住房公積金操作風險管理現狀及對策

楊成平

摘要：住房公積金行業在我國是一個新興行業，住房公積金管理操作風險管理還沒有引起業界的重視和研究，內部欺詐損失、外部欺詐損失、信息系統損失、資產隱形損失、業務辦理不規范敗訴等住房公積金管理操作風險事件大量出現，通過原因分析，提出了六項建設性的對策：提高認識，把操作風險管理與業務管理同等重視；統一政策，出臺操作風險管理指引；成立機構，公積金管理中心設立操作風險管理機構；重視人才，強化培養與引進操作風險管理人才；強化研究，重視操作風險管理工具的研究；規范流程，鏟除操作風險發生的土壤。

關鍵詞：住房公積金 操作風險管理 現狀 原因 對策

住房公積金操作風險目前還沒有權威定義，參照銀行業的定義，操作風險是指由不完善或有問題的內部程序、人員及系統或外部事件所造成損失的風險。該定義不包括策略風險和聲譽風險，但包括法律風險。住房公積金操作風險在我國公積金行業中普遍存在，但沒有引起足夠的重視，也沒有對住房公積金操作風險管理進行系統研究，本文試圖從住房公積金操作風險管理的現狀入手，分析原因，提出相應對策。

一、現狀

住房公積金制度自1999年《住房公積金管理條例》頒布以來，在推進住房制度改革，幫助職工家庭解決基本住房需求，解決和改善城鎮居民的住房問題的同時，住房公積金管理水平也得到了較快的提升。但在住房公積金管理中，操作風險在各公積金管理中心以不同的類型的事件顯現。

（一）內部欺詐損失案件屢破記錄

我國住房公積金在內部管理和監督層面上缺乏風險防范以及未建立有效的風險管理考核指標、責任追究機制和未建立健全監督機制，導致公積金對內部的管理失控，內部欺詐案件數額一件比一件驚人。例如，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪貪污、挪用公積金一案，被稱為當時（2004年）的“全國住房公積金第一案”，1999年9月至2004年1月，李樹彪利用其職務便利，撇開單位內部的審核、管理環節，與商業銀行和其他金融機構惡意串通，作案29次，從銀行和其他金融機構非法獲取貸款6675.5萬元，實際占用6229.1061萬元。郴州市中級人民法院一審判決李樹彪死刑。2009年，據《中國經營報》報道，北京市住房公積金管理中心朝陽區分中心（下稱朝陽分中心）原主任劉毅被檢查部門帶走，其任職期間先后挪用近9000萬元住房公積金。2014年，爆出吉林通化公積金挪用案，案件涉嫌金額驚人，又破歷史紀錄。

（二）外部欺詐案件常見報端

住房公積金的外部欺詐案件主要發生現在貸款和支取兩個領域上。在貸款方面的表現為：申請人冒名貸款或虛構申請人騙取貸款，或貸款后潛逃；申請人明知自己無履行合同的實際能力或擔保能力，采取欺騙手段申請貸款的；未將貸款按規定用途使用，任意揮霍致使貸款無法償還的；為爭取不正當利益，改變貸款用途，造成重大經濟損失，致使貸款無法償還的；隱匿貸款去向，貸款到期后拒不償還的。例如，劉凡等3人利用他人名義冒頂替，使用欺騙手段在北京住房公積金管理中心騙取管理中心借款1376萬元。在支取方面表現為：提交虛假材料和授權委托書代替他人支取公積金；偽造退休證、身份證等相關證件，提前支取公積金；虛構建房、大修房屋手續，支取公積金。此類情況一旦發生，追繳公積金存在很大的不確定性。例如，中山首例非法套取住房公積金案15人被公訴，南寧對非法騙提住房公積金行為立案51起 查處48起，安徽宣城判處騙提公積金者有期徒刑……。

（三）信息系統損失事件鮮為人知

由于維護不到位，操作不規范，或雷電短路損毀，使用不規范介質，或人為故意所致，甚至地震等等導致計算機系統失靈和系統漏洞以及系統崩潰，造成系統癱瘓、數據丟失和信息混亂，這給我國的住房公積金帶來致命性的打擊。

（四）資產隱形損失事件時有發生

住房公積金的資產在資產負債表上分為存款、應收款、國債、委托貸款和逾期貸款等，這些資產顯性的損失易被發現，而隱形損失不易發現但時有發生。隱形損失主要表現為資產配置不合理，資產收益率低，在公積金滿足住房貸款后，公積金配置存款和國債的年限和種類會影響流動性和收益。有的公積金管理中心沒有爭取銀行存款的上浮政策，未獲得或少獲得利率上浮區間的利息收益，也造成資產的隱形損失。

（五）業務辦理不規范埋下敗訴苦果

住房公積金管理中心在日常業務辦理應當遵守相關的管理制度和法律原則。在這個過程中，因為業務辦理不規范，無法滿足或違反法律要求，在法律訴訟案件中時有敗訴案件發生，給住房公積金管理中心造成了經濟損失，在這些敗訴案件中主要有三類：訴訟時效和法定執行時效過期、主體資格不適用、不作為等。第一類是法定時效過期案件敗訴，此類案件主要發生在貸款追繳方面，管理中心因為錯過法定期間或訴訟時效，導致訴訟無效，喪失追索權，形成損失。逾期貸款的訴訟時效期間為2年，超過2年后進行訴訟就是無效訴訟，只能進行協議協商；保證人承擔保證責任的時效是保證期間，一旦超過保證期間，保證人就會免除保證責任；在抵押權存續期滿未處置抵押物將導致抵押權的消滅，如果對法定的時效沒有進行主張權利，就很容易形成法律風險。第二類為主體資格不適用敗訴，有的公積金管理中心在受理貸款、擔保和提取公積金時不實行當事人當面進行身份認證和簽字的操作辦法，當出現法律糾紛時，多會因主體資格問題而敗訴；在保證擔保實踐中，一些管理中心把《擔保法》規定不得作為保證人的國家機關、以公益為目的事業單位、社會團體（如學校、幼兒園、醫院等）、企業法人的分支機構、職能部門作為保證人，這也會因擔保無效而敗訴。第三類第為不作為案件敗訴，有的管理中心在匯繳，拒絕接受合規貸款申請及破產改制補繳工作中，對少繳、停繳、欠繳的單位沒有按規定進行催建，置之不理，放任自流，形成工作中的“不作為”，那么繳存人有權依法要求管理中心承擔因行政“不作為”帶來的責任和損失。

二、原因

造成以上風險事件的原因是多方面的，歸納起來主要有有六個方面。一是新興行業，積累操作風險管理經驗少，住房公積金制度建立在我國僅有30多年的歷史，是一個新興行業，沒有現成的管理經驗可借鑒，全國的公積金管理在設區的市成立管委會進行分散管理，各地管理模式還處在全委托銀行、半委托銀行、自主管理三種模式并存的探討階段，操作風險管理積累的經驗很少。二是認識誤區，把操作風險管理等同于內審、廉政管理，內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現；廉政管理是對工作人員在履行其職能時不以權謀私，辦事公正廉潔等方面的管理；操作風險管理是指對操作風險從識別到分析乃至采取應對措施等一系列過程的管理。三是機構缺位，沒有設置操作風險管理機構，當今住房公積金操作風險管理機構不健全，機構缺失，主要表現在：操作風險管理職責分散，缺乏專門的管理部門；基層分支機構操作風險管理職能缺失。長此以往，這種缺失的操作風險管理機構將嚴重阻礙我國住房公積金的發展。四是人才匱乏，沒有操作風險管理的人才，目前從我國住房公積金風險控制中看出，領導對風險管理人才重視不夠，招錄、引進、培養、留住風險管理人才的工作措施不得力；五是政策缺失，沒有統一的操作風險管理指引，在住房公積金操作管理這一塊，沒有建立一套正確的統一的操作風險管理政策。如果沒有一套統一的操作風險管理指引，那么就會出現各行其是的效果，上級管理部門對下屬部門無法進行有效的管理和控制，各單位也沒統一的操作風險管理指引可遵循，從而給單位各方面帶來操作風險。六是流程失范，創造了風險事件發生的環境，目前，在住房公積金大多數管理中心已實現了流程管理，但在流程管理中隱含了大量的風險事件沒有引起足夠的重視。

三、對策

通過對目前住房公積金操作風險管理現狀的分析，要提高操作風險管理水平，筆者建議應從以下六個方面入手：

（一）提高認識，把操作風險管理與業務管理同等重視

樹立操作風險管理理念，全力營造操作風險管理的文化氛圍，把科學的操作風險管理理念深入到各級公積金管理部門，植入到公積金管理中心的每一位員工，讓上下各級、全部員工形成慣性思維。

（二）統一政策，出臺操作風險管理指引

就全國而言，住房和城鄉建設部要制定住房公積金操作風險管理指引，通過統一政策出臺操作風險管理指引能夠更好落實住房公積金的相關規定和做到防范風險。在單位各方面利益得到維護時，不合法的操作管理也將難以隱藏，同時便于更好的業務規范操作。

統一的操作風險管理指引能進一步完善住房公積金內部治理結構，提升操作風險管理能力。住房公積金操作風險管理指引要至少應包括以下基本要素：公積金管理委員會的監督控制、公積金管理中心管理層的職責、操作風險管理架構、操作風險管理政策、方法和程序，住房和城鄉建設行政主管部門對操作風險的監管。

（三）成立機構，公積金管理中心設立操作風險管理機構

建立健全操作風險管理機構，各獨立機關要在全系統建立風險管理委員會。在綜合管理部門、歸集部門、支取轉移部門、個貸部門、財務部門要明確問責制、承諾機制、考核機制，并完善這些部門的程序、方法和操作風險計量、計提所需資金；完善操作風險管理機構，對重要的崗位、要害環節、敏感的業務風險點明確內控規定；嚴格授權、授信制度；建立完善事中控制和事后監督機制；建立操作風險信息預警報告制度，構建“人控、制控、機控一條龍”管理體系，從而，杜絕操作風險管理盲區和“斷層”。此外，還必須在成立機構的同時保證做到整合操作風險管理資源，構建內控與內審聯動、互動機制。

（四）重視人才，強化培養與引進操作風險管理人才

首先建立與行業要求相適應的教育培訓體系是培養符合住房公積金操作風險管理人才的基礎。我國住房公積金改革進程不斷加快也對操作風險管理人才提出了更多的要求，除了熟悉專業的風險管理知識外，還要具有較高的發現評估風險的能力與風險規避緩釋管理的技能。因此，國家住房和城鄉建設部對外要助推知名大學開設公積金管理專業，專門設置操作風險管理課程；對內要成立住房公積金風險管理研究團隊，培訓全國公積金操作風險管理人員。

（五）強化研究，重視操作風險管理工具的研究

操作風險管理工具有三大類：RSCA——風險與控制自我評估、KRI——關鍵風險指標、LDC——損失數據收集。要重視風險與控制自我評估，對自身進行診斷和完善。住房公積金要對單位綜合管理、歸集個貸、提取轉移、財務管理等進行自我觀察、分析和判斷，對可能出現的風險和采取什么樣的相應控制方法進行評估，對不可接受的風險提出流程優化方案。

要重視關鍵風險指標，預警和應對信息監控。結合歸集崗位、個貸崗位、支取轉移崗位等流程分析和梳理，設計一系列反映關鍵操作風險狀況的指標并確定預警閥值，定期跟蹤監測值和變動情況，確保潛在風險或風險事件及時得到控制。

要重視損失數據收集，收集和整改事情。根據廣泛性、重要性、及時性等原則，以2012年事業單位會計制度為最低要求收集損失數據，并對損失數據進行識別、匯總、分析與報告，以改善內部管理。

（六）規范流程，鏟除操作風險發生的土壤。

提高流程設計科學性，在流程框架設計時層次要合理，必須設置到標準作業流程層次，從而避免公積金業務操作隨意性大、責任不夠清晰的現象；在設計流程環節時，關鍵環節要設置審核、復合環節，有的還要設置審批和內部審計監督環節。

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