高校學生申訴制度的實踐困境及其優(yōu)化

陳小花

摘要：學生申訴制度是規(guī)約高校教育管理權(quán)和救濟學生合法權(quán)利的重要制度安排，也是“以生為本”價值理念的具體體現(xiàn)。當前申訴制度在實踐中存在人員結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)限規(guī)定不合適、申訴范圍不科學、程序機制不通暢等問題。對此，要不斷推進申訴處理委員會的實體化建設，優(yōu)化申訴處理委員會的人員結(jié)構(gòu)，適度賦予其監(jiān)督權(quán)，并不斷規(guī)范申訴處理過程的程序機制建設。

關鍵詞：大學生申訴制度；實踐困境；優(yōu)化

新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）自2017年9月1日起正式施行。新《規(guī)定》以專章的形式闡述和確認了大學生的申訴權(quán)，成為全面依法治國戰(zhàn)略在高校的生動實踐。申訴制度既是大學生校內(nèi)權(quán)利救濟的基礎性制度，又是以一項規(guī)范與限制高校管理權(quán)濫用的制度而存在。新《規(guī)定》對學生申訴的受理機構(gòu)、內(nèi)容范圍、基本程序作了界說，為防控學校權(quán)力越軌，保護學生合法權(quán)益，推進教育管理法治化建設提供了強有力的制度保障。但對申訴制度相關實踐理性檢視時又發(fā)現(xiàn)，大學生申訴制度依然存在原則性規(guī)定與可操作性機制脫節(jié)，長期工作慣性形成的路徑依賴與規(guī)范化制度體系相排斥等問題。如何以申訴制度的相關規(guī)定為法律參照，推動大學生申訴制度從理論應然性向現(xiàn)實可操作性轉(zhuǎn)變，成為新時期落實依法治校的具體體現(xiàn)。

一、大學生申訴制度的問題指向與功能定位

《憲法》第二章第四十一條明確提出，“公民有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，成為大學生申訴權(quán)的最高法理依據(jù)。以《憲法》為依據(jù)，《教育法》、《高等教育法》以及《規(guī)定》等部門法對大學生申訴權(quán)進行具體化與操作化，明確大學生申訴權(quán)體現(xiàn)為“對學校的處理或者處分決定有異議”情形下，提出重新做出處理的權(quán)利。大學生申訴制度建立很重要的出發(fā)點就是約束和規(guī)制學校管理權(quán)，防止學校公權(quán)力過度擴張與濫用，補救學校侵害行為。基于此，申訴制度在功能定位上存在兩大基本的價值取向，即監(jiān)督和制約學校管理權(quán)，及時救濟學生合法權(quán)利。

1.以生為本：大學生申訴制度的價值取向

大學生申訴制度產(chǎn)生的一大理論基礎就是“程序正義理論”。程序正義理論認為法治取決于一定形式的正當過程，而正當過程又只能依靠程序來實現(xiàn)。[1]程序正義落實在學校管理中，就是要注重程序規(guī)則，尊重大學生作為學校主體的地位和價值。申訴制度不僅明確對于學校處理或處分，大學生具有知情權(quán)，而且賦予他們表達和抗辯的權(quán)利。在處分的過程中，學生是其中一大主體，自主、有效地參與其中，對處分的事實、依據(jù)、程序等進行積極陳述和申辯。申訴制度確保大學生能夠有序參與處分過程，并提供他們影響處分結(jié)果的可能，充分尊重了大學生在學校管理中的主體地位，也破解學校在處分行為中“一錘定音”的格局。一言以蔽之，大學生申訴制度的建立，就是從制度層面對學生參與學校管理的主體地位進行確認和保護，體現(xiàn)與踐行“以生為本”的理念和價值。

2.權(quán)利救濟：大學生申訴制度的本質(zhì)功能

申訴制度自產(chǎn)生之日起，便承擔著為合法權(quán)益受到學校侵害的大學生提供權(quán)利救濟的使命。整體而言，大學生權(quán)利救濟具有訴訟與申訴兩種手段。相較而言，訴訟具有更高的強制性與權(quán)威性，但也存在成本高、時間長、程序復雜、對抗性劇烈等不利因素。從近年發(fā)生的狀告母校案例來看，大多數(shù)是因為學校申訴機制不健全，而大學生為了維護自身合法權(quán)益被迫與學校“對簿公堂”。這樣一來，不僅大學生的金錢、時間與精力被大量耗費，而且針鋒相對的對抗方式將學生對母校多年培養(yǎng)的感情完全撕裂。大學生申訴制度將教育管理法律糾紛的解決置于校內(nèi)，引導教育管理者和學生理性對話，在時間、成本、效率、情感諸方面都具有明顯優(yōu)勢，成為大學生權(quán)利救濟最直接、最基礎、最常用的手段。申訴制度打破了學校管理權(quán)的“絕對權(quán)威”地位，賦予學生對學校管理行為質(zhì)疑和反抗的權(quán)利，迫使學校及時停止、糾正和補救侵害行為。換言之，申訴制度是在學校管理系統(tǒng)中，為大學生提供防御學校不當管理行為的權(quán)利、機會和能力，真正保障他們合法權(quán)益不受侵害，這也成為了申訴制度最本質(zhì)、最重要的功能。

3.權(quán)力監(jiān)督：大學生申訴制度的內(nèi)在蘊含

按照現(xiàn)代法理學的觀點，要減少權(quán)力的負面效應，就必須對權(quán)力進行制約，基本包含道德制約權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力三種方式。[2]大學生申訴制度便是“權(quán)利制約權(quán)力”的具體實踐。在學校、教師與學生三者的關系定位中，學生總是被視為規(guī)訓的對象，不容置疑地處于被動塑造的處境，天然處于劣勢地位[3]，而學生申訴權(quán)則是對大學生弱勢地位的適度扭轉(zhuǎn)。通過賦予學生申訴權(quán)，打破學校與學生對話中的絕對優(yōu)勢地位，使得學生有機會和能力對學校管理行為提出質(zhì)疑和否定，成為學校管理權(quán)外在的重要監(jiān)督和規(guī)制力量。一方面，申訴制度的創(chuàng)建為學生發(fā)出質(zhì)疑賦予合法性，迫使學校在行使管理權(quán)時更加謹慎自律，從而促使學校權(quán)力行使更趨科學化、合法化；另一方面，申訴制度是學校管理權(quán)行使的有效糾錯機制。申訴制度要求學校和管理者對現(xiàn)行管理制度和行為重新審視和反思，對于確有違法或者失當?shù)那樾危皶r糾正補救，保障了學校管理權(quán)的依法行使。

二、大學生申訴制度的實踐困境

申訴制度是大學生利用訴訟救濟權(quán)利的前置程序，是規(guī)約學校管理權(quán)合法行使，及時糾偏失當?shù)膶W校管理行為，保障學生合法權(quán)益的有效制度。推進學生申訴制度健康發(fā)展與有序運轉(zhuǎn)，既是全面依法治校的具體落實，又有助于和諧校園的建設。但在實踐中，囿于管理者法治意識與能力比較薄弱，長期以來法治傳統(tǒng)缺失以及申訴制度操作性機制建設相對滯后等原因，大學生申訴制度運行的狀況與效果依然面臨著許多問題。

1.申訴處理委員會的人員組成具有爭議性

《教育法》第四十二條明確學生具有申訴權(quán)，新《規(guī)定》對《教育法》內(nèi)容進行細化，在第五十九條中對學生申訴受理機構(gòu)的功能定位、人員構(gòu)成進行了具體化規(guī)定，要求“學校應當成立學生申訴處理委員會”，并規(guī)定申訴處理委員會在人員結(jié)構(gòu)上應當包含“學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構(gòu)負責人”。雖然新《規(guī)定》對申訴處理委員會的人員結(jié)構(gòu)進行了規(guī)定，但是對其設立方式、人員編制等卻缺乏深入針對的論述，直接沖擊了申訴的有效性。endprint

在實踐中，學生申訴處理委員會主要掛靠在學生工作部、教務處或者學校辦公室等部門，由相關職能部門人員兼職組成，而沒有常設辦事機構(gòu)和專職工作人員。一方面，因為沒有常設辦事機構(gòu)，很多學生對如何提交申訴申請書，申訴處理委員會的處理流程等都處于模糊認知狀態(tài)，不能及時、科學地向?qū)块T遞交有效申請，而新《規(guī)定》第九條卻明確要求，大學生必須在接到?jīng)Q定、公告10日內(nèi)以書面形式提出申訴，否則不予受理；另一方面，雖然新《規(guī)定》力促學生申訴處理委員會人員組成的多元化與合理性，但卻沒有明確提出回避原則。實踐中，大學生的違紀處分主要由教務處、學生工作部進行事實認定，而由學校辦公室發(fā)文通報，但學校辦公室、學生工作部、教務處往往又是學生申訴處理委員會的其中組成。如此，學生申訴處理委員會與違紀處分事件的處理單位就存在重疊情形，某種程度上可能影響申訴結(jié)果的公平性。

2.申訴處理委員會的行為決定缺乏權(quán)威性

新《規(guī)定》第六十一條對學生申訴處理委員會的權(quán)限進行界定：“經(jīng)復查，認為做出處理或者處分事實、依據(jù)、程序等存在不當，可以作出建議撤銷或變更的復查意見，要求相關職能部門予以研究。”從這里可以得知，學生申訴處理委員會的權(quán)限局限于對處理或處分進行復查并提出建議，而不能左右原處分單位最終是否變更或撤銷決定。在申訴處理過程中，申訴處理委員會缺乏實質(zhì)性權(quán)力，而只是充當對申訴事件復查和建議的角色，其他的諸如監(jiān)督相關職能部門對事件重新進行深入化研究，責令相關部門及時變更或撤銷不合理的處理或處分，都不能發(fā)揮權(quán)威作用，嚴重弱化了大學生申訴制度的有效性。

3.學生申訴的內(nèi)容范圍缺乏合理化的限定

新《規(guī)定》第六十條將學生申訴的內(nèi)容規(guī)定為“學生對學校的處理或者處分有異議”的情形，主要將大學生申訴制度與學校違紀處分事件相聯(lián)系，在一定程度上窄化了學生申訴的范圍。從落實全面依法治校基本要求和保護學生合法權(quán)益的角度考慮，學生申訴的內(nèi)容范圍應當從聚焦違紀處分事件向?qū)W校教育管理中可能發(fā)生侵權(quán)行為的各種情形擴展。事實上，學校教育管理權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象隨時可能出現(xiàn)。就以學生日常行為管理為例，宿舍檢查隨意翻看學生私人物品，獎助學金評選省略公示公告的環(huán)節(jié)，對學生違紀行為處理私自增設罰款條款等，都是學校公權(quán)力對學生權(quán)利的僭越。對于此類侵權(quán)行為，學生如何有效維權(quán)，現(xiàn)有大學生申訴制度卻未進行明確性規(guī)定，無形中切斷了學生權(quán)利救濟的渠道，處理不當還可能引發(fā)學生與學校劇烈的沖突，演變成為嚴重的校園矛盾事件。

4.學生申訴的處理程序缺乏精細化規(guī)定

新《規(guī)定》第六十一條要求：“學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，在15日內(nèi)將復查結(jié)論告知申訴人。”仔細推敲發(fā)現(xiàn)，新《規(guī)定》對于學生申訴以及申訴處理委員會受理流程的規(guī)定都相當籠統(tǒng)。“程序性規(guī)范的缺失無疑將削弱申訴程序的運行對高校教育管理權(quán)的監(jiān)督力度和對學生合法權(quán)利的保障力度。”[4]就以“告知”為例，申訴處理委員會將復查結(jié)論告知申訴人時，告知的形式應當是書面或者口頭，告知的內(nèi)容應當涵蓋何種信息內(nèi)容等都沒有明確。另外，學生申訴期間原處分決定是否暫時解除或者繼續(xù)執(zhí)行等問題，表述都相對籠統(tǒng)。雖然對于不能在規(guī)定限期內(nèi)作出結(jié)論的申訴情形，新《規(guī)定》作了補充，“有必要的，可以建議暫緩執(zhí)行有關規(guī)定。”但是對于“有必要”的標準等卻未提及，可能催生不必要的“次生糾紛”。就以開除學籍處分為例，大部分學校要求受開除學籍處分學生必須在接到處分通知單7日內(nèi)完成離校手續(xù)，而申訴處理委員會卻是在學生遞交申訴申請后的15日才能作出復查結(jié)論并告知申訴人。這樣一來，對于受到開除學籍處分的學生，在申訴處理委員會告知復查結(jié)論時候，學生可能已經(jīng)被迫完成退學手續(xù)，無形中設置了學生申訴成功的障礙。

三、完善大學生申訴制度的路徑選擇

新《規(guī)定》第五十九條提出：“學校應當制定學生申訴的具體辦法，健全學生申訴處理委員會的組成與工作規(guī)則。”由此可知，新《規(guī)定》對于大學生申訴制度更多地是提供宏觀制度框架，需要學校與學生結(jié)合實際，把理論邏輯與實務設計聯(lián)系起來，把原則性規(guī)定與操作性實踐機制聯(lián)合起來，不斷優(yōu)化申訴制度，促使其朝著有力有效有序的方向發(fā)展。

1.實體化建設：申訴制度的必由之路

針對大多申訴處理委員會建設“兼職化”可能導致學生“求助無門”現(xiàn)象，建設專門化、職業(yè)化的學生申訴處理辦公室迫在眉睫。學生申訴處理辦公室建設可以探索“專兼結(jié)合”形式，既有專職工作人員負責日常申訴申請的受理，又吸納教師代表、學生代表、法學專家作為兼職人員，構(gòu)筑好申訴制度高效有序落實的組織保障。在此基礎上，申訴處理委員會還可以通過指導法律類社團，為大學生提供日常的法律咨詢與援助，培育學生維權(quán)意識，具體架構(gòu)可見圖1。如此，學生申訴處理委員會不僅可以破解“業(yè)余”、“虛置”等問題，也能更好地回歸與凸顯大學生申訴制度“學生本位、權(quán)利本位”的初衷。

2.公平性：申訴制度建設的內(nèi)在要求

公平性是申訴制度存在與發(fā)展的生命力。[5]首先，在人員結(jié)構(gòu)上，要維護申訴處理委員會的獨立性，避免部分申訴處理委員會人員集“被告”與“法官”于一身的情形。學校制定學生申訴具體辦法時，要明確提出申訴事件處理過程中的回避原則。對于申訴事件原處理單位、與申訴學生或事件有特殊關系等可能影響結(jié)果公正性的人員與部門，在申訴處理中都應明確要求回避，保證申訴處理委員會的相對獨立性。其次，在處理流程中，要建立健全聽證制度，通過增加聽證的環(huán)節(jié)，允許申訴人就事實、理由、證據(jù)等進行陳述和申辯，不但有助于更加全面系統(tǒng)了解事件始末，而且也是維護學生陳述權(quán)與申辯權(quán)的具體體現(xiàn)。

3.適度賦權(quán)：申訴制度效能發(fā)揮的有力保證

目前而言，高校學生申訴處理委員會的權(quán)限局限于對學生違紀處分事件的復查，嚴重擠壓了其功能發(fā)揮的空間與深度。對此，學校應當適度賦權(quán)，增強申訴處理委員會的權(quán)威性與影響力。一方面，合理提升申訴處理委員會的監(jiān)督權(quán)。如前所述，申訴處理委員會在申訴處理過程中的權(quán)限更多停留在“作出建議”，而對于相關職能部門是否執(zhí)行、執(zhí)行的效果如何都缺乏有效監(jiān)督。學校可以新《規(guī)定》為法律參照，賦予申訴處理委員會適度的監(jiān)督權(quán)。對于申訴處理委員會的建議，尤其是要求相關職能部門作出變更或撤銷的復查意見，必須規(guī)定他們在限定的時間內(nèi)將重新研究的結(jié)果報予申訴處理委員會備案，構(gòu)建“申訴處理委員會建議——相關職能部門重新研究——申訴處理委員會監(jiān)督”的循環(huán)化完整鏈條。對于明顯不作為或亂作為的情況，學校可以賦予申訴處理委員會責令改正的權(quán)限。另一方面，對于學生申訴申請的范圍應當適度拓寬，由局限于違紀處分事件向?qū)W校日常管理侵權(quán)行為延伸。如此，對于學校日常管理發(fā)生的侵權(quán)現(xiàn)象，學生能夠有效借助校內(nèi)渠道反映與維權(quán)，避免事件的過度醞釀。

4.規(guī)范化程序：申訴制度建設的現(xiàn)實需要

面對申訴制度運行過程中存在籠統(tǒng)化的問題，學校在制定具體辦法時，應當結(jié)合本校實際，推動申訴制度實踐程序的規(guī)范化與精細化建設。其一，申訴處理的流程，要更加規(guī)范化。對于學生申訴的受理、報備、審查、聽證、意見告知等環(huán)節(jié)，應當具有更強的指向性與明確性，保證申訴制度運行機制的順暢性。其二，申訴過程中的具體問題，應當更具針對性。申訴書應當載明的內(nèi)容，申訴過程中原處分是否暫停或者繼續(xù)，對于申訴材料不齊備的應當如何補正，申訴學生是否可以全程參與審查過程等問題要將其具體化，避免處理過程中的次生糾紛。

學生申訴制度是高校貫徹全面依法治國方略、規(guī)范學校權(quán)力行使、培育學生法治價值觀、維護學生合法權(quán)益的重要制度安排。完善大學生申訴制度的理論、機制與實務，推動其高效有序落實是順應時代發(fā)展的必然趨勢。針對申訴制度實踐中的問題，學校應當總結(jié)反思，因勢利導，形成合力，將頂層制度設計的理論邏輯與具體實務的運行機制結(jié)合起來，更好地實現(xiàn)申訴制度的法治價值與教育功能，服務于高等教育大局。

參考文獻：

[1]周湖勇.大學治理中的程序正義[J].高等教育研究，2015（1）：1-11.

[2]陳國權(quán)、黃振威.論權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型：從集權(quán)到制約[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011（3）：102-107.

[3]董柏林、陳海云.高校學生管理正當性的實現(xiàn)路徑研究[J].高教探索，2015（11）：19-25.

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[5]樊華強.大學生權(quán)利救濟制度及其完善[J].現(xiàn)代教育管理，2014（5）：62-65.

（責任編輯賴佳）endprint