論農村信用社省級聯社職能的異化及改革方向

【摘要】設立農村信用社省級聯社是2003年以來我國農村信用社改革的重大舉措，為增強農村信用社的財務實力、轉變經營機制發揮了重要作用。但在發展過程中，省級聯社也暴露出一些問題，其對自身的定位與當初改革思路發生了較大的異化，影響了農村信用社的深化改革和進一步發展。

【關鍵詞】省聯社 異化 改革

一、農村信用社省級聯社的作用

設立農村信用社省級聯社，明確了農村信用社改革發展及風險處置由省級政府負責的改革路徑。2003年6月27日，國務院印發《深化農村信用社改革試點試點方案》（國發[2003]15號）改革了農村信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責，并提出了“成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能”的定位。2004年5月1日，國務院以國辦發[2004]48號文件轉發了銀監會和人民銀行擬定的《關于明確對農村信用社監督管理職責分工的指導意見》，進一步明確了省級聯社在省級政府的授權下行使權力，對指導、督促信用社完善內控制度和經營機制負主要責任，并明確指出“省級聯社應嚴格按照有關法律、法規和行政規章實施對信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經營管理自主權”。

實踐表明，省級聯社在推動農村信用社改革發展方面發揮了重要作用。主要體現在：一是推動完成農村信用社增資擴股和市縣法人統一改革，支持建立農村商業銀行。從實際情況看，農村信用社的統一法人改革及改制為農村商業銀行是在省級聯社的直接領導下進行的，其時間、步驟，誰先誰后，增資擴股的對象等都由省級聯社統籌考慮，統一安排，并在中央政府專項票據等資金支持政策下，進一步落實了省級政府的資金及其他支持措施，增強了農村信用社的整體資金實力。二是建章立制，加強農村信用社管理。省級聯社指導各市縣法人信用社結合各自實際，制定了業務經營、財務核算、勞動用工、分配制度、風險控制等管理制度。三是建立全省統一的稽核部門，統一進行檢查，發揮異地監督檢查的作用，有效防范了內部案件的發生。四是發揮全省農村信用社集合起來的規模優勢，建立綜合業務系統及資金清算和結算的技術支持系統，實現全省農村信用社通存通兌，提高資金清算和管理效率。

二、農村信用社省級聯社職能定位的異化

上述這些方面，都是省級聯社推動農村信用社改革的正向因素，但是省級聯社實際上突破了中央制定的“管理、指導、協調和服務”的職能定位，插手本應由法人農村信用社的經營管理自主權。主要表現在以下幾個方面：

（一）法人治理未真正發揮作用，由省聯社代替行使權力

目前，各市縣法人農村信用社的股東并不能真正通過理事會發揮決策權力。例如，各市縣法人高級管理層（主任、副主任）實際上都是由省聯社進行提名、安排，然后再在理事會上通過，銀監會審核資格；省聯社的提名和推薦是關鍵，理事會上只是一個“橡皮圖章”，個別時候甚至連銀監部門資格審核程序都未完成，主任等高管就已走馬上任。用人權如此，其他如重大投資決策權都是在理事會上走形式，有的市縣法人農村信用社的理事會會議甚至都不能按期召開，因為實際決策都已在理事長、主任的工作程序及向省聯社的請示中完成了。在這種情況下，股東的權利受到了侵害，但信用社在貸款等方面給其方便進行補償，有的股東出的資本金本身就是從其他信用社貸款而來，并不能真正起到資本金吸收損失的功能。

（二）部分省聯社在業務上直接將各市縣法人作為分支機構管理

一是部分省級聯社直接制定了全省統一的業務經營、財務核算、勞動用工、分配制度、風險控制等管理制度，各市縣法人農村信用社只負責執行。在產品運營上，推出統一的金融產品；在品牌運營上，主要突出“××省農村信用社”，淡化各市縣法人聯社的影響，造成普通老百姓認為全省農村信用社就是一家機構。二是在貸款上，設立貸款咨詢委員會，實際上行使審批權力。如省級聯社規定500萬元以下的貸款由各市縣法人聯社自主決定，500萬元以上的貸款必須上省聯社貸款咨詢委員會進行咨詢，所謂“咨詢”實際上就是審批。三是省聯社變相將各市縣聯社的資金統一進行使用。一方面，通過開展“社團貸款”業務，將部分市縣聯社的資金直接投放到一個項目中。另一方面，直接或間接吸收各市縣聯社的資金，通過資金清算中心直接在債券市場及同業市場上進行投資。

（三）省聯社不承擔金融風險及損失，可能引發道德風險

盡管制定了《關于明確對農村信用社監督管理職責分工指導意見》（國辦發[2004]48號），但省級政府和省級聯社只負責處理風險，并不承擔損失。基于“責、權、利”對等的原則，有權力和利益就必須承擔損失，但省級聯社只行使權力，并不承擔損失，可能引發道德風險。例如，省聯社有些權力人員在開展增資擴股時，就有可能安排一些關系企業和關系人成為股東，并不考慮這些企業和自然人是否真正有資金實力，因為這些股東在信用社由省聯社管理時，可以獲得貸款便利，甚至可以貸款入股；省聯社有些權力人員在組織社團貸款時，就有可能忽視風險和潛在損失，貸長貸大貸集中，在貸款出現不良后，又通過貸款展期、貸款重組、借新還舊等手段隱藏不良貸款，粉飾業績，逃避責任。

三、農村信用社省級聯社的改革方向

由于省級聯社職能定位的異化，必須對其改革，才能繼續推動農村信用社的改革發展。從改革路徑上講，基于責、權、利對等原則，主要有三種選擇：

一是淡化省聯社的管理職能，糾正其干預市縣法人農村信用社經營管理自主權的行為，結合農信社改制為農商行的過程，逐步真正實現法人農村信用社的法人治理。省聯社作為行業自律組織，只起到統一建設信息系統及協調、服務等作用。

二是結合中央政府加強地方金融監管的要求，將省級聯社和金融辦改組為地方金融監管局。由于取消了省級聯社對信用社的直接管理，必然將責權利統一于股東，會導致農村信用社中一部分股東逐步擁有相對控股的位置。但為防止大股東掏空信用社，需要加強對信用社的監管。這不僅需要銀監會的監管，而且需要省級政府設立地方金融監管局，專門對資產質量較差和資本不足的信用社提出重組措施，督促農村信用社盡快完成改制為農商行的工作。當然，地方金融監管局主要負責融資擔保、小貸公司等準金融機構的監管工作及防范打擊非法集資的工作，對信用社只有后備或補充監管權。

三是將省級聯社改制為省級法人農商行，實行全省統一制或控股公司制。這種方式將責權利統一于省級法人農商行，改變了省聯社只行使權利不承擔損失的局面，有利于建立現代金融企業制度。但這種做法違背了國家穩定市縣法人農村信用社地位，加強金融支持三農的政策意圖，而且間接形成了省級農商行“大而不能倒”的局面，道德風險嚴重。

結合我國實際，第三種方式適用面較窄，只適用北京、上海等直轄市及面積較小的省級地區，設立省級農商行不影響服務三農。本文建議第一種方式和第二種方式結合起來，將省級聯社科技部門及一些信用社后臺支持部門改組為行業協會，繼續發揮協調、服務的職能；將省聯社管理部門和省政府金融辦改組為地方金融監管局，參照美國聯邦和州立銀行分權法案，實行國家和地方分級監管，促進民營金融和互聯網金融的發展。

參考文獻

[1]謝平，徐忠.《新世紀以來農村金融改革研究》，中國金融出版社2013年5月.

[2]巴曙松，林文平，袁平.“當前農村信用聯社體制的缺陷及出路”，《中國農村經濟》2007年第S1期.

作者簡介：鄧啟峰（1980-），男，山西運城人，中國人民銀行海口中心支行高級經濟師。endprint