居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑研究
——基于江蘇省1 200戶樣本家庭的入戶調(diào)查

辛 璄 怡

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

中國(guó)是世界上唯一的老年人口數(shù)量過(guò)億的國(guó)家，面臨著前所未有的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題。年輕勞動(dòng)力人口比例偏低，不足以支付上一代老人的養(yǎng)老支出[1]；公共服務(wù)覆蓋面窄，許多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施跟不上[2]，老人的日常生活存在諸多不便；人口流動(dòng)和繁重的工作負(fù)荷導(dǎo)致子女照顧不力[3]，同時(shí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不受青睞，老人晚年生活缺乏有力保障。與此同時(shí)，科技的進(jìn)步使老年人的身體素質(zhì)得以進(jìn)一步提升，預(yù)期壽命延長(zhǎng)。綜合來(lái)看，“十三五”時(shí)期的人口老齡化形勢(shì)會(huì)更加嚴(yán)峻。2017年2月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，明確提出今后五年要繼續(xù)健全“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，要“大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”，從而“夯實(shí)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)”；支持城鄉(xiāng)社區(qū)上門幫助老年人解決實(shí)際困難，通過(guò)“社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，創(chuàng)新服務(wù)模式，提升質(zhì)量效率，為老年人提供精準(zhǔn)化個(gè)性化專業(yè)化服務(wù)”。可見(jiàn)國(guó)家已經(jīng)在宏觀規(guī)劃方面將依托社區(qū)養(yǎng)老作為工作的重中之重。

一、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究緣起

居家社區(qū)養(yǎng)老的研究始于西方國(guó)家，美國(guó)的麥克亨特(Michael Hunt)教授在20世紀(jì)80年代提出“自然形成退休養(yǎng)老社區(qū)(Naturally Occurring Retirement Community，簡(jiǎn)稱NORC)”的概念，指一定地域范圍內(nèi)，由于年輕人逐漸遷出，外部老年人遷入，原居民退休后選擇居家為主要養(yǎng)老方式等原因而自然形成的老年人口比重較大的社區(qū)。這類社區(qū)的特點(diǎn)是：并非專門設(shè)計(jì)和規(guī)劃的養(yǎng)老型社區(qū)；社區(qū)中各個(gè)年齡階段的居民都有，但60歲以上老年居民的比例較大；社區(qū)具有明顯的地理和政治邊界[4-5]。統(tǒng)計(jì)顯示，僅有5%的美國(guó)老年人選擇在退休后到專門的養(yǎng)老社區(qū)居住，選擇NORC的老年人比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這一數(shù)字。

根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理，這種社區(qū)類型可以成為探索養(yǎng)老服務(wù)新方式的創(chuàng)新基地。根據(jù)亨特等人的研究，NORC對(duì)老年人的吸引力主要在于三個(gè)方面：位置、管理和規(guī)劃(社區(qū)和房屋規(guī)劃)。其中位置是最重要的影響因素，它不僅指社區(qū)靠近商店、醫(yī)院等提供生活必需品的場(chǎng)所，更能滿足居住地點(diǎn)離家人和朋友近，方便情感交流這個(gè)條件[6]。社區(qū)管理的好壞是留住老住戶以及吸引新住戶的重要條件，也是評(píng)判一個(gè)NORC是否宜居的重要指標(biāo)。由于NORC已經(jīng)規(guī)模化，社區(qū)中逐漸開展起來(lái)為老年人這一主要群體所提供的各種服務(wù)項(xiàng)目，1986年紐約曼哈頓的賓南社區(qū)誕生了第一個(gè)自然形成退休養(yǎng)老社區(qū)支持服務(wù)項(xiàng)目(英文簡(jiǎn)稱NORC-SSP)[7]。該項(xiàng)目在融資、管理、提升服務(wù)質(zhì)量等方面有很多創(chuàng)新之處。具體來(lái)說(shuō)，NORC-SSP的資金來(lái)源多樣化，除了政府的財(cái)政補(bǔ)貼，社區(qū)管理部門通過(guò)與民營(yíng)企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，拉動(dòng)企業(yè)以資金或者實(shí)物的形式支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)；養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)駐使社區(qū)的硬件和軟實(shí)力(服務(wù))得以提升，社區(qū)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力增加，房產(chǎn)機(jī)構(gòu)變相獲益，因此房產(chǎn)機(jī)構(gòu)也是項(xiàng)目的出資人之一；慈善機(jī)構(gòu)以及愛(ài)心人士捐款也是重要的資金來(lái)源。社區(qū)的管理模式為自治，并充分認(rèn)可老年人的力量，變其單一的服務(wù)接受者身份為項(xiàng)目的參與者、服務(wù)的遞送者和接受者三重身份。認(rèn)識(shí)并發(fā)揮老年人的巨大作用，不僅增加了社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)來(lái)源，同時(shí)也滿足了部分老人證明自己社會(huì)貢獻(xiàn)能力的自我價(jià)值追求。在服務(wù)質(zhì)量方面，“轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的根據(jù)功能缺陷和應(yīng)急需求而制定的服務(wù)遞送模式，將各種醫(yī)療預(yù)防、社會(huì)服務(wù)和娛樂(lè)教育活動(dòng)帶入社區(qū)，一方面方便老年人，同時(shí)也通過(guò)規(guī)模化服務(wù)，節(jié)省了社會(huì)資源”[7]。可見(jiàn)有效的管理是保證社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵變量，具有號(hào)召力、統(tǒng)籌能力的社區(qū)管理者(或組織)是將這一變量效果最大化的決定性因素。

二、江蘇省居民養(yǎng)老現(xiàn)狀和養(yǎng)老意愿的實(shí)證調(diào)查

NORC作為受到廣大歐美老年人青睞的養(yǎng)老模式，是否符合我國(guó)當(dāng)下的國(guó)情和社會(huì)建設(shè)情況？是否能夠滿足我國(guó)老年人的養(yǎng)老意愿？了解當(dāng)下中國(guó)老年人的基本生活狀況，聽(tīng)取百姓的養(yǎng)老服務(wù)訴求，有助于改進(jìn)和完善社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)。

2016年7～8月，課題組深入南京、蘇州、常州、南通、泰州、宿遷、鹽城、淮安等地開展入戶調(diào)查，共獲取1 196份有效問(wèn)卷，包含4 906名江蘇百姓的基礎(chǔ)信息，其中年齡在60歲及以上的居民970名，占比約19.8%，可見(jiàn)江蘇的老齡化程度高于全國(guó)平均水平。問(wèn)卷中“養(yǎng)老保障”部分針對(duì)未退休人員，主要了解了“您認(rèn)為您老了以后主要靠什么生活”，“您對(duì)以后養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是否擔(dān)心”以及“您認(rèn)為您老了以后將主要靠誰(shuí)對(duì)您進(jìn)行生活上的照顧”三個(gè)問(wèn)題。針對(duì)已退休人員則主要了解了“您當(dāng)前主要靠什么生活”，“您對(duì)以后自己養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是否擔(dān)心”，“您平時(shí)的生活主要是由誰(shuí)來(lái)照顧”，“2015年，是否有子女或其他親屬在經(jīng)濟(jì)上給予您幫助”以及“他們給予的經(jīng)濟(jì)幫助，總額大致為多少”五個(gè)問(wèn)題。這些問(wèn)題在很大程度上反映出江蘇省老年人當(dāng)下的養(yǎng)老生活狀況。在此強(qiáng)調(diào)的是，調(diào)查走訪的八個(gè)城市在地理分布上隸屬江蘇境內(nèi)的三大區(qū)域：蘇南、蘇中和蘇北。這三大區(qū)域在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面呈階梯狀，某種程度上可將其視作我國(guó)東部、中部和西部三大區(qū)域的一個(gè)縮影，因此江蘇省的情況可以大致推至全國(guó)范圍，使研究具有一定前瞻性[8]。此次調(diào)查反映了我國(guó)老年人的基本養(yǎng)老情況和養(yǎng)老意愿。

(一)“養(yǎng)兒”不一定能“防老”，老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支出主要靠個(gè)人

從表1中可以看到，江蘇省已退休老年人最主要的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源是自己的退休金或者養(yǎng)老金，占比33.9%，此外有51.2%的老人以承包土地、配偶的退休金/養(yǎng)老金、儲(chǔ)蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金、打零工以及其它自給方式為主要養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源。在被問(wèn)到過(guò)去一年是否接受過(guò)兒女的經(jīng)濟(jì)援助時(shí)，接近半數(shù)的老人表示兒女通常是在年關(guān)的時(shí)候給500～1 000元的“孝敬錢”。由此可見(jiàn)，江蘇省大部分老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支出主要靠個(gè)人。兒女贍養(yǎng)比例下降，老年人主要靠自我保障的養(yǎng)老格局主要有以下幾個(gè)成因：首先，就業(yè)選擇造成的“代際分離”效應(yīng)，兒女多為了個(gè)人發(fā)展離開原生家庭。外部更高的勞動(dòng)收入以及更完備的公共服務(wù)，對(duì)青壯年勞動(dòng)力形成一種吸力，將大量的年輕人從原生家庭帶離[9]。而與其高端功能配套的，是消費(fèi)需求的劇增，因而大部分年輕人沒(méi)有能夠攜帶父母共同生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，老年人在勉強(qiáng)能夠照顧自己的情況下也都會(huì)選擇自己居住，不給子女造成負(fù)擔(dān)[10]。其二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣泛覆蓋為絕大多數(shù)的百姓提供了基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障。我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根據(jù)不同的人群性質(zhì)設(shè)立了廣覆蓋的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，隨著近年來(lái)制度建設(shè)的進(jìn)一步深化和社會(huì)統(tǒng)籌力度的加大，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)呈現(xiàn)出逐年增加的態(tài)勢(shì)，社會(huì)逐漸替代家庭發(fā)揮起最基礎(chǔ)的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障功能。第三，老年人自身綜合素質(zhì)的大幅提升使老年人生活自給自足成為現(xiàn)實(shí)。隨著生活質(zhì)量的提升和現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)老年人的身體健康狀況得到很大的提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，95.6%的老年人具有生活自理能力，其中81.4%的老人仍然具有勞動(dòng)能力，可以從事一定的勞動(dòng)作業(yè)，僅有4.4%的老人因?yàn)榧膊』蛩ダ仙顭o(wú)法自理，需要被人照顧。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需要分為生理、安全、情感、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，個(gè)體的需要是逐層遞進(jìn)并不斷提升的[11]。因此大部分老年人在自己身體健康狀況允許的情況下更加愿意依靠自己的力量自給自足，以此減輕子女的負(fù)擔(dān)，證明自己的社會(huì)價(jià)值，獲得社會(huì)的尊重。

表1 未退休人員主要養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源預(yù)期及已退休人員實(shí)際主要養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源(百分比)

(二)老年人自養(yǎng)和配偶之間相互照顧是主要生活照料方式

表2反映了江蘇省老年人的日常生活照料情況，可以看到盡管33.6%的未退休居民預(yù)期退休后可以由兒女進(jìn)行照顧，但在已退休人員的實(shí)際生活中，只有8.2%的老人主要靠?jī)号疹櫍?6.6%的老人是自己照顧自己或者和配偶之間相互照顧。在走訪中了解到，這種狀態(tài)的形成除了上述兒女離家就業(yè)，以及老年人自主能力逐步提升的原因外，同時(shí)也是許多老年人的主觀意愿選擇。很多老年人擔(dān)心和兒女生活在一起有拘束感，日常起居不方便。加上自身對(duì)長(zhǎng)期居住環(huán)境的依戀和故土人情世故的羈絆，很多老年人也不愿意跟隨兒女去陌生的地方居住。

表2 未退休人員老年生活照顧來(lái)源預(yù)期及已退休人員實(shí)際養(yǎng)老照顧方式(百分比)

(三)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇冷，絕大多數(shù)的老年人不愿意入住養(yǎng)老院

如表2數(shù)據(jù)顯示，無(wú)論是在未退休人員的養(yǎng)老預(yù)期中還是在已退休人員的實(shí)際養(yǎng)老方式中，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例非常小。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大面積遇冷與中國(guó)人傳統(tǒng)觀念中對(duì)“孝”的認(rèn)同有很大關(guān)系。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，老人能夠居家養(yǎng)老是兒女孝順的最好證明，反之，如果老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往會(huì)被認(rèn)為該老人的兒女不孝順，不愿意贍養(yǎng)老人。因此，無(wú)論是兒女還是老人本身，都不會(huì)輕易選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。其二，公辦養(yǎng)老院的數(shù)量稀缺，且因?yàn)榫哂幸欢ǔ潭鹊母＠再|(zhì)，往往要優(yōu)先提供給“五保戶”、“三無(wú)”或失能等有明顯困難的老人居住，因而留給社會(huì)普通老人的選擇很少，可謂一床難求。而民辦養(yǎng)老院的收費(fèi)高昂，一般每月費(fèi)用在幾千元到上萬(wàn)元不等，往往讓老人望而卻步。其三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。住院老人被機(jī)構(gòu)職工打罵、虐待，老人飲食質(zhì)量得不到保障，醫(yī)護(hù)人員水平低等負(fù)面消息的頻頻曝光，加重了百姓對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消極印象。最后，家庭成員和社區(qū)鄰里是我國(guó)老年人主要的精神慰藉來(lái)源，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將隔離被養(yǎng)老人的情感互動(dòng)空間，使其精神需求長(zhǎng)期得不到滿足，容易產(chǎn)生悲傷、抑郁等情緒，不利于老人的身心健康[12]。

綜合以上分析，總結(jié)出當(dāng)下我國(guó)老年人的養(yǎng)老方式主要是“以自我保障為主，兒女贍養(yǎng)為輔的居家養(yǎng)老模式”，且在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍然不會(huì)成為老年人考慮選擇的主流養(yǎng)老模式。社會(huì)保障制度的縱深改革發(fā)揮了“保基本”的作用，使我國(guó)老年人的自我保障能力得到提升。然而目前我國(guó)的社會(huì)保障水平整體較低，隨著老人年齡的增長(zhǎng)，身體機(jī)能的下降，自我保障的多種路徑最終會(huì)減少至單一的制度依靠，保障的效果將會(huì)大打折扣。其次，我國(guó)社會(huì)保障主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)保障功能，忽視了老年人日常生活照料和情感慰藉需求，使得老人在日常生活中也難以依靠制度化的社會(huì)保障獲得生活照料和情感慰藉滿足[13]。可見(jiàn)，自我保障的好處雖多，但對(duì)老人的生活和情感照顧依然缺位，且抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，是一種穩(wěn)定狀態(tài)下短期效果明顯，然而難以持續(xù)至終身的養(yǎng)老模式。尋求一種經(jīng)濟(jì)，便利，可同時(shí)提供醫(yī)療及日常生活照料，且能夠滿足老年人情感溝通需求的居家養(yǎng)老模式是目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和著力點(diǎn)。

三、關(guān)于NORC-SSP在中國(guó)實(shí)踐的討論

社區(qū)照顧理念下的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是將中國(guó)傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)思想與現(xiàn)代社會(huì)福利制度相結(jié)合的路徑選擇[14]。結(jié)合以上實(shí)地走訪調(diào)查，在國(guó)內(nèi)推廣NORC-SSP具有充分的必要性和可行性。

可行性方面：第一，我國(guó)農(nóng)村“空心化”，城市社區(qū)“老齡化”現(xiàn)象嚴(yán)重，自然形成了許多老年人口比例高的村落、街道和社區(qū)。這一特征符合構(gòu)建自然形成退休養(yǎng)老社區(qū)的地理和管理?xiàng)l件，即：存在這樣一個(gè)自然形成的、有邊界的、老年人口比重大的地理范圍；并且該區(qū)域內(nèi)有若干個(gè)被居民認(rèn)同且信任的組織或機(jī)構(gòu)。第二，“發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”被明確地寫進(jìn)“十二五”和“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃當(dāng)中，政府的重視是推廣NORC-SSP最有力的支撐。第三，家庭養(yǎng)老式微，要求社會(huì)養(yǎng)老對(duì)其給予一定的補(bǔ)充， NORC-SSP通過(guò)整合社區(qū)資源，引進(jìn)專業(yè)服務(wù)，聯(lián)通社區(qū)內(nèi)人際網(wǎng)絡(luò)和調(diào)動(dòng)居民個(gè)人能動(dòng)性構(gòu)成以社區(qū)為依托的非正式照顧系統(tǒng)，以社區(qū)組織為中介，協(xié)調(diào)個(gè)人、社區(qū)和公共部門的合作，因此更加具有合理性和普適性。

必要性方面：首先，單純的居家養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老模式均面臨著現(xiàn)實(shí)困境。居家養(yǎng)老向來(lái)是中國(guó)老年人的首選。然而社會(huì)重壓下年輕一代追求個(gè)人發(fā)展，職場(chǎng)上拼博的“事業(yè)人士”無(wú)法滿足父母“兒女繞膝”的愿望，家庭養(yǎng)老功能逐步退化。與居家模式相比，社會(huì)養(yǎng)老通過(guò)把老人集中在一起集體照顧的方式來(lái)解決人力資源不足的問(wèn)題，但我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)的缺口很大，正在運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在著各種各樣服務(wù)或者管理上的弊病[15]。其次，養(yǎng)老體系主要靠政府的財(cái)力支撐十分困難。和美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、瑞典、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)是“未富先老”的狀態(tài)。并且現(xiàn)在福利型國(guó)家已經(jīng)普遍出現(xiàn)了“高福利后遺癥”，以往靠國(guó)家和地方財(cái)政建設(shè)起來(lái)的服務(wù)體系面臨著資金鏈斷裂的危險(xiǎn)，由此看來(lái)我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)上走福利國(guó)家的道路既不現(xiàn)實(shí)也不合理。最后，當(dāng)代老年人對(duì)精神生活的需求越來(lái)越高，70%的老年人表示在身體條件允許的情況下希望通過(guò)一定的公共場(chǎng)所，找到互相交流、排解寂寞的機(jī)會(huì)[2]。 NORC-SSP在老(舊)社區(qū)的基礎(chǔ)上原址改造，充分利用現(xiàn)有資源，可以節(jié)省大量資金，同時(shí)滿足老年人居家養(yǎng)老的愿望，并以社區(qū)為單位引入市場(chǎng)上的專業(yè)服務(wù)，是一種將居家養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老完美結(jié)合的產(chǎn)物，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和老年人的養(yǎng)老訴求。

四、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的完善與未來(lái)指向

要建立以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)體系，需要進(jìn)一步完善我國(guó)居家社區(qū)養(yǎng)老的政策環(huán)境、技術(shù)手段和社會(huì)支持氛圍。在當(dāng)下居家社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的基本情況，加快居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的落地應(yīng)從以下幾個(gè)方面的入手：

(一)政策環(huán)境從“嚴(yán)重缺失”到“全面覆蓋”的轉(zhuǎn)變

良好的政策制度環(huán)境是開展居家社區(qū)養(yǎng)老模式的重要保障，目前我國(guó)在依托社區(qū)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)方面缺少法律法規(guī)的規(guī)范，嚴(yán)重影響了服務(wù)的質(zhì)量和效率。資金方面，政府財(cái)政補(bǔ)貼存在投入的臨時(shí)性和隨意性；不同層級(jí)政府之間的補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制不明確，存在交叉或空白；對(duì)于已經(jīng)發(fā)放的支持資金，沒(méi)有監(jiān)督其去向和使用路徑，對(duì)專項(xiàng)資金缺乏管理。管理機(jī)制方面，民政局、老齡辦、財(cái)政局等派出機(jī)構(gòu)之間缺乏具體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，居委會(huì)等社區(qū)層面機(jī)構(gòu)的行政職能大于服務(wù)職能，缺少與社區(qū)居民的經(jīng)常溝通，協(xié)調(diào)輔助功能發(fā)揮不足。人力資源方面，養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)普遍偏低，大多沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)，能為老人提供的服務(wù)多為基本的操作性服務(wù)，如做飯、洗衣、打掃衛(wèi)生等，而且在服務(wù)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)態(tài)度冷淡，草草應(yīng)付，忽略老人情緒等問(wèn)題。上述問(wèn)題表明，相關(guān)政策和法律文件的缺失阻礙了社區(qū)養(yǎng)老模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，給尋租問(wèn)題和投機(jī)行為可乘之機(jī)，資金資源未能得到最優(yōu)配置，老人可享受的服務(wù)質(zhì)量堪憂。因此，必須加快出臺(tái)相關(guān)政策，為社區(qū)養(yǎng)老模式的發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

首先，應(yīng)建立起資金長(zhǎng)效機(jī)制和規(guī)范機(jī)制。摒棄一次性全額支付辦法，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況采取“階段評(píng)估——資金跟進(jìn)”的方法，發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。明確各級(jí)政府的職能和責(zé)任，形成政府資金投入的分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制，保證資金投入的穩(wěn)定和持續(xù)性。社區(qū)管理組織向社區(qū)居民公示政府財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)募得資金的錢款及去向，建立社區(qū)居民的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。

其次，在政策上確立社區(qū)居民在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上的主體參與地位，保證居民行使監(jiān)督、管理和參事議事的權(quán)利。要明確鼓勵(lì)市場(chǎng)參與的相關(guān)優(yōu)惠政策和具體獎(jiǎng)勵(lì)辦法，在規(guī)范市場(chǎng)服務(wù)行為的同時(shí)保障其利益不受損失。

最后，完善對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的準(zhǔn)入機(jī)制，要求服務(wù)從業(yè)人員接受過(guò)專業(yè)的崗前培訓(xùn)和素質(zhì)教育，并取得相應(yīng)的資格證書等。

(二)管理方式從“政府部門負(fù)責(zé)”到“社區(qū)、居民自治”的轉(zhuǎn)變

首先，居家社區(qū)養(yǎng)老模式目前在我國(guó)尚處于初始階段，政府在這一模式的建設(shè)中承擔(dān)了絕對(duì)的責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)自身以及市場(chǎng)的力量沒(méi)有被激活。

其次，社區(qū)的活力調(diào)動(dòng)不起來(lái)，內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力不足，僅憑外部力量的干預(yù)難以使服務(wù)項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

最后，忽視了社區(qū)周邊市場(chǎng)的服務(wù)供給能力，將“家門口”的社會(huì)資源白白浪費(fèi)掉了。根據(jù)多中心治理理論，由多個(gè)而非單一權(quán)力中心參與，互動(dòng)解決治理困境，能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則和形態(tài)，多主體間相互展開有效競(jìng)爭(zhēng)，有利于解決搭便車和政府成本攀高的困境，并且能夠有效地克服單一由政府或市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的不足[16]。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)同樣證明，自然形成退休養(yǎng)老社區(qū)的建設(shè)離不開多元的社區(qū)治理主體，必須充分撬動(dòng)可以利用的社會(huì)資源，共同打造適宜社區(qū)建設(shè)的服務(wù)體系。

首先，政府要發(fā)揮引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)抵抗的作用。居家養(yǎng)老決定了社區(qū)所能提供的服務(wù)需是靈活且個(gè)性化的，主要的服務(wù)方式是人力勞動(dòng)，整體的利潤(rùn)較低，政府需要以政策鼓勵(lì)，財(cái)政補(bǔ)貼，購(gòu)買崗位，榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等手段吸引優(yōu)秀人力資源的參與。另外，創(chuàng)新居家社區(qū)養(yǎng)老模式需要開拓新思路，采用新方法，政府應(yīng)當(dāng)利用政策優(yōu)勢(shì)和政府智庫(kù)幫助社區(qū)遴選適合自身的服務(wù)項(xiàng)目，在提升準(zhǔn)入合格率的基礎(chǔ)上同時(shí)做好隨時(shí)為項(xiàng)目失敗埋單的準(zhǔn)備，為社區(qū)發(fā)展解決后顧之憂。

其次，社區(qū)內(nèi)部管理人員和居民應(yīng)是最重要的治理主體。根據(jù)事物的辯證關(guān)系，內(nèi)因是事務(wù)發(fā)展變化的根據(jù)，規(guī)定了事務(wù)發(fā)展的基本趨勢(shì)和方向，因此，社區(qū)的建設(shè)必須由社區(qū)內(nèi)部人員主持和開展，得到社區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)居民的理解和支持。目前我國(guó)城市社區(qū)設(shè)有街道辦事處、居民委員會(huì)、物業(yè)等部門，農(nóng)村社區(qū)設(shè)有村民委員會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)等，這些組織與居民的往來(lái)密切，方便了解每個(gè)家庭的基本情況，是最好的宣傳員、通訊工和情報(bào)收集者。可由這些組織負(fù)責(zé)宣傳居家社區(qū)養(yǎng)老理念，了解社區(qū)居民的養(yǎng)老服務(wù)訴求，并作為社區(qū)居民的代表和發(fā)言人，向政府和社會(huì)各界尋求幫助。此外，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民積極參與到服務(wù)人員的隊(duì)伍當(dāng)中。身體健康的老年人之間可以結(jié)成幫扶對(duì)象，還可以為其他生活不便的老人提供力所能及的幫助，比如送飯，整理衛(wèi)生，監(jiān)督吃藥等。年輕人可利用節(jié)假日的機(jī)會(huì)在社區(qū)內(nèi)做志愿服務(wù)，以“時(shí)間銀行”的方式積累，達(dá)到一定時(shí)長(zhǎng)便可以為家中老人或自己退休后享受服務(wù)贏得優(yōu)惠。

最后，充分利用社區(qū)周邊市場(chǎng)的便利資源，打造“家門口”的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。專業(yè)、高效、便捷，可滿足不同需求是市場(chǎng)的特點(diǎn)，追求利益最大化是市場(chǎng)的本性。如何與市場(chǎng)結(jié)成合作伙伴關(guān)系，讓其以優(yōu)惠的價(jià)格為社區(qū)提供高質(zhì)量的服務(wù)是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。通過(guò)建立伙伴關(guān)系，市場(chǎng)以優(yōu)惠的條件提供專業(yè)服務(wù)，作為回報(bào)社區(qū)向市場(chǎng)提供持續(xù)的顧客源，形成雙贏的局面。

(三)服務(wù)遞送方式從“一刀切”向“以需求為導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變

由于是自然形成的退休社區(qū)，社區(qū)類型在空間分布、地形特點(diǎn)、人口組成等方面的特征千差萬(wàn)別，這些差異很大程度上決定了社區(qū)居民對(duì)于服務(wù)種類的需求不同。金華市政府以為老人購(gòu)買家政服務(wù)的方式支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，“目前大多數(shù)社區(qū)所提供的日常照料服務(wù)只是限于打掃衛(wèi)生、洗衣做飯等相對(duì)簡(jiǎn)單的上門服務(wù)，像更高一級(jí)的服務(wù)諸如家電維修、代購(gòu)、水電維修、上門理發(fā)和送餐服務(wù)提供的卻很少。而這些服務(wù)卻是老年人十分需要但自己又無(wú)法提供的，這就形成了一個(gè)困境，需要的服務(wù)沒(méi)有人提供，而提供的服務(wù)又不是老人最需要的”[17]。可見(jiàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)查的盲目的服務(wù)遞送，既造成了資源的浪費(fèi)，又無(wú)法切實(shí)地滿足老人的需求。將社區(qū)內(nèi)老人的基本信息數(shù)據(jù)匯總，改變“一刀切”的服務(wù)遞送方式，按需分配服務(wù)種類，做到“有的放矢”是今后的改進(jìn)方向。另外，要改變危機(jī)發(fā)生或缺陷形成以后才補(bǔ)救的方式，將服務(wù)，尤其是普適性的醫(yī)療保健服務(wù)日常化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)健康隱患，將傷害降低到最小。

(四)社會(huì)風(fēng)氣從“孝道中落”到“尊老愛(ài)老、守望相助”的轉(zhuǎn)變

贍養(yǎng)老人，尊老愛(ài)幼是我國(guó)人民的價(jià)值取向和傳統(tǒng)美德。然而，隨著退休后老年人話語(yǔ)權(quán)和家庭地位的下降，兩代人之間思想觀念的差距等原因，導(dǎo)致了“人們思想觀念的嬗變以及傳統(tǒng)養(yǎng)老盡孝觀念的淡化，啃老、厭老、棄老、虐老等不孝現(xiàn)象大量存在，暴露出一系列的道德問(wèn)題”[18]。經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)、生活照顧和精神慰藉是家庭養(yǎng)老的三大功能，雖然我國(guó)已經(jīng)將贍養(yǎng)老人列為法律規(guī)定的子女應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，但在實(shí)際生活中，很難以具體的標(biāo)準(zhǔn)去定義子女的這些贍養(yǎng)行為是否到位，老人能否得到充分的贍養(yǎng)關(guān)鍵靠子女自覺(jué)，換言之，孝道的實(shí)現(xiàn)在以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)的現(xiàn)代居家養(yǎng)老模式的構(gòu)建中不容忽視。[19]在人們心中重建尊老愛(ài)老的道德倫理是老年人晚年幸福生活的重要保障。要充分重視教育在培養(yǎng)道德中的作用，將尊老敬老的思想灌輸給青少年一代，幫助他們樹立正確的價(jià)值觀念。另外，鼓勵(lì)兒女贍養(yǎng)老人，獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)“敬老”行為，通過(guò)設(shè)立敬老模范，愛(ài)老家庭，敬老社區(qū)等榮譽(yù)稱號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)尊老愛(ài)老的個(gè)人、家庭和集體。通過(guò)多種多樣的方式鼓勵(lì)社會(huì)各界和全體公民弘揚(yáng)“老吾老以及人之老”的精神，到社區(qū)和街頭做志愿工作，并通過(guò)大眾傳媒和社會(huì)輿論宣傳尊老敬老的好傳統(tǒng)、好風(fēng)氣。