關于民航基礎設施建設投融資體制改革與創新探討

鄒莉

【摘要】隨著國家加大對民航等基礎設施的投資建設力度，機場建設資金缺口巨大，因此亟待革新投融資模式，建立多元化的投融資模式，以促進當前民航基礎建設項目的發展。本文結合當前民航機場的發展前景及投融資現狀，提出將PPP模式引入民航基礎設施建設中，論證其可行性，并提出采用PPP模式的投融資在機場建設中存在的問題，并提出相應的解決方式與措施。

【關鍵詞】民航基礎設施 投融資體制 改革 創新

一、民航機場基礎建設發展現狀及融資需求分析

（一）民航基礎設施發展現狀

改革開放以來，民航事業發展迅猛。據統計，改革開放之初，全國用于民航運輸的機場約78個，空管裝備設施落后，技術水平低下。隨著國家經濟的快速發展，民航基礎設施建設項目的發展極大的促進改善了運輸業的格局，截止目前，全國已建成大型民用機場約142個，另有備用的停航、保留機場數十個。但是，當前的民航機場建設依然無法滿足需要，如北京首都機場設計吞吐量為3500萬，而截至2005年實際吞吐量已經超過4000萬，使得首都機場經常處于超負荷運作。廣州白云機場設計容量是2500萬人，但建成通航后僅僅一年就達到飽和狀態。因此，加大民航基礎設施的建設迫在眉睫。

（二）民航基礎設施建設投融資模式

1.現有融資渠道。當前，機場建設定義為社會公共產品，因此對于民航基礎設施的投資主要依靠以政府為主導的投融資模式，隨著市場經濟的發展以及民航建設需求資金缺口過大，多元化的投融資模式應運而生。目前國家關于民航基礎設施融投資渠道主要包括機場建設費、以政府主導的機場建設投資、銀行貸款或者利用外國政府優惠貸款、證券投融資等途徑。其中，機場建設是通過國家進行征收民航建設基金的方式用于大型民用機場建設的需要，此外國家及地方政府利用財政收入對民航機場進行投資建設是進行機場基礎建設的主要方式。除政府機場建設基金之外，民航建設的資金常通過銀行貸款，以建成后的機場收入進行還貸的方式進行融資，融資渠道便捷，逐漸成為當前的重要的機場建設融資渠道；此外，從國外機場建設投融資模式可以看出，一些特大的國際機場及樞紐機場都已上市，通過證券資本運作模式募集機場建設費用。

2.機場基礎設施建設新思路的探索。隨著國家加大對民航基礎建設的支持力度，民航建設規模越來越大，資金缺口金額相當大，依賴以政府投資為主導的投資模式以及傳統的銀行借貸、證券投資等資本運作方式已經不足以應對民航事業的發展，因此必須革新民航建設投融資模式，促進民航建設的正常發展。

在全面深化改革的大背景下，政府逐漸放開行業準入制，加大與社會資本合作的政策扶持力度，吸引優質的民營資本參與到社會公共事業的建設中，從而促進民航事業的發展。根據民航總局印發的《關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》，提出放開機場開發建設運營市場，力推公私合作的PPP模式進入民航基礎設施建設中，減少國有控股背景的機場建設數量，降低國有控股的民航投資比例，放開機場投資的企業投資限制，吸引符合條件的民營資本參與到民航建設、運營、維護等業務中。

二、推行PPP模式面臨的關鍵問題

（一）關于PPP模式的相關法律法規有待于進一步完善

自改革開放以來，民航事業得到長足的發展，但是大部分的民航項目大多是以政府投資為主，缺乏政府與社會資本、民營資本合作的規范性指導文件，不利于保障社會資本方的參與利益，引起民營資本參與度不高，嚴重影響到PPP模式在民航事業中的應用，因此迫切需要建立健全ppp項目法律法規，以吸引民營資本參與熱情。建立健全PPP特許經營權的合作框架協議中關于保障合作參與方準入和退出機制，從政策上扶持PPP民航項目的正常運作。

（二）機場運營過程中問題較為復雜

機場建設工程在我國屬于準公共產品，因此政府投資項目在其中占比相對較大，具有公共產品具有的共性特點，一般民航機場盈利回收成本周期相對較長，經營風險相對較大，一般民營資本缺乏承擔長期的風險的能力，導致民營資本進入民航基礎建設領域缺乏動力。此外，機場在投資、建設、運營過程中，周期較長，牽涉地方部門相對較多，審批流程相當復雜，民營資本自主經營機場存在諸多困難，而且，按照PPP模式，機場基礎設施建設一般需要成立PPP項目平臺公司，擁有自主權及產權，依據我國現有的土地法規定，機場基礎設施一般為政府劃撥用地，PPP項目平臺公司無法擁有產權及自主經營權，因此，采用PPP模式的機場基礎設施建設應該首先解決土地產權制度問題，

（三）投融資渠道結構單一

當前規模較大的國際國內機場一般通過上市進行直接的投融資，利用股票證券的資本運作進行募集資金，但是大部分的國內機場市場份額低，上市后難以籌集建設資金，因此大多數采用政府財政擔保、銀行貸款的方式進行籌集資金，而采用PPP模式后，機場的投融資模式將多元化發展，投融資渠道將豐富多元化，為了提高吸引民營資本的能力，政府應盡量降低政府投資的占比，讓民營資本能夠受益，愿意投資民航基礎設施項目，此外，現有機場投資及運營模式亟待改變，需要專業的PPP項目管理團隊進行高效管理，但是PPP投融資模式必然涉及到股權分配及利益分配，如何設置合理的PPP投融資股權比例對于機場未來的高效運營產生深遠的影響，同時也會影響到PPP項目的穩定性。

（四）建立合理社會資本退出機制

由于PPP項目從投資、建設到運營收益一般周期較長，民營資本缺乏風控能力，因此采用PPP模式的機場建設項目要切實建立合理的社會資本退出機制，真正做到讓民營資本有信心進入PPP機場投資建設，獲得項目理想的回報。

三、總結

綜上所述，在我國民航運營的實際情況愈發復雜的今天，基礎設施建設已經成為關乎民航服務質量和航空旅行綜合體驗的重要環節。本文結合當前民航機場的發展前景及投融資現狀，提出將PPP模式引入民航基礎設施建設中，極大地拓寬投融資渠道，在實施PPP過程中，應注意轉變政府投資模式，建立健全引入民營資本進入的相關制度，理清政府與民營資本各自的主體權益及投資比例，達到高效吸引民營資本進入機場基礎設施建設的目標，通過高效的施行PPP模式，可以優化民航機場的發展思路，建構更加良好的現代化發展理念，對于實現我國民航的高質量發展具有重要意義，同時也可以看到，通過在現實環境中促進民航基礎設施建設投融資體制有助于深化民航的基建體系發展，無論是對于保障通航還是服務品牌的建設都具有重要意義，而完善這一改革，加強制度創新和工作方法的創新對于在實際過程中達成更優質的服務同樣具有良好的作用。

參考文獻

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