對日本介護保險的SWOT分析

李慧敏+曾嘉

【摘要】千禧年初，日本頒布《介護保險法》促使護理保險制度的強制性推行。經過多年運行與不斷完善，日本介護保險制度已日趨成熟。本文通過對日本介護保險的SWOT分析，總結該制度的優劣之處以及未來發展面臨的挑戰和機遇，結論發現該國的護理保險制度雖并非盡善盡美但相較于歐美等發達國家的相同制度更具東方特色，對我國建設長期護理保險制度有著現實借鑒和學習意義。

【關鍵詞】日本 介護保險 SWOT分析

目前，我國一方面正加速進入老齡化社會。第六次人口普查數據顯示，2010年我國60歲以上老年人口已占總人口13.26%。除了老齡人群的增加，我國人口基數大，存在著許多殘障人士、失智或失能人士及其他生活無法自理的人群。該兩類人群存在著被護理的需要，但護理費用及形式的問題目前尚未得到解決。有效處理護理問題，是發達國家和新興市場的必過難關。針對長期護理難題的有效解決方案將是未來幾十年社會面臨的最大挑戰之一。因此，我國建設長期護理保險制度需要向在相關領域建設較為成熟的國家學習。而日本相較于歐美等發達國家，與我國有著相似的養老習慣和文化，較為值得我國借鑒學習。

一、日本介護保險與養老服務的發展歷程

自上世紀七十年代步入老年化社會以來，日本人口老齡化迅速。2010年，日本65歲以上人口占總人口的23%，預計到2050年將達到36%。日本是較早進入老齡社會的國家之一。面對如此形勢，日本政府采取一系列“政府養老”的舉措。在老年人護理保障這一方面，日本近五十年的舉措如下：上世界六十年代初出臺老年福利法，標志老年者福利受國家保護。八十年代，頒布《老年人保健法》并建立對應設施。九十年代中期，醫療衛生及社會保障的責任部門中增設了老齡者看護對策部。千禧年初，《介護保險法》的頒布促使了護理保險制度在日本的強制性推行。該制度促進老年國民的護理問題得以有效處置?？梢钥闯?，這是一個循序漸進的過程。由此，日本也是一個擁有健康的養老金體系和一個更健康的老年保健系統的國家。

二、日本介護保險的SWOT分析

（一）內部優勢

1.法律基礎?！督樽o保險法》。1963年日本就以法律的形式保障了老年人的生活健康福利問題。日本的長期護理工作始于20世紀80年代末，當時的日本已經進入老齡社會，老年人口高達總人口的14%～15%。面對如此形勢，日本政府采取一系列“政府養老”的舉措。千禧年初，《介護保險法》的頒布促使了護理保險制度在日本的強制性推行。該制度促進老年國民的護理問題得以有效處置?！度毡窘樽o保險法》不僅對長期護理保險在日本的實行作出了全面的制度安排和規范要求，還確立了覆蓋面廣、具備政治保障的長期護理保險制度。為國民更好地享受介護保險運行的成果提供了強有力的法制保障。

2.護工管理和培訓機制完善。實行介護保險后，日本政府同步建設了護理從業人員的培訓和管理體制。

日護理從業人員必須學習相關醫學知識，遵循嚴密的護理培訓規范性計劃。日本已經培養了50萬名專業人員，每年新增5萬多名“介護士”。有受過訓練的“介護士”在正式從事工作之前必須考取國家資格證書。日本的護工還呈現年輕化現象，政府鼓勵新生代參與護理行業，促使年輕一輩對護理行業產生信心。“介護士”這一從業人群的職業被視為一項崇高、中產階級和相當穩定的工作。

日本專業護理人員的管理機制和培訓機制是其介護保險發展歷程中一個重要的人力支撐，為其長期護理服務、長期護理保險事業源源不斷地注入新鮮血液。

（二）內部劣勢

1.未廣泛惠及所有需求人群。日本的《介護保險法》明確了日本介護保險的福利由40歲以上的人群所享有，但也使得未滿40歲、有護理需求的國民難以參與介護保險制度。尤其是殘疾人、失智或失能群體、重疾患者以及其他需要被護理的人群。

2.未改善老齡孤獨化。日本和中國屬于東亞文化，推崇尊重和重視老人深厚的儒家傳統文化。在介乎保險從商討、建設到穩步實操的過程中，日本的家庭結構越來越“核心化”：老年人更多地獨居或夫婦同住，遠離子女。日本老齡孤獨化，老齡者缺乏家庭溫暖。原本，日本政府運行的介護保險也承載著改善這一狀況的夢想，可現實與夢想卻南轅北轍。如果此趨勢無法得到遏制，新生一代的日本國民將逐步漠視從前尊老養老的傳統，使得家庭養老更難以被接受。制度需要根據國情制定，也要根據國情的變化而調整。日本介護保險未能改善老齡者孤獨化的情況，也未針對這一方面進行改革，

（三）外部機遇

1.政策放寬吸引國外護理人才。近年來，日本國對護理人才的需求缺口日漸加大，預計到2025年將出現38萬介護人才的缺口。為解決這一問題，自2017年9月起，日本政府實施的《出入過管理難民認定法（入管法）修訂案中》新增加了“介護”在留資格，規定新成為“介護福祉士”的在日外國人最高可獲五年在日簽證。該項修訂案將推動外國護理人員大幅增加，有利于緩解日本未來護理人才的嚴重缺乏難題。此外，為了吸引更多發展中國家青年人赴日從事介護、護理工作，日本政府也在積極為赴日介護人員提供充分的培訓指導和就業保障。這一系列相關政策的利好，將極大促進日本介護保險與服務產業的良性發展。

2.案例分析：私立機構參與將促進市場化。日本是世界上醫療體系服務質量、運營效率最高的國家之一。其中，日本提前進行醫療行業私有化，在醫療服務機構體系中，私立醫院是占據主導地位的。

在日本，不僅私立醫院的發展水平高，私立的養老護理機構的水平也已經達到了較高水平。本著實事求是的原則，本人采訪了廣東省康復醫學會秘書長張靖慧博士。張秘書長曾于2016年8月帶領廣東省康復醫學會專家組赴日本調研，調研期間取得日本多家私立護理機構的一手資料。據張秘書長介紹，以日本夢之湖照護中心在日本千葉縣市川市的一家分店為例，這家分店是支持社區護理的大型私立機構，有三百多個老齡者在此進行日間護理，九十多個老齡者在此進行全天護理，皆有專車接送。這所私立護理機構以作業治療（作業治療是讓病人參與不同的作業，參加一定的生產勞動，來治療疾病的一種方法。）為主，護理項目大致分為體檢、康復以及文娛項目。夢之湖營造了一個虛擬社會，讓老人在這樣的環境里重塑社會勞動行為能力。除此之外，夢之湖的時間表可以由老人自己確定，即老人可以自己選擇夢之湖療程版上的項目來自主決定每天進行什么樣的活動。這極大程度地促進了老人的參與主動性，積極提高了康復護理效果。而這所機構的工作人員只有三十個人左右，甚至包括接送專車的司機。由此可見，老人的自主性非常強。張秘書長介紹，夢之湖是極具創新文化理念的日本先端護理機構，日本政府和護理行業都對這個機構予以較高評價。endprint

張秘書長還介紹了另一家以運動治療為主的護理機構——Pokara。廣東省康復醫學會小組同時走訪了Pokara位于東京都的一家分店，Pokara主要為失能老人提供身體運動機能短時間的康復強化治療。這家分店一個月達到200萬日元的利潤，約達人民幣13萬元。但其主要運營成本卻是以人力成本為主，人力成本占到了60%。這家分店的護理人員一共50人左右，專業人員16位，其余是家庭主婦兼職，一小時工酬為100日元。Pokara按照20個患者配備7位護理人員的比例提供護理人員，且每位患者擁有至少3平方米的活動空間。由此看出，日本的私立護理機構遵循一定的運營規則。除此之外，Pokara的醫療設備并不是自己購置的，而是從專門的醫療設備租賃機構租賃的。在日本，醫療設備租賃產業發展也有相當專業的規模。有需求才有供給，醫療設備租賃產業的發展從側面說明了日本私立醫療機構在設備方面的需求，進而說明了日本私立醫療機構的發展水平。

除了以上詳細介紹的“夢之湖”和“Pokara”，太陽會私立綜合醫院、倍樂生集團（Benesse）與日醫學館（Nichiigakkan）都是在日發展勢頭較好的私立養老護理機構。日本老齡者可以根據自己的情況到不同類型的機構里進行養老護理。私立護理機構高水平的發展為老齡者的自主選擇提供可能性。

私立醫院的主導地位及私立護理機構的迅速發展，表明將會有更多的社會力量豐富社區老年人護理服務。全社會力量參與到護理保險服務中，有利于日本護理服務社會化、市場化。

（四）外部威脅

1.費用高企恐帶來財政風險。依據《日本介護保險法》，該險種在日依靠政府貼補一半的保費。截止2016年初，日本該險種總費用已達10兆1110億日元。而隨著老齡化和國民對護理需求進行投保意識的提高，相應的介護保險總費用必定會呈逐年遞增趨勢，將為日本財政增加極大壓力。綜合日本近年經濟發展不景氣，日本的國債目前又有850兆左右，未來日本社會在10年內將面臨更加嚴峻的財政壓力，政府繼續貼補國民購買該保險的費用負擔不容小覷，勢必會對其運行帶來一定風險。

2.老齡化加劇將加大事業難度。日本老齡化嚴重，護理保險需求人群增加。首先，護工缺口進一步擴大，出現“一工難求”的局面，護理人力成本上升；其次，財政補貼難以滿足激增“胃口”，財政高負荷難以支持護理服務事業的全面協調發展，無法保障到護理服務的方方面面；進而影響國民享受該險種護理給付的體驗，導致國民誤會該險種的可能產生，加劇護理事業的難度。此外，還有可能產生因工作量大，主管部門難以及時做好處理申請、認定審查及其他基礎性的工作。如果政府無法解決介護保險制度存在的弊端，那么介護保險的事業難度必定加重。

三、對我國的學習意義

（一）加大農村及低收入人群護理保險支持力度

我國農村老年群體增加，而農村年輕人口外出打工，農村的現有狀態已不能服從原有的家庭養老模式。我國建立長期護理保險，要避免輕視農村地區。政府財政應該增加補貼農村長期護理保險資金支持，保證農村養老保險的財政支持。

根據國家衛生計生委在2015年5月公布的《中國家庭發展報告2015》，“我國收入最高20%家庭的收入是最低20%家庭的19倍?！笔杖敕峙溆绊懼洕鐣l展。汲取日本介護保險制度運行經驗，我國建立長期護理保險制度，更需要解決低收入群體保費繳交的問題，避免加重低收入群體的負擔。

（二）加強護理人才管理和培養

目前，試點工作進行形勢有良好表現，但是護理服務提供機制上有較大弊病。主要體現在以下三大方面：第一，還沒有制定科學合理的服務需求評估標準和服務標準；第二，還沒有完成護理隊伍的管理機制；第三，還沒有建立專業護理人員的培養機制。根據我國學信網院校庫數據顯示，中國（不含港澳臺地區）只有10余所院校在養老護理范疇設置了相關專業，從教育資源的匱乏，不難看出我國在護理人才的培養方面缺乏先見之明。我國護工隊伍的整體專業水平狀況差強人意，護理服務人才現狀難以滿足市場。因此，必須重視對護工的管理，加強對人才的培養，從而進行護理人才隊伍的建設。

（三）重視有護理需求的不同群體

該險種在日本實操的局限性之一在于未能廣泛惠及有護理需求的人群。而在我國，除了老年人需要護理，還有殘障人士、重疾患者、失智人士以及其他人群有著被護理的需求。以殘障人士為例，殘障人士家庭因為需要護理殘障人士，家庭中健康的勞動力受抑制，而殘障人士的勞動力更加無法發揮，殘障人士家庭收入少，“因殘致貧”，而此類家庭所在地區的政府又必須對其提供幫助，從而加重政府的財政負擔。我國的長期護理保險制度必須保障這部分群體參與長期護理保險，扎實做好殘障人士照護服務，加大殘障人士托養力度，開展殘障人士日間照料，從而解放殘障人士家庭勞動力，提供殘障人士輔助性就業，促進殘障人士家庭就業增收。

我國長期護理保險的被保險者不能局限于老年人，而應該考慮到殘障人士、失智人生、重疾患者以及其他需求人群，擴大護理保險制度的覆蓋面，增強護理保險的普惠性。

（四）注重家庭護理觀念

我國護理保險還是在實驗期，在該保險還未在我國成熟運行之前，家庭養老毋庸置疑是國人年老后的首要選擇。但基于我國傳統文化和老年國民養老偏好，即使我國的養老體制高度發達，中國人還是會更愿意選擇傳統方式，即在家安度晚年，接受家人護理。即使家庭成員的護理水平并不專業。如何將社會護理資源投入到傳統家庭護理模式中，這是一個十分值得詳細研究的問題。

我國建立長期護理保險制度，要注重家庭護理觀念，原因除了是吸取鄰國日本的教訓，更是遵循我國傳統家庭文化。家庭文明建設對于國家發展、民族進步、社會和諧有重要作用

參考文獻

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