淺析欠發達地區地方政府投融資平臺貸款存在的問題和風險

近年來，各級地方政府融資平臺發展迅速，融資規模、服務領域逐年擴大和增長，在當地基礎設施建設和經濟發展方面發揮了重要作用。總體來看，投融資公司這種由政府授權并代表政府進行公共項目投資、融資、建設和管理的法人主體，在拓寬政府融資渠道、提高國有資源配置效率、加快基礎設施建設以及促進縣域經濟發展中發揮了積極作用。但與此同時，隨著融資平臺債務規模的不斷擴大，增加了地方政府的償債負擔，在當前實體經濟下行壓力加大的背景下，其蘊藏的貸款風險也逐漸顯現。本文從銀行債權維護的角度出發，就融資平臺貸款風險防控中面臨的困難和問題進行了分析。

一、存在的問題和風險

第一，管理體制的先天性缺陷對銀行信貸造成風險隱患。目前大部分地方政府融資平臺未建立產權清晰、責任明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，公司治理結構不完善，董事會和監事會的作用未能有效發揮。部分公司工作人員多為兼職，工資及福利待遇基本與公司經營好壞無關，缺少正向激勵機制。同時，地方融資平臺出資人為地方財政，隸屬于政府職能部門，主要人員均為政府官員，從實質上說是融資的中介和橋梁。內部財務除去名義上的資本、長期借款和借款形成的衍生存款外無其他財務數據。地方政府融資平臺多以土地收益和財政資金作為擔保，而土地的產權屬于政府平臺并不具備處置權利，尤其是在政府實行換屆選舉后，力推原先建設項目的政府主要領導變更，項目建設進度相應將出現變化，從而對銀行債權造成不利影響。

第二，專業性管理人才缺乏，經營管理能力薄弱。目前，欠發達地區大部分融資平臺未制定具體的人才引進和培養政策，專業技術類、經營類人才匱乏，對公司各項業務活動開展形成制約。同時，受制于公司治理結構的不完善多數融資平臺沒有明確的發展戰略定位，經營模式和盈利模式不明確，尚未培育出有效的核心競爭能力。目前多數公司主要承擔棚戶區改造、易地扶貧搬遷等公益性、準公益性項目的融資和建設任務，缺乏土地開發、經營城市、產業投資等經營性職能。公司經營收益較低，債務償還主要依靠財政性資金，抗風險能力弱，隨著融資額度的不斷增加，存在潛在政府性債務風險。

第三，監管主體不清、監管標準不明容易引發道德風險。目前，地方政府融資平臺均由建設項目歸口的管理部門進行日常監督，隸屬的政府職能部門不同其監督主體各異，缺乏獨立、統一的監管安排，容易出現內部人控制、監督弱化的問題。部分地區設立的融資平臺分屬于市政府、縣區政府、發改委、國土局、交通局等部門，目前尚無統一的監管部門。同時，針對地方政府融資平臺尚無統一的監管和統計標準。地方金融辦、銀行業監督管理部門等分別按照不同的口徑對融資平臺進行統計和劃分，使得融資平臺貸款的數量、規模信息差異較大。

第四，融資平臺和銀行之間信息不對稱有礙風險識別及防范。一是地方政府融資平臺資金運用情況難以有效管理。地方政府融資平臺融資渠道較多，同時在經營管理上存在不規范、不透明的問題，造成貸款金融機構難以有效對資金用途、還款能力進行有效監督。二是多頭授信和多頭擔保的問題較為普遍。地方政府融資平臺融資渠道較多，可通過財政擔保的形式從商業銀行、政策性銀行貸款，也可通過開發性項目投資基金獲得融資，銀行難以掌握地方政府的總體負債和財政擔保承諾狀況，信貸風險控制能力降低。

第五，還款責任人模糊，易生債務“懸崖”。政府融資平臺充當了三種角色，既是政府的“企業”，又是銀行的“助貸機構”，還是用款企業（或項目）的準銀行，實質上是利用政府信用從事企業化的經營，其地位非常特殊。同時，它也沒有穩定的經濟收入來源，欠發達崎嶇財政收入較小，因此，沒有可靠的財力作為融資平臺的還款保證。融資平臺內部存在法人治理結構不合理、資本到位不及時、產權劃分不明晰等問題，對平臺融資所產生的債務清償沒有明確的最后兜底人。一旦真正發生償還貸款風險，往往找不到具體的責任人，貸款本息的清償將十分困難。

二、政策建議

第一，加強地方政府融資平臺公司人才隊伍建設。一是理順管理機制，建立產權清晰、責任明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，充分發揮董事會、監事會在日常運行管理中的功能和作用。二是引入專業化的管理人才隊伍。按照地方政府融資平臺業務范圍和投資項目的性質，按照競爭、開發的原則聘請專業化的管理團隊實施運作和管理。三是加強專業型人才隊伍的培養和儲備，為融資平臺公司持久健康發展奠定堅實基礎。

第二，規范地方政府債務擴張，嚴格落實問責機制。一方面，地方政府應建立與其財政收支相匹配的負債約束機制，融資總額應與其財政收入的一定比例向掛鉤。借款期限與投資項目建設周期相匹配，充分考慮政府任期因素，防止政府管理風險。清理和整頓政府性擔保、承諾行為，對盲目擴張債務、惡意騙貸和逃廢銀行債務的違規違法行為，要嚴格追究相關責任人責任。另一方面，要根據制度安排、項目計劃、借款約定等，做好信貸資金使用情況的監督管理。

第三，加強信息披露，采取市場監督和內控監督相結合的方法促進平臺公司的合規經營。地方政府應建立公開透明的信息披露機制，各類政府融資平臺公司要做好經營財務狀況、投融資狀況、項目建設情況等信息的公開工作，嚴格按照銀行貸后管理要求定期向貸款銀行報送數據，主動接受銀行貸后管理和市場監督。

第四，銀行機構要加大融資平臺貸款風險的評估和處置力度。銀行機構要轉變傳統觀念，嚴把信貸準入關口，充分認識融資平臺貸款的潛在風險。在信貸準入方面，要充分考慮平臺公司法人治理結構及財務狀況、地方財政收入、政府債務負擔、項目風險等諸多因素，借助科學的風險分析方法，風險管理何控制。切實做好存量平臺貸款項目的風險評估和風險分類工作，落實擔保抵押措施，根據企業經營狀況有針對性地分類處置并實施穿透性的風險管理；銀行機構應守好系統風險底線。根據風險評估和分類情況，做好資本和撥備安排，防止大面積不良貸款集中暴露等極端事件導致的系統性金融風險。

第五，強化政策協同，確保金融資源更多地投入實體經濟。一方面，要加強財政政策、貨幣政策、信貸和產業政策的協調配合，調整優化銀行信貸資產結構和信貸投向，加大對金融資源對縣域和實體經濟的支持力度，充分發揮金融資源對實體經濟的提升和推動作用，從而增強欠發達地區經濟增長和財稅收入的貢獻率，從源頭上解決欠發達地區政府公共投資的資金瓶頸問題，緩解政府對銀行信貸資金的過度依賴。另一方面，要加強各級金融監管機構的監管協調，防止監管套利，填補監管空白，嚴防各類通過融資平臺流向政策限制性領域的違規行為，確保宏觀調控政策的有效性。

作者簡介：祁涵柏（1987-），男，漢族，甘肅省隴南人，助理經濟師，任職于中國人民銀行隴南市中心支行，研究方向：風險防控、信貸管理等。endprint