基層人民銀行分支機構加強住房公積金監管的探索與思考

李啟桐

【摘要】目前，我國住房公積金業務規模發展越來越大，住房公積金貸款在個人住房貸款市場占比不斷升高，作為住房公積金監管部門之一的人民銀行分支機構，鑒于住房公積管理中心屬于非金融機構，在實際監管中仍然存在一些困難和問題。本文通過分析當前人民銀行分支機構對住房公積金監管存在的問題，就人民銀行分支機構如何加強住房公積金監管維護地方經濟金融穩定的提出思路和看法。

【關鍵詞】人民銀行 住房公積金 監管 探索

我國住房公積金制度是上世紀90年代初期國家取消福利分房轉為貨幣化分房的福利措施，是計劃體制向市場體制演變過程中產生的自主住房金融制度創新。主要分為四個階段，第一階段是1991年5月，上海市借鑒新加坡中央住房公積金制度的成功經驗，結合我國國情，率先建立了有中國特色的住房公積金制度。第二階段是1994年，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，肯定了住房公積金制度在城鎮住房制度改革中的重要作用，要求在全國推行住房公積金制度。第三個階段是1999年4月，國務院頒布了《住房公積金管理條例（試行）》，標志著我國進入了法制化、規范化的法制新時期。第四個階段是2002年至今，2002年，國務院根據全國住房公積金的發展情況，在總結各地經驗的基礎上，對條例做了相應修改，正式頒布了《住房公積金管理條例》，同時要求結束各地方政府住建部門（保山轄內稱”房改辦”）代管現狀，成立市住房公積金管理中心及派出機構管理住房公積金的運營。

一、保山市住房公積金管理運行和人民銀行監管現狀

（一）業務規模不斷發展擴大的與人民銀行監管方式單一

1.業務規模不斷發展擴大。保山市住房公積金管理中心于2003年3月正式成立，前身為市房改辦，現單位性質為自收自支事業單位，即國家公益二類事業單位，管理方式為住房公積金管理委員會決策，委托商業銀行設立專戶存儲，住房公積金管理中心運作，財政部門監督。截止2016年12月我市住房公金繳存職工從2003年的5.01萬人上升到了8.64萬人，歸集余額從2003年的.99億元增長到2016年的49.99億元，歸集總額2003年的2.67億元增長到2016年的76.64億元，貸款余額從2003年的0.70億元增長到2016年度16.78億元，貸款總額2003年的1.52億元增長到了2016年的70.10億元，存貸比從2003年的35%上升到了2016年的90.65%，住房公積金業務規模日趨壯大.

2.人民銀行監管方式單一。按照國務院頒布《住房公積金管理條例》（以下“條例”）第七條第二款規定“省、自治區人民政府及建設行政主管部門會同同級財政部門及中國人民銀行分支機構、負責本行政區域內住房公積金管理法規、政策執行情況的監督。此外，根據2004年建設部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會四部委發布的《住房公積金監督管理辦法》，人民銀行分支機構依據管理職權對屬地的住房公積金管理法規、政策執行情況進行監督。“條例”和“辦法”均賦予人民銀行監督的權利，但存在內容籠統，監督部門責權不明確和監管程序不具體的問題，難以與住房公積金管理運行的精準相適應。目前，我市人民銀行在對住房公積金管理中心業務上的監管主要為公積金中心按月上報貨幣信貸管理科《住房公積金存貸款報表表》和按月上報征信科“個人住房公積金征信和企業征信相關數據盤（僅為住房公積歸集數據，不含貸款數據）”。政策執行上的監督管理主要為國家調整利率時及時下發利率調整文件至住房公積金管理中心，督促中心認真執行新的利率政策。

（二）業務運作模式的變更與人民銀行監管弱化

從發展情況看，保山市住房公積金業務運作模式經歷了全委托、半委托、到自主核算三個階段。

第一階段2003年以前（即住房公積金管理中心成立初期）為“全委托模式”，此時住房公積金的歸集、貸款均委托商業銀行代辦，中心僅負責審批，受托商業銀行為中心的數據庫中心。

第二階段2004年至2013年為委托銀行代收代付的“半委托型”模式，即中心使用住房公積金操作系統（內網）對住房公積金繳存、提取業務進行自主審批辦理，貸款業務則是中心審批核定后委托商業銀行的業務系統進行代收代付，主要表現在住房公積金貸款業務經中心審批委托銀行放款和代扣還款，中心無獨立貸款核算功能，依托受托銀行進行支付結算。

第三階段2013年至今為獨立核算“全自主”模式。

其中又分為了兩個時期：

一是新的核算系統上線，2013年中心自主研發新的操作系統將住房公積金貸款業務轉為獨立核算日結上劃，銀行只具備代放代收功能，即住房公積金貸款數據上收公積金中心，委托的商業銀行僅為轉賬收付中介，具體表現在商業銀行無相關貸款數據臺賬。

二是接入住建部標準接口。2015年，住建部在全國范圍內推行《住房公積金銀行結算數據采集系統與公積金中心接口標準》試點，即按照《住房公積金基礎數據標準》、《住房公積金銀行結算數據采集系統與商業銀行公共接口標準》（以下簡稱“雙貫標”）建立接入系統。保山住房公積金管理中心于2016年9月26日接入全國住房公積金銀行結算應用系統，通過接入保山中心與受托銀行進行直接支付結算，實時獲取銀行結算數據，實現資金、業務和財務信息的自動匹配，并且每筆自己交易均在系統留有記錄，能夠監督管理全部資金交易，資金的收支情況和銀行賬戶的資金余額情況，有力保障了資金安全。從其本質看，“雙貫標”已具備了銀行信貸生產系統的相關功能，能進行賬戶的歸集、計息、扣款、結算的批量處理，即以委托的商業銀行為中介開展收付業務，而該系統未能接入人民銀行的支付系統和征信系統。

從以上可以看出，在第一、二階段，人民銀行可以通過商業銀行數據庫獲取住房公積金管理中心相關存貸款數據，與住房公積金管理中心保山數據進行核對分析；而在進入第三階段后，人民銀行只能單純依靠住房公積金管理中心報送相關數據和報表，難以核實其數據的真實性和準確性，人民銀行業務監管弱化。endprint

（三）業務政策調整變更與人民銀行決策監督流于形式

目前，住房公積金政策決策機構是由各地政府組建的管委會。管委會基本屬于各地政府的臨時議事機構，沒有專設機構和辦公場地，沒有統一的工作制度和相關管理要求，平時基本不開展工作，除住房公積金管理中心負責人外，其他委員都是兼職，管委會成員對住房公積金無法形成系統的意見建議，基本上形成了每年召開的管委會均由住房公積金管理中心根據業務發展和地方政府需求提出，很多時候基本上體現地方政府意志，沒有充分從國家貨幣政策、金融政策的科學決策出發，而人民銀行僅為30多名管委會成員之一，在決策中不能發揮作用，對住房公積金管理運行難以發表有效的意見和建議，無法發揮好決策監督職能。

二、保山市住房公積金監管過程中存在的問題

（一）人民銀行無法對資金運行實施有效監管

由于住房公積金賬戶的虛擬性，導致人民銀行監管的缺位，影響對資金流動的監管。目前，保山市住房公積金中心接入住建部的“雙貫標”系統后，運用該系統獨立進行賬戶的歸集、計息、扣款、結算的批量處理，但該系統未接入人民銀行的支付結算系統，其賬戶是對于人民銀行來說是虛擬的，委托的商業銀行為存放款中介不掌握資金去留用途，即住建部建立了一個結算中心打通了商業銀行和住房公積金中心的支付結算，而繞開了人民銀行的支付結算，導致人民銀行對住房公積金資金運行流動監管的缺位。

（二）人民銀行金融統計業務系統不能完全獲取住房公積金委托貸款數據

2013年以前，住房公積金委托貸款依托委托商業銀行的數據庫，金融機構能夠根據業務系統產生相關數據報表，人民銀行能通過受委托的商業銀行獲取真實有效的數據，而2013年以后，住房公積金中心獨立核算，委托商業銀行只有代付轉賬的中介功能，無法提取相關數據，委托貸款專項統計表（A3411）難以準確統計公積金委托貸款。如：2016年12月末，保山市住房公積金中心核算系統住房公積金貸款余額45.32億元，金融機構會計報表統計顯示的余額為34.58億元，其中含企業項目貸款250萬元，但保山市住房公積金項目貸款已于2008年全部清收完畢，且中心與銀行提供的數據差距較大，故商業銀行提取數據的明顯失真。而目前住房公積金貸款在全市住房貸款占比較大，如未及時要求住房公積金中心報送相關數據，進行相關數據修正，那么將導致人民銀行統計的金融統計數據也面臨失真。一方面，將會降低人民銀行金融調查統計的可信度。另一方面，將導致不能準確判斷房地產金融市場的供求走勢，影響決策部門對房地產市場的調控。

（三）不能有效提出科學性和專業性決策意見

當前，住房公積金管理中心業務運行獨立，已是一個創造信用、獲取利差的準金融機構，但它的直接監督部門是住建部門和地方政府，住建部門和地方政府在推進房地產政策時，不會考慮或者不會深入考慮到金融風險，將會對地方金融穩定造成影響。近幾年，保山市全方位調整住房公積金使用政策，提高住房公積金使用效率，住房公積金提取政策不斷放寬：裝修可以提取使用，直系親屬也可以提取使用親屬一方住房公積金。同時，住房公積金貸款政策也大幅度調整：解除提取兩年后方可申請住房公積金貸款條款，住房公積金貸款額度貸款期限提升至60萬、30年，取消對同一家庭只能發放兩次住房公積金貸款的限制性規定，調整住房公積金個人住房貸款購房最低首付比例，取消購房面積限制等規定。政策的放松，導致了大量提取和貸款需求，也導致保山房價的居高不下，2016年底保山市的GDP達到了613.69億元，全省排名第9位，而保山房價均價為5352元/平方米，全省排名第4，僅次于玉溪，高房價引起省政府關注。寬松的政策門框使住房公積金的運行與管理處于高風險狀態，如果迅速調整為緊縮政策，也會在繳存職工中引起熱議和恐慌，引發新一輪的貸款高峰，造成政策指引失靈。

（四）對貨幣政策的有效傳達和金融風險的防范產生影響

由于無法準確獲取住房公積金委托貸款信息，不能及時掌握住房公積金存貸比。加之住房公積金管理中心不繳納存款準備金，不受資本充足率的限制，并且我市住房住房公積金貸款風險準備金基本上由市財政局監管，使人民銀行對住房公積金在受托銀行設立住房公積金賬戶進行監督流于形式。目前，我市住房公積金貸款比例不斷上升，潛在的住房公積金貸款不斷增大，如果不能有效控制貸款風險，會造成流動性風險。2016年，全國開展去庫存政策，住建部要求各個管理中心的存貸比要達到85%，使得各個管理中心不得不通過放松貸款政策來促進貸款的提高，導致：截止2017年5月，我市住房公積金存貸比已到達98%，存貸比過高，將帶來嚴重的流動性風險和運作風險。面對繳存職工提取、貸款使用住房公積金的巨大需求，2017年5月經保山住房公積金管理委員會批準同意保山住房公積金管理中心向商業銀行申請流動資金貸款，貸款年限在2年內，貸款金額合計5億元，資金用途為職工正常提取和貸款使用住房公積金資金需求，貸款利率為基準利率下浮5%～10%，即4.275～4.51%，而住房公積金貸款利率為五年以下2.75%，五年以上3.25%，這種“倒掛”的方式，嚴重影響了住房公積金的正常經營和收益，容易引起流動風險，影響金融機構造成系統風險，同時給繳存職工的繳存資金造成風險。

（五）住房公積征信信息采集的監管難度較大

目前，隨著住建部“雙貫標”工作的逐步推進全國所有住房公積金管理中心逐步實現自主核算，原有商業銀行代報的住房公積金貸款數據商業銀行無法在采集，而人民銀行也未下發相關通知要求住房公積金中心續報相關數據，如：2013年以后，保山住房公積金管理中心自主核算貸款后至今未正常報送相關數據。所以至今，人民銀行征信系統未將個人住房公積金貸款情況納入征信報告里，而現如今住公積金貸款在住房貸款中占了很大比例，如一直不納入到征信系統，一方面個人信用報告面臨不完整，不能有效的建立個人征信體系，會造成監管的缺失。另一方面，現階段部分評估機構和網絡開發者商想要獲取住房公積金貸款數據用于建立網絡征信系統或者其他用途，人民銀行更應該加強住房公積金委托貸款數據的收集和監管，有效防止個人信息被泄露或濫用。endprint

三、人民銀行分支機構加強住房公積金監管的政策建議

（一）盡快對住房公積金資金運行實現實時監控

一是推動住房公積金貸款數據系統加入人民銀行征信系統，通過接入一方面適時掌握住房公積金貸款、存貸比的情況，另一方面不斷完善征信系統的數據采集，全面提高實現個人征信系統的精準度。二是住房公積金支付結算業務通過委托銀行實現人民銀行支付結算系統對接，一方面可以方便住房公積金在各家委托商業銀行進行更為便捷的支付結算，另一方面有利于人民銀行對住房公積金在受托商業銀行設立的住房公積金賬戶進行監督。

（二）加強對住房公積金貸款數據的深度分析與利用

根據提取到的數據，進行深度分析和利用，一方面能準確判斷住房金融市場的供求走勢，為決策部門對房地產市場調控提供依據。另一方面能掌握社會融資規模，真實反映國家貨幣政策的傳導路徑和執行效果。同時，加大對住房公積金理論研究，做好住房公積金管理決策參謀。此外，要加強對各地職工消費習慣、理財觀念的調研，從經濟學的角度把握公積金的發展，對住房公積金存貸比投資風險等重大問題加以決策，引導公積金的規范持續發展。

（三）建議修訂完善有關法律法規

一是建議修訂《住房公積金管理條例》。目前，住房公積金管理中心已具備金融機構的信用創造功能，有相對完善操作系統和專業從業人員，開展準金融業務。故建議明確住房公積金管理中心性質，將住房公積金中心改為政策性住房銀行，繳納存款準備金和貸款風險準備金，納入金融監管，接收宏觀審慎管理。二是如未能將住房公積金管理中心定性為政策性銀行，建議及時修訂《住房公積金監督管理辦法》。目前，住房公積金業務運行已滲入四大國有商業銀行等金融機構，如不進一步明確人民銀行和銀監會的具體監管職能，完善辦法條款空白領域，那么如果住房公積金管理中心運行發生金融風險將會傳染到地方金融機構，形成系統性金融風險，出現缺乏救場相關辦法的情況。

（四）不定期開展現場檢查

人民銀行應該根據住房公積金存貸比情況，不定期向住房公積金管理委員會提出與各家監管部門聯合開展現場檢查，有效督促住房公積金管理中心加強管理，提高風險意識，合理規避風險，維護地方金融穩定。

參考文獻

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