完善地方金融管理問題的思考

王劍

一、地方金融管理存在的主要問題

（一）地方和中央關(guān)系不順

隨著金融辦逐步在向統(tǒng)領(lǐng)地方金融、整合地方金融資源、牽頭新型金融業(yè)態(tài)、組織直接融資的角色轉(zhuǎn)換，金融辦的地位進(jìn)一步凸顯。為處理好與地方的關(guān)系，基層央行有時(shí)不得不根據(jù)金融辦的安排處理一些具體金融事務(wù)，獨(dú)立行使中央銀行職能受到牽制和約束。此外，地方實(shí)施金融管理多從地方利益出發(fā)，選擇性地配合中央的宏觀調(diào)控政策，使得央行的貨幣信貸政策傳導(dǎo)職能受阻。這表現(xiàn)在片面強(qiáng)調(diào)貸款投放對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用，給金融機(jī)構(gòu)甚至是基層央行、銀監(jiān)部門設(shè)定信貸目標(biāo)并對(duì)完成情況進(jìn)行考核。

（二）管理多頭，政出多門

地方法人金融機(jī)構(gòu)（城商行、農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等）和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)（小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、投資咨詢公司等）的管理實(shí)行歸口管理，行業(yè)機(jī)構(gòu)分屬于地方不同部門管理。如村鎮(zhèn)銀行和城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)屬銀監(jiān)部門管理，小額貸款公司為地方政府金融辦管理，典當(dāng)行由政府的商務(wù)部門管理，投資咨詢公司由證監(jiān)部門管理，而融資擔(dān)保公司則實(shí)行省級(jí)人民政府屬地管理，由省級(jí)政府確定監(jiān)管部門具體實(shí)施機(jī)構(gòu)管理。由于機(jī)構(gòu)分屬不同行業(yè)部門管理，各部門根據(jù)自身需要，制定相應(yīng)的管理辦法，這些辦法側(cè)重不同，難免出現(xiàn)職責(zé)不清或管理空白等問題。

（三）央行調(diào)控覆蓋不足

在地方金融改革和試點(diǎn)上，地方政府急于彌補(bǔ)金融服務(wù)的不足，增加信貸供給，往往注重鼓勵(lì)發(fā)展，對(duì)于央行宏觀調(diào)控是否覆蓋并不重視，一些地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更也不邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝诵袇⑴c，不咨詢?nèi)诵幸庖姡寡胄械睦?、結(jié)算、征信、反洗錢等調(diào)控職能難以覆蓋，部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)甚至抵制人民銀行調(diào)控職能的發(fā)揮，給央行準(zhǔn)確監(jiān)測、評(píng)估地方信貸規(guī)模、資金流向、利率水平造成障礙，使央行信貸政策不能得到有效傳導(dǎo)，調(diào)控手段失靈，部分資金流向限制性行業(yè)，地方信貸結(jié)構(gòu)失衡，增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)制不規(guī)范

一是金融監(jiān)管的非專業(yè)化。一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)管理部門在金融監(jiān)管手段、工具和經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，難以避免監(jiān)管真空問題的出現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，商務(wù)部門對(duì)典當(dāng)行的管理主要依靠準(zhǔn)入審核和年審兩個(gè)手段，對(duì)其日常經(jīng)營活動(dòng)缺少監(jiān)管，業(yè)務(wù)不合規(guī)問題較為突出。二是不同部門運(yùn)用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，引起地方金融業(yè)出現(xiàn)無序競爭和發(fā)展失衡問題。

（五）地方政府對(duì)金融業(yè)務(wù)存在干預(yù)

金融部門作為市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，理應(yīng)通過市場化手段進(jìn)行資源配置。而目前一些地方政府利用對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)所持有的股權(quán)，手中掌握的資源如財(cái)政性存款、重大項(xiàng)目金融服務(wù)、財(cái)政性資金補(bǔ)貼等對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“誘導(dǎo)性”干預(yù)，甚至通過選擇性執(zhí)法等手段，促使當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)增加對(duì)地方政府所推薦的行業(yè)和項(xiàng)目的投入。此外，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)一些本應(yīng)市場退出的企業(yè)，部分地方政府采取設(shè)立應(yīng)急專項(xiàng)資金協(xié)助企業(yè)辦理貸款轉(zhuǎn)貸、要求銀行維持對(duì)企業(yè)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量分類、不減少授信總量等措施，維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，干擾市場正常調(diào)整進(jìn)程。

（六）對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)管理不到位

小額貸款公司和農(nóng)民資金互助組織等擁有放貸功能的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，但對(duì)這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與風(fēng)險(xiǎn)防范還不到位。各主管部門還未能結(jié)合這類機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)形成較為專業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。特別是對(duì)農(nóng)民資金互助合作組織的管理，多限于機(jī)構(gòu)審批，少有涉及業(yè)務(wù)經(jīng)營、資金使用合規(guī)性等。正是由于管理不到位，這些具有融資功能的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，普遍存在貸款投向不合理，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制不到位，發(fā)放貸款高利化、大額化傾向突出，違規(guī)經(jīng)營較為普遍，加大了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善中央與地方金融管理體制建設(shè)的思路

中央和地方金融管理體制改革的原則，是要始終堅(jiān)持市場配置資源的改革方向，處理好促發(fā)展和保穩(wěn)定的關(guān)系，處理好政府與市場的關(guān)系。既要堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，該放的堅(jiān)決放開，充分發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，又要加強(qiáng)監(jiān)管，該管的堅(jiān)決管好，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，切實(shí)維護(hù)金融安全與社會(huì)穩(wěn)定。充分發(fā)揮中央和地方兩方面積極性，把握好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的平衡，在風(fēng)險(xiǎn)基本可控的前提下大力支持推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

（一）盡快啟動(dòng)地方金融管理立法

國家層面應(yīng)制定出臺(tái)有關(guān)地方政府金融管理工作的指導(dǎo)意見，規(guī)范管理，完善制度，明確職能。確定中央政府和地方政府在金融管理方面的分工合作機(jī)制，要堅(jiān)持發(fā)揮中央金融管理部門的主導(dǎo)作用，維護(hù)金融業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控管理政策、監(jiān)管職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的一致性和權(quán)威性，避免地方金融管理的越權(quán)與控權(quán)。同時(shí)，也要強(qiáng)化地方對(duì)一些準(zhǔn)金融領(lǐng)域的監(jiān)管以及對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，發(fā)揮好地方政府的作用。

（二）建立中央與地方金融管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

現(xiàn)行金融監(jiān)管部門實(shí)行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有相對(duì)獨(dú)立性，而各地金融發(fā)展水平迥異，防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)又需要地方政府參與配合。建立金融協(xié)調(diào)機(jī)制是現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)成立由地方金融辦和“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)共同組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺(tái)，通報(bào)情況，信息共享，分析問題，形成共識(shí)，化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)發(fā)展。中央金融管理部門的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合地方金融辦的工作，共同研究解決推動(dòng)地方金融發(fā)展的問題。地方金融辦也應(yīng)加強(qiáng)與中央金融管理部門分支機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策中尋求共同點(diǎn)，達(dá)成一致目標(biāo)；在履職中，維護(hù)中央金融管理部門分支機(jī)構(gòu)行使職能的獨(dú)立性，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方有效落實(shí)。

（三）明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位

依法履職是中央與地方金融管理部門履職的基礎(chǔ)和依據(jù)，應(yīng)避免因職責(zé)重疊而造成資源浪費(fèi)和效率低下現(xiàn)象的發(fā)生。中央金融管理部門的分支機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行各自的法定職責(zé)，維護(hù)金融穩(wěn)定，保持金融秩序，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的金融環(huán)境；從維護(hù)大局和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，對(duì)邊緣性和交叉性金融業(yè)務(wù)明確邊界并加大監(jiān)管力度，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方得到有效傳導(dǎo)和落實(shí)。地方金融管理部門應(yīng)立足地方經(jīng)濟(jì)金融統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的目標(biāo)，積極推動(dòng)地方法人金融機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展，解決弱勢群體和中小企業(yè)貸款難的瓶頸，加大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持力度，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)覆蓋面，提供符合和滿足市場需求的金融服務(wù)產(chǎn)品，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展。endprint