄，將由鐵路局向征信部門上報“逃票黑名單”。此后，上海鐵路局還制定《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》，2017年1月19日起，旅客如果存在所規定的7種行為，除按有關規定進行處置后，鐵路部門還將記錄當事人個人身份信息，納入鐵路旅客信用信息記錄管理。為規范鐵路旅客信用信息記錄和使用管理，更好地維護鐵路站車秩序，中國鐵路總公司制定了《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》，并于2017年04月14日實施。

鐵路旅客黑名單制度第三階段：發展階段—鐵路旅客黑名單信息公開、共享。2017年7月江西省信用中心與南昌鐵路局共同簽署《信用信息共享合作協議》，協議約定：對南昌鐵路局所轄鐵路車站和旅客列車范圍內發生的旅客主觀故意違章乘車行為信息，將在“信用江西”網站進行公示并記入個人信用記錄。10月20日，南昌鐵路局與江西省信用中心聯合發布首個鐵路不誠信旅客黑名單。2018年3月18日出臺《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》，自5月1日起鐵路旅客如出現7類行為，將會被限制乘坐火車，限制人員名單的完整信息將會在中國鐵路客戶服務中心(12306)網站、“信用中國”網站發布。根據以上鐵路運輸旅客黑名單管理措施可知，鐵路旅客黑名單制度是指在鐵路運輸領域，鐵路局針對旅客的嚴重違法或違約行為，擾亂鐵路站車運輸秩序且危及鐵路安全、造成嚴重社會不良影響，采取限制、剝奪權利等監管手段或懲戒措施的制度。

(三)鐵路旅客黑名單制度具體內容

鐵路旅客黑名單制度的具體內容包括制定主體、制定標準、制定程序、期限以及申訴程序。首先，對于鐵路旅客黑名單的制作主體，《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》規定，鐵路部門將記錄當事人個人身份信息即鐵路運輸總公司、中國鐵路某某局集團有限公司為制作主體。具體在鐵路旅客運輸活動中，由車站工作人員和乘務員共同完成運輸義務，他們與旅客的運輸關系最為緊密，對旅客的行為也最為了解，由他們制作也最為合適。其次，明確了列入旅客黑名單制度的標準，主要有以下7種失信行為：第一種是擾亂鐵路站車運輸秩序且危及鐵路安全、造成嚴重社會不良影響的行為。根據《鐵路安全管理條例》第七十七條規定，禁止實施下列危害鐵路安全的行為：(一)非法攔截列車、阻斷鐵路運輸；(二)擾亂鐵路運輸指揮調度機構以及車站、列車的正常秩序……因此，如果旅客實施了以上行為將會被列入黑名單。2018年1月女教師“堵門”按規定就應當列入黑名單；第二是在動車組列車上吸煙或者在其他列車的禁煙區域吸煙。根據《鐵路安全管理條例》第九十五條規定，違反第七十七條第十四項規定的由公安機關責令改正，對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對個人處500元以上2 000元以下的罰款。可知，違反規定吸煙不僅是罰款，還會被列入黑名單；第三至第六項是不誠信乘車行為，具體包括違反規定倒賣車票、制販假票、冒用優惠(待)身份證件、使用偽造和無效優惠(待)身份證件購票乘車、持偽造、過期等無效車票或冒用掛失補車票乘車、無票乘車、越站(席)乘車且拒不補票。根據《鐵路法》以及《刑法》有關規定，倒賣車票等行為可能會被追究刑事責任，尚不構成刑事處罰的給予行政處罰。因此，對于倒賣車票等不誠信乘車行為，不僅需要承擔刑事責任、行政責任，還需要將其列入黑名單；第七是“兜底性”規定，即依據相關法律、法規應予以行政處罰的行為。行政處罰的法律依據有《鐵路法》、《合同法》、《侵權責任法》、《行政處罰法》、《鐵路安全管理條例》等相關法律法規。

再次，明確了進入鐵路旅客黑名單的后果及期限。被納入黑名單者的個人完整信息保存5年并在網站公示，黑名單者會依據行為類型被限制乘坐火車90天或者180天。再次，明確了黑名單信息公開、共享，鐵路部門將在官方網站公示信息并嚴格按規定向國家、地方相關部門和有關征信機構提供。最后，明確了被納入黑名單者的異議申訴程序，在鐵路旅客信用信息記錄期限內，旅客認為其信用信息存在錯誤、遺漏，可以提出異議申訴。

三、鐵路旅客黑名單制度存在的問題

(一)旅客對鐵路旅客黑名單制度知曉度不高

鐵路旅客黑名單制度是由鐵路運輸總公司制定的針對旅客所實施的一種具有負面影響的措施，但實際上絕大多數旅客并不知道鐵路旅客黑名單制度的存在，就更不用提及鐵路旅客黑名單制度的具體內容，尤其是列入標準。主要原因有以下兩點：第一，是對旅客黑名單制度的宣傳力度不夠。《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》從2017年04月14日起實施至今，只有鐵路客戶服務中心網站能找到規定，在鐵路運輸總公司官網以及火車站、列車上并未進行公示；第二，旅客在購票前、購票時、旅行中，相關告知義務不到位。鐵路運輸企業的提醒與告知會降低旅客違法、違規、違章的可能性，降低進入黑名單的概率。

(二)鐵路旅客黑名單制度適用范圍無限擴大

兜底性條款(Miscellaneous Provisions)的優點在于可以將所有其他條款沒有包括的、或者難以包括的、或者目前預測不到的，都包括在這個條款中，可以防止規定的不周嚴性，以及社會情勢的變遷性，但可能會夸大適用范圍。《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》的列入標準第七項屬于“兜底性”規定，會擴大適用范圍。第一項認為擾亂鐵路站車運輸秩序且危及鐵路安全、造成嚴重社會不良影響，第七項認為依據相關法律、法規應予以行政處罰的行為都是列入標準，而這兩項的實施主體除了旅客還有個人。《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》、《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》對實施擾亂鐵路站車運輸秩序且危及鐵路安全的個人規定了法律責任，法律責任章節規定了刑事處罰，對于尚不構成刑事責任的給予行政處罰。《鐵路法》第六十條至第六十四條規定了危害鐵路安全的具體行為，依照刑法有關規定追究刑事責任，尚不夠刑事處罰，應當給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰法的規定處罰。比如聚眾哄搶鐵路運輸物資的，盜竊鐵路線路上行車設施的零件、部件或者鐵路線路上的器材等，依據第六十四條規定和第六十七條規定可知，給予刑事處罰，尚不夠刑事處罰，依照治安管理處罰法的規定處罰。而聚眾哄搶鐵路運輸物資、盜竊鐵路線路上行車設施的零件、部件或者鐵路線路上的器材就現實情況以及實施可能性來看，實施這一行為的主體幾乎都是非旅客。而按照第一項和第七項的規定應當列入黑名單，但鐵路旅客黑名單制度實施的前提是在鐵路運輸營業活動中受到行政處罰的旅客，因此，這兩項標準會導致列入范圍擴大。

(三)鐵路旅客黑名單的制定程序缺失

“程序正義的一個重要原則是，決定人的事實結論、結論和理由都必須在作出決定之時予以說明或公開[5]。”黑名單的制作程序缺失公正、公開性。一方面，《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》對黑名單的制作程序沒有規定，導致在制定黑名單前對是否需要聽取旅客的意見、是否需要聽證不清楚，在黑名單制作過程中，制作主體往往沒有履行告知和說明理由的義務，剝奪了旅客陳述、申辯的權利，旅客往往在不知情的情況下，莫名其妙地上了鐵路旅客黑名單；另一方面，《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》、《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》明確規定被列入黑名單者會被限制乘坐火車。但在實施信息共享的條件下，旅客的誠信信息將會報送征信機構，旅客的準入資格、榮譽和授信、以及招錄(聘)為公務人員、評先、評優、入黨、入伍服役等將可能會受到影響。“堵高鐵車門”的女教師被“停職”是旅客不文明乘車所帶來的影響，針對如此嚴重后果，如果沒有嚴格的制定程序，會導致旅客權益受損，違背黑名單制定目的，設置鐵路旅客黑名單的目的不是為了懲罰、制約旅客，而是使旅客不做黑名單禁止的事項，從而保障鐵路運輸的安全。況且由于共享黑名單上旅客的個人信息，會拓寬黑名單上旅客的個人信息傳播渠道，對黑名單旅客的個人隱私權保護也可能會帶來不利影響。

(四)鐵路旅客黑名單制度的立法不完善

目前鐵路旅客黑名單的制定依據主要是《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》、《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》，其主要由鐵路運輸總公司、最高法、中央文明辦等制定，其性質為行業規范性文件。鐵路旅客“黑名單”所針對的對象在外部表現上是一種違法、違規行為，在內在特征上是一種危害社會公共利益、行業利益或企業利益的行為[6]，對旅客而言，往往意味著信用減等或者資格減免，而信用減等與資格減免是經濟法責任的具體形態[7]。因此，鐵路旅客黑名單制度在法律性質上是一種法律責任，而且是一種經濟法責任，法律責任應當由法律、法規明文規定，目前沒有相關法律法律對鐵路旅客黑名當制度有所規定。此外，對于旅客黑名單的標準由鐵路運輸企業規定，又由其實施，即充當運動員又充當裁判員，有失公平正義，實施主體為運輸企業最合適，制定標準應當由人大常委或政府以法律、法規形式確定。

(五)鐵路旅客黑名單制度權利救濟欠缺

目前，鐵路旅客黑名單制度中規定了異議申訴程序，即旅客認為有錯誤而提出異議的程序，但異議不成立黑名單一旦確定后，旅客的個人完整信息將會在中國鐵路客戶服務中心網站公布，旅客的個人信息可能會被濫用，其合法權益會受到不同程度的影響，利用電話號碼發垃圾短信、打騷擾電話，甚至由于地址信息、身份信息的公布會危害旅客人身安全、財產安全。況且處于信息網絡時代，旅客的個人信息傳播速度非常快，被濫用的范圍、可能性加大，旅客的隱私權、人格權、生命權、財產權等會受到侵害，但很多旅客都是基于無知才觸碰到“紅線”，比如，不知道動車上不能吸煙等。因此，對于旅客應當賦予救濟權利，黑名單制度應當有完善的退出、救濟機制。

四、鐵路旅客黑名單制度的完善

不論是在民航運輸或是鐵路運輸中，違法、違規以及不文明行為應該受到同樣的重視，一方面鐵路運輸企業要針對晚點等熱點問題，健全完善鐵路運輸服務體系，完善鐵路服務質量監管、投訴處理機制，依法維護旅客的合法權益。另一方面針對旅客的逃票、毆打列車員甚至破環鐵路安全運輸環境的行為，要依法懲戒，通過黑名單制度約束、監督旅客的不文明舉止，但同時要要防止黑名單的不當使用，因此，需要健全、完善黑名單制度。

(一)加大宣傳力度、履行告知義務

鐵路旅客黑名單制度實施了3年左右，但大量旅客不知曉，對黑名單所禁止的行為以及被列入黑名單有什么影響缺乏認知，莫名其妙上了黑名單。針對這一現狀，鐵路運輸企業應當采取措施，充分保障旅客的知情權。況且黑名單的列入構成要件在主觀上應是故意，即明知或可能知道某種行為被禁止而實施。因此，鐵路承運人更應該讓旅客知曉相應規定，主要通過以下措施：一是鐵路運輸企業應當通過合理的途徑公告黑名單制度，可以在官網、車站、列車上以及客票上公告其禁止的行為，并明確旅客做出禁止行為時的后果。具體而言，鐵路運輸企業當將黑名單的納入標準及可能被列入黑名單的某些典型的具體情形進行公告。比如，在車站可通過廣播、顯示屏等媒體公示，在客票上可通過“醒目”文字、顏色提醒旅客注意；二是旅客在購票時、旅行中，相關主體應盡告知義務。依照我國《合同法》第六十條第二款的規定，當事人應當遵循誠實信用原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。具體體現在：售票時，售票員在出售車票時應告知旅客黑名單制度，旅行中，乘務員應當通過廣播反復播報黑名單制度。通過不斷告知、提醒，降低旅客不文明行為的可能性。

(二)完善制定程序

作為一種價值追求，正義是自古希臘以來的法治的恒定主題[8]。盡管自亞里士多德以來人們對于正義問題的關注往往只在于結果正義[9]，但隨著時代的發展和法治的進步，人們逐漸認識到程序正義對于實現結果正義的重要意義與價值。美國法學家羅伯特·薩默斯認為，任何一種法律制度都必須通過法律程序的具體運作才能得到實施[10]。程序是看得見的正義[11]。為了實現結果的公正，將個人列入黑名單應當遵循合理的程序，鐵路旅客黑名單的制定要嚴格遵守公告、通知、決定、備案程序。首先是公示程序，主要是指在旅客對乘坐火車的行為規范準則了解不充分甚至不了解的條件下，鐵路承運人通過公示程序讓越來越多的旅客了解什么是可以做的、什么是禁止做的，才能最大限度減少旅客違法可能。其次是通知程序，即履行通知義務。在旅客確實符合被列入黑名單的標準時，鐵路運輸企業應當將旅客即將被列入黑名單的事實通知旅客，并告知如何啟動異議申訴程序。通知程序使得黑名單對于旅客而言更加公開透明化，一旦旅客可以證明自己屬于被錯誤地列入黑名單，可以提起異議申訴程序糾錯。再次是決定程序，即鐵路運輸企業將旅客列入黑名單。在這一程序中，承運人應向旅客說明事實和理由以及帶來的不利后果，這一程序中要注重聽取旅客的陳述與申辯。最后是備案程序，即將鐵路旅客黑名單向有關部門報送備案，不僅可以進行監督以防止黑名單制作的任意性，而且還有利于制作黑名單程序及結果的證據留存。

(三)健全鐵路旅客黑名單相關立法

黑名單的制定標準和程序法定化、明確化、規范化不僅可以保證黑名單的制定標準和程序內容的公平、公正和公開透明，還可以提高黑名單的權威性、效率性。明確鐵路旅客黑名單的制定標準和程序對于黑名單的制度化、規范化至關重要，鐵路旅客黑名單的標準和程序立法與黑名單旅客救濟權利的行使關系密切。立法需要明確旅客被列入黑名單后何種權利受到限制、受到何種程度的限制，哪些權益仍應受到保護，鐵路運輸企業違背黑名單的制定標準和法定程序應承擔何種法律責任。對于以上內容，目前沒有相關的法律法規，為了完善、規范鐵路旅客黑名單制度，更好的發展鐵路運輸，實現安全、高效宗旨，需要將以上內容進行立法，可以將其增加到現有的《鐵路法》等規定中，也可以借鑒航空運輸領域的措施進行專門的立法。

(四)建立鐵路旅客黑名單救濟機制

鐵路旅客黑名單的救濟機制主要包括退出和維權兩種，退出機制為最佳，維權機制為必要。退出即指符合條件時將被列入黑名單者移除，目前是經過5年可以將其刪除，這一退出機制單一，可以通過多樣化的方式實現旅客的退出，主要有兩種：一種是將退出期限層次化，按照旅客的行為程度、主觀狀態以及事后表現設置不同的期限，比如，對于初次違法者、主觀非故意、事后表現好的旅客信用記錄保存1個月，以此類推，只有多次違反者、主觀故意、行為惡劣的旅客行用記錄才為5年；另外一種是在被列入黑名單的旅客做出保證后，可以將其移除黑名單。維權救濟是指因黑名單的制定不當、濫用對旅客造成侵權而進行救濟。有權利就有救濟。旅客作為合法公民，享有法律規定的權利，即使被列入黑名單，其救濟權仍然享有，在黑名單制定主體違法程序及義務或被濫用造成損害，旅客有權請求救濟。鐵路旅客黑名單的救濟方式有民事、行政、刑事，以民事救濟為主，包括民事賠償、停著侵害和賠禮道歉。

五、結語

任何一項好的制度，只有不斷地嘗試、探索并完善，才能更好地為人類提供服務，鐵路旅客黑名單制度經過探索后已經到發展階段，在發展中凸顯了不少矛盾，呈現了不少問題。通過聽取合理化的建議，采取措施譬如完善制定程序、健全鐵路旅客黑名單相關立法、建立鐵路旅客黑名單救濟機制等以達到完善，為安全、高效的鐵路運輸保駕護航。