GATS下國內規制談判的困境與趨勢

【摘要】在WTO多哈回合談判的僵局中，發展非歧視性的國內規制紀律仍是《服務貿易總協定》（GATS）未完成的關鍵要素之一。本文通過觀察WTO內的國內規制談判，試圖找出談判的主要癥結所在。同時，從成員方締結的一些區域貿易協定來看，未來國內規制紀律會以具體部門紀律的制定為突破，朝規制一體化、透明化等方向發展。

【關鍵詞】WTO服務貿易 國內規制談判 必要性測試

當前形勢下，全球服務貿易蓬勃發展，服務業成為了拉動經濟增長的新動力。服務貿易無形性的特征，決定了服務貿易的壁壘主要來自于成員國內部的法律規制。有效的國內規制措施往往是服務貿易得以順利進行的重要保障，但過度的規制又容易不合理地限制貿易的發展，成為服務貿易自由化的障礙。如何在貿易自由化與國內規制自主權之間尋求平衡是國際服務貿易領域的核心難題之一。因此對服務業的國內監管制定相應的紀律顯得十分重要。

一、國內規制問題的產生和談判路徑

（一）GATS第6條下國內規制紀律問題的產生

GATS第6條Domestic Regulation，我國學者通譯為“國內規制”，表示其既具有監管管理的動態含義，也有法律條例的靜態含義。GATS第六條本身僅為統領性條款，其實體規則可操作性略顯不足。因此GATS第6條第4款授予了服務貿易理事會以權力，建立適當機構以制定必要的紀律，表明在國內規制領域內，僅有GATS第六條這樣簡單的一般性條款難以達到有效規制成員方不合理監管的目的，須通過成員的后續談判完善相關紀律。

國內規制紀律的制定是為了管束在成員國國內規制中存在的對外國服務提供者的歧視性措施，并修正一些非歧視性但限制貿易的措施。國內規制紀律的制定者面臨的問題是，如何盡可能地消除這些規制對于貿易可能造成的負面影響，又不剝奪成員方對于服務業進行自主監管的權利。

（二）國內規制紀律談判的路徑

1999年4月，服務貿易理事會以國內規制工作組（WPDR）取代了WPPS。理事會要求WPDR“制定必要的紀律，以確保與許可要求和程序，技術標準和資格要求和程序相關的措施不構成不必要的服務貿易壁壘。”此后WPDR一直在積極地開展工作。在2004年至2006年期間，議員提出了一些具體建議，并進行了以規制紀律文本為重點的談判。在2006年7月中止多哈談判之前，WPDR主席制作了一份綜合工作文件，總結了不同的建議，明確了協議和各方分歧的要素。最新公開的國內規制草案記錄在2011年4月的主席進度報告中，其中包含未來可能的規制紀律內容的有用匯編。該報告提出了WPDR成員之間的廣泛共識，同時也突顯出存在重大分歧的領域①。

然而，從2011年之后，橫向紀律（Horizontal Diciplines）具體文本的修訂暫時被擱置了。WPDR成員轉而開始討論技術問題。對成員國和秘書處的投入進行了審查，并在優惠貿易協定（PTAs）中更詳細地審視了國內規制紀律。2012年和2013年，WTO秘書處編寫了關于一般應用措施，部門和供應模式的規制問題以及服務技術標準的三份實錄，對各種議題以及部門研究進行了深度的討論，還有一份關于發展中國家面臨的挑戰的說明。雖然WPDR討論了這些記錄的結果，但對于未來的紀律并沒有繼續以文本為基礎的談判。這似乎是因為“多哈議程”中關于服務部門沒有進行具體談判，以及WTO未來談判普遍存在的不確定性。2015年，WPDR工作組專門就成員國在區域服務貿易協定談判中的經驗進行討論，并將該項目列入今后的會議議程。2016年WPDR公開的報告主要是關于印度提交的《服務貿易便利化協定》草案的有關問題討論，而國內規制橫向紀律的談判結果似乎一直懸而未決。目前還不清楚WPDR是否重新回到關于具體文本提案的談判。

二、國內規制談判障礙原因分析

（一）對WTO規制權的異議

對于國內規制問題談判的困境，最根本的原因在于WTO對成員國監管自由侵犯的風險超出了GATS最初的意圖，因此，在談判早期成員方對于WTO的管制權利反對的聲音不絕于耳。以下聲明體現了一個極端的立場：“世貿組織不應該扮演除了非歧視性的監管以外的任何角色，這一（國內規制）舉措是對貿易法、對國內重要公共安全法律的全面無理侵擾”②。因此有人認為GATS侵入監管領域甚至威脅到民主治理。

當然，現階段主要觀點認為GATS中的國內規制規則必須遵守協議規定的管理權，是對市場準入承諾必要的、甚至不可或缺的補充，以確保這些承諾不會因為僅用于保護主義目的的規定而被廢除。但是即便接受GATS對國內規制紀律的要求，如何限制保護主義而不侵犯國家對于本國境內服務供應的承認權問題仍然是WTO成員所面臨的巨大挑戰。在國內監管服務領域制定有效的多邊紀律是非常困難的，如何解決貿易自由化和自治監管之間的緊張關系，是國內規制工作組內進行的國內規制談判的核心問題。

（二）成員立場沖突

國內規制談判之所以停滯不前跟各成員方之間的立場沖突難以調和有分不開的關系。各成員方由于國內發展情況不同，因此對于國內規制的需求也不一致。

新西蘭、香港等地區作為小型開放經濟體，其服務貿易出口需求較大，在談判中要求制定全面、嚴格的紀律。美國、歐盟等發達經濟體則無意達成全面、高質量的紀律，并反對經濟需求測試。美國強調國會立法不應受到國內規制，僅愿意討論對政府監管的規制，并且僅希望增強規制透明度，反對涉及具體資質要求、資歷程序、許可要求和程序等內容。歐盟及其成員國則大力倡導規范許可程序。

而巴西等廣大發展中國家對國內規制的態度較為排斥，認為發展中國家服務監管體系相對落后，嚴厲的規制會侵蝕國內監管權，增加行政負擔。因此紀律應注重保護成員國內監管權，僅就原則性問題達成一致。而印度作為在外包服務有優勢的國家，積極主張在對工程師資質要求、資歷程序等方面制定嚴格紀律。顯然，處于不同發展階段的成員對于國內規制的關注點也不同。endprint

（三）必要性測試爭議

在影響國內規制談判的問題上，必要性測試可算是一個最難突破的障礙。必要性測試是WTO通過必要性標準來審查成員方采取的措施與其追求目標之間的關系，從而確定其是否符合WTO協定的過程。盡管根據GATS第6條第4款的規定，必要性檢驗是應有之義，但由此產生了極大的爭議。一些持強烈反對態度的成員國認為，必要性測試可能威脅到主權國家在其管轄范圍內對合理的政策目標進行的考量。也有學者質疑WTO爭端解決機制對國內規制利益進行必要性考核的能力。同時，一些發展中國家指出，這樣的測試將會破壞他們監管的靈活性。

對于必要性測試的反對意見也影響了國內規制的談判：國內規制前兩個草案包含了必要性測試，而2011年最新版本并沒有。在潛在的測試或替代性測試（如偽裝的貿易限制測試、相關性測試或是服務供應限制測試）上，存在重大分歧。依WPDR主席的結論來說，大多數WTO成員對于必要性測試的概念是熟悉的和適應的，但對于其程度（即是否應是絕對的還是盡最大努力）以及其覆蓋面（即是否應適用于所有服務部門，還是限于成員具體承諾的部門）上未能產生一致意見。

WTO必要性測試源于西方國家國內實踐中的監管影響分析（RIA）制度。RIA對已制定和擬制定的國內規制進行系統評估，為政府監管制度的頒布和修改提供制度安排。但是，將一國憲政框架下進行司法判斷的工作讓WTO這樣一個超國家機構承擔，必然會加劇國內監管和國際監管之間的緊張關系。

三、國內規制紀律的發展趨勢

在世貿組織內部規制紀律的發展停滯不前的時候，許多WTO成員轉而尋求特惠貿易協定（PTAs）的談判，包括跨太平洋伙伴協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）以及服務貿易協定（TiSA）等。而WPDR在討論中也積極吸取各成員國在PTAs談判中制定國內規制紀律的經驗，大多數這些協議不超越GATS的框架，筆者認為，它們在某些方面體現了將來WTO國內規制紀律的發展趨勢。

（一）以具體部門紀律的制定為主

在國內規制領域的談判上，雙邊和區域貿易協定確實取得了一定的進展，從許多PTAs的談判來看，在具體部門制定服務貿易規制紀律或許比橫向紀律要更容易。

大多數PTAs處理具有服務貿易特征的獨立章節——電信和金融服務，是按照GATS的模式建立相應的制度，但是一些PTAs超越了GATS，在其他的具體部門也創設了具體的監管標準。如郵政和快遞服務部門，其涉及的規制問題與電信部門所探討的有相似之處，許多PTAs都包含對于郵政和快遞服務部門的承諾。普遍服務義務和監管當局的獨立性等規制議題，在這個部門下都發揮了重要的作用。歐盟與加勒比國家的經濟合作伙伴協定、歐盟與秘魯、哥倫比亞的協定等在郵政和快遞服務部門都包含了規制紀律。包括在快遞部門采取防止不正當競爭的措施，提高涉及頒發許可證的監管標準，界定普遍服務義務的權利等。這些監管問題在WTO的談判中也進行了討論。筆者認為，在國內規制橫向紀律的談判難以達成一致的情況下，未來國內規制紀律的制定將以具體部門紀律的制定作為突破口。

（二）強調規制一致性

規制一致性的概念最早由亞太經合組織APEC提出，主要是為了化解國內規制差異所產生的貿易壁壘，從而加強各國的監管合作，制定國際標準，以實現各參與方之間的規制融合一致。在APEC下，推行規制一致性主要是通過開展“良好監管實踐”，即通過學習良好的國際經驗，引進RIA制度，推動尚未有相關實踐經驗的國家進行系統運用。規制一致性也是TPP以及TTIP談判的核心內容之一。從TPP公開的協議文本來看，其推行規制一致性的手段主要是：通過推行良好監管實踐，對各方制定的規制措施影響進行評估分析，推動締約方建立有效的跨部門磋商和協作機制等。同時，TPP要求成立一個“規制一致委員會”，定期開會討論，改進和加強各方監管紀律，交流關于最佳監管實踐的進展。TPP的簽訂是規制一致性發展的一個重大進步。

盡管WTO的各個成員國經濟發展水平、管理體制等差異較大，對于涉及主權讓渡的制度措施十分敏感，但強調規制一致性有利于逐步推動解決必要性測試的問題。WTO也在探索如何加強成員間的信息交流和對話，靈活處理國內規制的問題，推動監管主體之間的協作和融合。可以預見，在未來服務貿易國內規制的紀律制定中，必然也會強調規制一致性的作用。

（三）提高監管透明度

監管透明度的問題一直是以美國為首的發達國家在雙多邊貿易中所強調的。發達國家對于發展中國家國內規制缺乏透明度諸多詬病，在區域服務貿易談判中也一直試圖提高監管透明度。服務貿易協定（TiSA）2015年10月的透明度條例草案中，明確要求成員方必須提前公布規制和其他措施，并且提供足夠的細節，以警示外國政府、企業和個人他們的貿易利益可能受到影響。一些國家認為這個要求應當以國外干涉不違背國內法為前提，但美國和加拿大則宣稱國外干涉應當在“盡可能的程度”內執行。

透明度原則是GATS中的一般原則，但在國內規制議題中顯得尤為重要。服務貿易壁壘主要存在于“邊境后措施”，缺乏透明度的國內規制措施，對于離岸外包服務和國際交易來說都是極大的阻礙。在WTO最新通過的《貿易便利化》協定中，也規定了貿易法規的提前公布與評論的問題。盡管該協定主要是關于邊境措施的協定，但也反映了WTO對于規制透明度的重視。可見，在未來國內規制紀律的制定中，提高監管透明度是一個必然的趨勢。

從國內規制的相關談判結果來看，國內規制紀律向部分發達國家制度靠攏的趨勢較為明顯。但一國國內規制是主權國家的固有權力，WTO國內規制的談判要產生一致的結果，首先要尊重和保護主權國家的規制權。我國應該積極加入國內規制紀律的制定中，掌握國際貿易規則的話語權。同時，應當及時了解和掌握談判的進程，關注談判的進展和結果對我國服務貿易立法可能的導向作用，促進國內監管措施的改革，提高管制的透明度，促進服務業市場的開放。

注釋

①Working Party on Domestic Regulation（WPDR）， Diciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article VI：4，ChairmanProgress Report，Room Document，14 April 2011.

②來自加拿大環境法律聯合會2000年397號報告。

參考文獻

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[2]陳志陽，安佰生.多雙邊貿易談判中的國內規制問題[J].國際貿易，2014（10）.

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[4]Krajewski M.Domestic Regulation and Services Trade： Lessons from Regional and Bilateral Free Trade Agreements[J].Social Science Electronic Publishing，2015.

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作者簡介：何藝（1993-），女，漢族，廣東東莞人，就讀于暨南大學法學院/知識產權學院，研究方向：國際法學。endprint