京津冀協同發展安全生產應急管理體系研究

王景春， 林佳秀， 侯衛紅

(石家莊鐵道大學 土木工程學院，河北 石家莊 050043)

京津冀協同發展戰略是黨中央、國務院在新的歷史條件下作出的重大決策部署，對于加快區域經濟發展、調整產業格局具有重要的現實意義[1]。協同發展戰略實施的同時也給應急管理工作帶來了新的挑戰，改變傳統以縱向府際關系為主的應急管理工作方法，提高京津冀安全生產應急管理能力，使之符合京津冀一體化的現實需求已成為亟待解決的問題。

研究者們從不同角度對京津冀應急管理工作進行了探討。張紀海等[2]從應急總任務分解和區域任務整合的角度，構建了以優化資源配置為目標的京津冀城市群應急管理體系框架；姜豐[3]研究了京津冀三地政府的合作歷史及合作現狀，分別對比了英國和日本應急管理工作中先進的合作經驗；王叢虎[4]通過研究京津冀跨區域應急合作中的相關問題，對提高京津冀應急管理合作能力提出了幾點建議，如強化頂層設計、修訂完善法律法規、拓展合作主體、擴大合作范圍、豐富合作形式、應用“互聯網+”等。以上研究多以公共安全應急管理為研究對象，提高對自然災害事件、生產安全事件、公共衛生事件以及社會安全事件等各項災害的應急管理能力。生產安全雖然包含于公共安全，但其研究主體各有側重，工作重點也不盡相同，有必要對京津冀安全生產應急管理工作進行針對性研究。

本文以京津冀協同發展背景下的安全生產應急管理工作為研究對象，將安全生產事故應急救援機制劃分為企業自救、政府施救和京津冀聯合援救“三道屏障”，據此構建“三層次”京津冀安全生產應急管理體系，以期多層次、多角度地完善京津冀區域安全生產應急管理機制，為京津冀協同發展中的生產安全保駕護航。

一、京津冀區域安全生產現狀

近年來，京津冀區域的安全生產現狀呈現整體好轉趨勢，但與新時代的安全發展需求還有所差距，重特大安全生產事故時有發生。分析京津冀區域的安全生產現狀，既要關注北京、天津、河北三地的歷史背景，認清長期以來形成的產業結構對安全生產水平的影響。又要著眼于新時代、新形勢下的安全生產工作特點，考量京津冀協同發展戰略給三地安全生產工作帶來的機遇和挑戰。

(一)產業梯度落差大導致安全生產現狀不均衡

一個地區的安全生產狀況與其產業結構形式具有很強的相關性，尤其受到該地區第二產業的影響。如化工工業、建筑施工行業、采礦業等第二產業，均屬于安全生產事故的高發行業[5]。研究京津冀三省市的產業結構特點能夠有效反映三地的安全生產水平，京津冀產業發展與產業結構如表1所示。其中北京作為國家首都和京津冀協同發展核心城市，一直致力于打造“高精尖”經濟結構，于1995年已經完成從“二三一”到“三二一”的經濟結構轉變，2016年第三產業比重已達到80.3%。天津市于2015年第三產業首次超過第二產業，完成從“二三一”到“三二一”的轉變，產業結構優化升級，服務占比過半。河北省的經濟發展水平相對較低，長期保持“二三一”的經濟結構[6]，鋼鐵、石化和建材等原材料產業高居河北省產業的重中之重，偏重的產業結構與落后的管理方式為河北省的安全生產埋下了隱患。大量老工業企業和私人作坊的工業技術落后、安全投入不足、管理工作不到位，使得河北省安全生產整體水平不高，各類安全生產事故多發[7]。

表1 京津冀產業發展與產業結構(2016年)

注：資料來源：北京市、天津市、河北省統計年鑒(2017)。

(二)產業集群發展導致連鎖事故危險性大

隨著我國國民經濟的迅猛發展，企業向著“集約化、大型化、規模化、一體化”的方向發展，逐漸聚攏形成了規模龐大的工業園區[8]。京津冀協同發展過程伴隨著大規模的產業集群建設，例如天津醫藥、唐山石墨烯科技和固安高端商貿物流等產業集群，這種分工細化和規模化合作的模式充分帶動了區域經濟增長，然而也正是由于產業集群集約化、規模化等特點，也為安全生產工作埋下了隱患。首先從物理距離上來講，為了便于共享基礎設施和公共服務，企業分布普遍較為集中，發生連鎖事故的可能性增加，從而使得事故規模迅速擴大。其次從危險源來講，工業園區內企業分工合作，形成精細化的產業鏈加工模式，危險源集中并且不斷流轉，極大地增加了危險源的不穩定性[9]。伴隨著京津冀產業集群的快速發展，如何加強工業園區的安全生產應急管理工作是亟待解決的問題。

(三)產業轉移造成安全生產不穩定

隨著京津冀一體化進程加速，疏解北京非首都功能、天津濱海新區建設以及雄安新區建設等產業轉移工作已成為當前的首要任務[10]。產業轉移過程伴隨著舊項目的拆遷、新項目的落地以及各種產業要素的對接和重新分配，給安全生產工作帶來了一系列不穩定因素。俗話說“萬丈高樓平地起”，建筑業的快速發展必將帶動鋼產業、石化產業、建材產業以及交通運輸行業的發展，這類勞動密集型產業的安全隱患與事故風險也隨之增加。因此在產業轉移工作持續推進過程中，如何進行有效的安全生產應急管理是需要京津冀三地政府共同協商解決的問題。

二、安全生產應急管理現狀

京津冀安全生產應急管理工作中存在的一系列短板問題嚴重限制了安全生產事故的預防和處理。企業領導對應急管理建設認識不足，部分應急救援預案形同虛設，是各地方、各企業存在的普遍性問題。有效的信息搜集、分析、管理及傳遞是開展事故應急救援的重要保障，信息溝通不暢是制約京津冀應急管理工作的瓶頸問題。應急協調聯動機制是京津冀協同發展戰略衍生出的新要求，需要京津冀三地政府加快工作整合對接，盡快建立起完善的應急協調聯動機制。

(一)企業對應急管理建設認識不足

由于企業領導“重生產、輕安全”的思想普遍存在，企業應急管理相關部門層次不高、職責有限，不能充分調動其他部門，應急管理工作不能很好開展。部分企業領導認為搞安全是資源浪費，嚴重縮減安全資金投入、人力資源投入和時間投入。企業對應急培訓不夠重視，沒有按規定進行相關培訓，部分應急救援隊伍專業素養和戰斗力不足。

(二)安全生產應急救援預案可操作性差

部分企業編制應急救援預案時過分參照其他單位，不能反映企業的真實情況。預案多為應對監管單位檢查和企業評估的面子工程，沒有按照應急預案相關要求將工作落實到實處。應急救援預案未能根據人事變動、機構改革等進行及時修訂，權責不清、任務不明、相互推諉現象嚴重。未深入研究本單位安全生產事故的發生發展機理，簡單的、原則性的應急預案不能全面反映本單位、本行業的安全生產事故特性，對事故救援責任人、救援時機、救援方法和物資裝備等要求的針對性不強。

(三)信息溝通不暢

從企業層面講，危險源信息未能按規定及時上報，缺乏統一規范的企業危險源清單；應急管理組織機構存在條狀分割現象，各部門之間缺少信息資源的共享和橫向溝通；安全生產事故信息在由下而上傳遞過程中存在瞞報、緩報、虛報、漏報的現象，嚴重影響事故救援的開展。從京津冀合作層面講，在跨區域應急管理過程中，信息屏蔽與各自為政的問題比較嚴重；事故信息在層層上報的過程中往往會出現偏差，影響應急決策效率；京津冀區域缺乏統一的安全生產應急管理平臺，無法實現信息的無障礙共享和應急資源的及時調配。

(四)應急協調聯動機制有待深化研究

隨著京津冀三省市各項工作加快整合，安全生產應急管理工作急需打破行政藩籬，建立各級政府之間的橫向聯系。三地政府在此背景下開展了安全生產應急管理協商討論。簽署了《京津冀協同應對事故災難工作實施方案》和《關于建立京津冀區域安全生產應急聯動工作機制的協議》等一系列文件。京津冀三地的安全生產應急協調聯動機制正在逐步建立，但是一套完整有效的安全生產應急協調聯動機制往往不是一朝一夕能夠健全的，目前三地的協同合作多為政府高層互訪和集體協商，并沒有從根本上打破信息孤島，實現跨區域資源共享，正式的高層協調機制和制度化的協作框架還有待進一步深化研究。

三、京津冀安全生產事故應急救援機制

根據京津冀區域的事故應急救援特點，將安全生產事故應急救援機制劃分為企業自救、政府施救和京津冀聯合援救“三道屏障”。安全生產應急管理的工作主體是企業，企業自身的應急管理工作是事故應急救援的第一道保障，可以從本質上、源頭上提高安全生產應急管理水平。政府對企業的安全生產工作和應急管理工作起到監督指導作用，當安全生產事故超出企業本身的應急管理能力范圍時，當地政府對企業進行有組織的施救，是企業安全生產事故應急救援的第二道保障。在京津冀協同發展大環境下，京津冀三地政府的應急聯動工作可以為安全生產應急救援工作提供第三道保障。以河北省安全生產事故為例，構建京津冀安全生產事故應急救援機制如圖1所示。當河北省的應急救援能力不足以應對某起安全生產事故時，北京、天津兩地可以對河北省進行就近支援。京津冀安全生產事故應急救援機制的“三道屏障”能夠提高事故應急救援效果，遏制安全生產事故(尤其是重特大安全生產事故)的發展擴大，符合當前京津冀區域的安全生產和應急管理需求。

圖1 京津冀安全生產事故應急救援機制

四、京津冀安全生產應急管理體系

安全生產應急管理具有事故可預見性、可預防性、可控性、企業微觀性和企業事故外延性等特點。事故應急救援是應急管理工作中不可或缺的一部分，研究京津冀安全生產事故應急救援機制，可以進一步推演出京津冀安全生產應急管理體系的建設思路。企業自救、政府施救和京津冀聯合援救“三道屏障”符合事故應急救援從下到上的發展規律，在此基礎上進行反向推演，提出構建京津冀層面、地方層面和企業層面的“三層次”京津冀安全生產應急管理體系。該體系符合應急管理工作政策制定、工作落實、監督檢查工作從上到下、從整體到局部的推進規律。從京津冀、地方和企業三個層次開展應急管理任務分解，梳理京津冀安全生產應急管理辦公室、京津冀三地政府、企業和市場之間的相互關系，具體如圖2所示。

圖2 “三層次”京津冀安全生產應急管理體系

(一)第一層：京津冀層面的安全生產應急管理工作

京津冀三省市的安全生產現狀與應急管理水平發展不均衡，突發某些大型安全生產事故時，依靠單一行政區的力量有時難以開展有效的應急救援工作。開展應急合作，共同應對事故災難，能夠充分利用應急資源，最大限度降低事故損失。京津冀層面的安全生產應急管理工作如圖3所示。

圖3 京津冀層面安全生產應急管理工作

為了打破三地政府各自為政的藩籬，成立京津冀安全生產應急管理辦公室，該部門處于整個體系的核心地位，規制各主體的利益矛盾、權責關系、政策協調。其主要任務為統籌指揮三地政府、制定統一應急救援預案和建立應急管理信息平臺。辦公室定期牽頭組織三地政府的協同工作會議，簽訂一系列工作方案、應急管理標準以及相關協議。發生大型安全生產事故時，需由辦公室統籌三地政府進行應急救援工作。統一的應急救援預案是保證應急救援工作高效推進的前提，辦公室負責制定京津冀統一應急救援預案，保障預案的協同性、完整性和可操作性，監督三地政府的工作落實。采取“科技興安”戰略，將大數據和云計算應用于應急管理工作，建立京津冀應急管理信息平臺。對區域內的危險源進行分析、評價和分級管理，與應急救援隊伍、應急救援物資一并納入到應急管理信息平臺，建立救援方案最優化識別系統，減小決策的主觀性與隨機性。

京津冀三地政府是京津冀安全生產應急管理辦公室的執行單位，其主要工作內容包括共享風險源和應急資源信息、構建聯動應急預案和相關管理標準對接。京津冀分屬不同行政區，需要共享區域內重大風險源清單和應急資源信息，打破固有政府藩籬進行橫向交流合作。京津冀安全生產應急聯動預案是保障京津冀協同應急救援工作順利開展的重要依據，也是安全生產事故救援中的第三道保障，有助于提高京津冀三地相關部門的風險意識、合作意識以及聯動協調意識，改善聯動應急救援的質量。協同應急管理工作的前提是整理匯總現有各項規章制度，實現京津冀安全生產應急管理各項標準對接。

(二) 第二層：地方層面的安全生產應急管理工作

地方安全生產管理作為京津冀安全生產應急管理體系的基本單元，其應急管理工作的質量能夠從根源上影響京津冀區域的安全生產水平。地方層面的工作主體為當地政府、企業和市場，需處理好三個主體的相互關系和權責分配，引入“政府指揮、企業主導、市場參與”的地方安全生產應急管理體制，具體如圖4所示。由地方政府指揮企業進行安全生產應急組織、制度、平臺、隊伍和預案建設，各級監管部門制定相關法律法規和標準體系，制裁違法、違規行為。市場通過行業制約、市場準入和第三方認證制度約束企業的安全生產應急管理工作。將企業的應急管理水平納入到市場準入制度，客戶或者投資者出于對市場準入制度、降低風險、獲得戰略優勢、社會責任感乃至個人價值觀考慮，會優先選擇應急管理工作較完善的企業進行合作，同時拉動企業的應急管理建設。相關協會響應政府和社會要求制定行業內標準，一些有代表性的企業率先實施成效顯著的應急管理工作，形成行業內模范或普適性標準。培育第三方認證機構，通過系統性、專業性的技術指導，輔助企業建立完善的安全生產應急管理體系。

圖4 地方層面安全生產應急管理工作

(三) 第三層：企業層面安全生產應急管理工作

企業作為責任主體和事故救援的第一道屏障，在安全生產應急管理工作中起到關鍵性、決定性作用。要發揮企業在應急管理工作中的主導地位，按照相關法律法規要求進行應急管理工作建設，避免違法違規帶來的風險損失，做到有法可依、有章可循。積極平衡安全投入與利潤之間的關系，設立應急指揮和管理機構并按相關法律規定進行應急培訓演練；建立事故應急救援組織、資源、平臺和預案，應急物資數據庫與應急預案銜接一致、不留空當；應急管理體系不僅要符合國家標準，還要能夠反映本單位的實際情況并得到貫徹執行。事故不僅會對企業造成影響，還會引起不可估量的社會損失，企業決策者要有“把維護社會安全視為己任”的價值取向，持續有效地推進企業應急管理建設。建立一種良好的文化氛圍，提高員工的整體安全意識，培養基層員工的主人翁意識和歸屬感，由“要我安全”轉變為“我要安全”；應急管理不再只是管理層的任務，企業內每個人都會自發參與應急管理工作并互相監督，一線員工參與各項應急救援制度的編制，確保能夠適應本單位的實際情況。企業層面的安全生產應急管理工作具體如圖5所示。

圖5 企業層面安全生產應急管理工作

五、結論

(1) 分析京津冀三省市的安全生產現狀，京津冀三省市產業梯度落差大導致三地安全生產現狀不均衡，區域內產業集群迅速發展導致連鎖事故危險性大，產業轉移造成安全生產不穩定。研究京津冀區域安全生產現狀，是進行京津冀安全生產應急管理研究的前提工作。

(2) 分析京津冀區域安全生產應急管理現狀存在的問題，企業對應急管理建設認識不足，安全生產應急預案可操作性差，信息溝通不暢，京津冀安全生產應急協調聯動機制有待進一步完善。以此為入手點進行京津冀安全生產應急管理研究。

(3) 將安全生產事故應急救援機制劃分為企業自救、政府施救和京津冀聯合援救“三道屏障”，合理運用三道屏障可以有效提高京津冀區域的安全生產事故應急救援能力。

(4) 建立“三層次”京津冀安全生產應急管理體系，從京津冀層面、地方層面和企業層面三個層次開展安全生產應急管理研究，并引入“政府指揮、企業主導、市場參與”的地方應急管理體制，為京津冀安全生產應急管理工作提供新思路。