我國職業教育法治化的路徑選擇

歐陽恩劍　胡勁松

摘要：職業教育法治化作為教育法治化的重要組成部分，是我國建設法治國家的應有之義，是職業教育法律制度制定、執行、救濟、研究等要素組成的有機統一的動態體系。中國特色社會主義職業教育法治化經過20年發展，成效顯著，但還存在價值理念偏差、法律體系不完備、執法機制不健全、守法意識不濃、研究邊緣化等問題。我國職業教育法治化的路徑必須從樹立公平的法治理念出發，以完善職業教育法律體系實現良法之治為切入點，加強常態化執法機制建設，實現由強制守法向自覺守法轉變，不斷提高法治研究水平，改變“邊緣化”的困境。

關鍵詞：職業教育；法治化；路徑選擇

自1996年我國《職業教育法》頒布以來，中國特色社會主義職業教育法治經過20年的發展，不僅在立法上取得了可喜成果，而且在執法中也積累了一些經驗。然而，我國職業教育法治還存在價值理念偏差、法律體系不完備、執法機制不健全、守法意識不濃、研究邊緣化等問題。我國職業教育法治化的路徑構建必須從樹立公平的法治理念出發，以完善職業教育法律體系為切入點，實現良法之治，加強常態化執法機制建設，由強制守法向自覺守法轉變，同時要加強職業教育法治研究隊伍建設，不斷提高職業教育法治研究水平，形成理念、立法、執法、守法、研究的完整體系。

一、理念之源：從法律思維到法治思維

法律制定必然面對公平與效率、長遠利益和眼前利益的矛盾。民主、效率、公平是職業教育法的根本價值所在。《職業教育法》頒布之時，我國市場經濟體制改革剛剛起步，立法的價值理念偏重于推進職業教育的改革，固化改革成果，對效率關注有余，而對公平、民主體現不足。職業教育秩序的存在是以合理、健全的法制為前提條件的，而正義需要秩序的關切才能釋放其應有的功能。教育作為一種公共的社會資源，應具有公正的品性。教育與正義是以善為中介，在根本上實現了二者的溝通。因此，《職業教育法》的修訂應高度重視立法價值的導向作用，總結近年來我國職業教育取得的先進經驗，反思歷史教訓，不僅要求行政管理者樹立法治思維，更要立法者在立法理念上凸顯公平和民主。

（一）目的價值：從促進發展、推動改革轉為改善民生、引領改革

在改革開放初期，法治基礎缺乏、法律體系尚不完備的條件下，我國職業教育“摸著石頭過河”，先探索實踐，試點試驗，改革成果經過檢驗后，再通過立法予以確認是符合法治發展規律。“轉型期法治的建構性發展始終依靠改革，是以改革作為法治發展的根本方式。”[1]現階段我國從政策推動改革轉變為法治引領改革，實現改革決策與立法決策的協調同步是有必要的。

1.以立法引領職教改革。職業教育立法不僅僅是對實踐經驗的總結，更要通過立法轉化頂層設計、引領改革進程、推動科學發展；立法不僅僅是對實踐的被動回應，更要對社會現實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規劃和全面推進；同時要以法治規范改革行為。當前，我國職業教育改革已進入深水區，在校企合作辦學體制機制上，要探索集團式辦學、混合所有制辦學等改革；在培養模式上，要探索現代學徒制、訂單培養等模式改革；在評價機制上，要探索第三方評價方式的改革等，凡此這些，都應在職業教育法修訂中有所體現。

2.以立法推動改善民生。職業教育法立法之初主要是為了促進經濟發展，我國經濟發展到了一定程度，職業教育的立法目的應以改善民生為落腳點。職業教育是就業教育，在促進就業、精準扶貧、提高勞動者職業技能等方面的作用凸顯，已成為改善民生的重要手段。《2016中國高等職業教育質量年度報告》顯示，高職院校農家子弟比重逐年上升，已經達到53%，高等職業教育成為農村孩子接受高等教育的重要途徑。[2]因此，職業教育立法要對職業教育的功能進行重新定位，把“促進就業、改善民生”作為職業教育的基本功能。

（二）理念價值：由效率為主、兼顧公平變向公平為主、兼顧效率

法律的生命力首先必須有自己的靈魂，即必須有自己的價值，對于立法來說，則要求立法要有自己的價值訴求。公平、效率、民主是我國職業教育法治化的根本價值追求。公平是職業教育法治化的核心和終極目標，效率是職業教育法治化的出發點和歸宿，民主則是職業教育法治化的立足點。當前，我國職業教育立法必須改變市場化傾向，以公平為主，保障公民的生存權和發展權，建立面對全民的職業教育體系，以周密的法律制度為職業教育的健康發展提供良好的法治環境。

1.立法公正。我國立法過去一直強調效率，在一定程度上忽略了公平。立法存在不少立法不公的現象，包括實體法上的不公和程序上的不公，內容上的不公和結果上的不公。立法公正就是要實現分配正義，就是要使權利與義務、權力與責任等的規定處于一種合理狀態：在設定權利和義務時應保持權利與義務的統一，在設定權力與權利的關系時應以權利為本位，在設定權利時應預設責任，保持權利與責任的相互統一。在職業教育的法治化過程中，要合理約定政府、企業、學校、學生等主體的權利義務，特別是要對政府的權力進行約束，對其責任進行規范。

2.保障權利。“法治價值不但表現在社會組織結構這個層面上，而且也表現在法律規范結構層面上。”[3]法治關心權利的價值基礎，注重法定權利，著眼于主體的現實權利。法治的正當性在于保護公民的權利。“在所有承認理性的政治道德的社會里，權利是使法律成為法律的東西”。[4]我國職業教育法治化的根本目的在于保障受教育者的權利。

（三）思維方式：由法律思維轉為法治思維

法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維是法律思維的“升級”，是規則思維、權利義務思維、程序性思維、權衡思維、建設性思維的統一。

1.樹立法治信仰。職業教育法治化，歸根結底是作為主體的人的建設與發展。與法律思維相比，法治思維不僅強調對法律原則規則的認知與應用，也強調對法治價值的認同和信守。更重要的在于，法治思維還強調將法律原則規則、精神價值內化為自身的行動自覺與自信。法治信仰是基于對法治油然而生的神圣情感，是對法治發自內心的認同與遵從。信仰法治首先內心要敬畏法治，樹立法治至上的理念；同時行為上要踐行法治，真正把法治作為工作的準則，形成職業教育辦學依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。endprint

2.提高法治素養。首先，職業教育管理者、執法者要帶頭學習職業教育法律制度，同時要學習法治原則、原理、精神，重點掌握法律的授予的權限、執法程序、法律責任等，提高依法定程序和權限行使權力的素養。其次，要加法律邏輯訓練，法律邏輯推理是運用法治原理和法律規定，對社會問題、案件進分析判斷、綜合推理，并得出相應結論或者拿出解決辦法的思維過程。在職業教育辦學過程中，想問題、作決策、辦事情，就是依法辦事，有法律規定，遵循法律規定；無法律規定，遵循法治原則。再次，還要注重法治實踐鍛煉，在解決職業教育問題中運用法治原則、規則思考解決問題，從而提高從法治層面解決問題的能力。

二、立法之基：從有法可依到良法之治

我國《職業教育法》立法之初由于受“有法可依”指導思想和當時立法技術和外部環境的限制，法律“缺失”在所難免。法治不是簡單的法條之治，而應當是良法之治。良法的基本標準在于價值上體現公平正義、依據實際情況制定、體系完善、程序正當等。從法律體系邁向法治體系，必須建立完備的法律規范體系，以良法促善治。因此，我國職業教育法體系的完善應從以下幾個方面努力。

（一）法律淵源：從單行法規到法律體系

“法律規范集合內的某種統一性即融貫性是一項根本要求。一個規范試圖達到的目標不應該為另一個規范所破壞。如果基于某一法律規范的某種行為同時被其他規范禁止，那么鼓勵該種行為也沒有意義。”[5]因此，立法必須保證國家的全部法律之間相互一致、相互協調，所有法律的制定必須以憲法為依據，不得違背憲法；下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法之間不得相互矛盾；法律規范必須保持邏輯結構的因果性和完整性，以及法律文本各組成部分的有機搭配和有序排列。我國職業教育法律體系的構建也按照融貫性要求尋求內部協調。

1.橫向銜接。當前，我國職業教育橫向法律銜接不暢，一是在教育法律體系內部，《職業教育法》與《義務教育法》《高等教育法》等法律銜接不好，例如《義務教育法》對初等職業教育沒有明確規定，《高等教育法》對高職教育凸顯不夠，高等職業教育立法明顯不足，法律之間有明顯的重疊甚至沖突。二是《職業教育法》與教育外部法律如《勞動法》等在職業培訓上缺乏統一性。因此，《職業教育法》的修訂既要與《教育法》《義務教育法》《高等教育法》等教育法律法規的銜接，也要與我國《刑法》《知識產權法》《勞動法》等法律內容條款的銜接。

2.縱向貫通。當前我國職業教育法縱向體系不全，缺乏國務院出臺的職業教育行政法規，職業教育地方立法過于分散，參差不齊，缺乏統一性，在總體上我國的職業教育法律體系缺乏完整性和協調性。因此，要注重國家立法與地方立法的銜接，形成以《職業教育法》為基本法，以職業教育所涉法律關系為調整對象的單項法規，如《校企合作促進條例》，協同國務院頒布的部門規章、地方性政府發布的法規、規章等，從而形成以《職業教育法》為總法，以《校企合作條例》等若干行政法規為主體，輔以大量的職業教育行政規章、地方性職業教育法規、眾多與職業教育相關的法律法規等構成的上下有序、內容全面、形式完整、協調統一的職業教育法律體系。

3.內部嚴謹。我國現行《職業教育法》立法技術缺乏規范，總則、職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障和附則的立法體例較為簡單，且大多數條款是一些原則性規定，操作性不強。我國《職業教育法》已實施20年，修訂嚴重滯后（我國《教育法》已修訂了2次，《義務教育法》修訂了1次，《高等教育法》修訂了1次）。我國經濟體制已發生了根本變化，職業教育法卻沒有任何修改或廢止條款，也沒有新的法案修正和配套的行政法規出臺。對校企合作、經費保障、管理職能和專門機構等迫切需要規范的內容也未能通過法律手段予以保障，立法的滯后性愈發突出。我國職業教育立法更多是政治思維，有手段性而缺乏目的性，法律的表述過多地使用宣傳性、概括性、抽象性的語言，缺乏具體性、規范性，同時缺乏可操作性、可訴性。法律不可操作、不可訴，只能是沒有牙齒的老虎。“準確立法是改善治理、保障法治的前提。”[6] 立法既是一門科學，也是一門藝術，建議新《職業教育法》的基本框架包括以下幾部分：總則、基本制度、職業教育機構、校企合作、教師、學生、保障措施、法律責任、附則，特別是要凸顯職業教育的法律責任內容。

（二）立法主體：從部門立法到全民參與

馬克斯·韋伯認為，法律制度在理性化的過程中經歷了三個階段，即非理性的神秘主義居主導地位階段，實質合理性居主導地位階段，形式合理性居主導地位階段（即法治社會）。形式合理性是指“用技術上盡可能適當的手段，目的合乎理性地計算出來”。[7]法律具有構建性，制定法律有賴于一定的法律技術。技術手段的理性或無理性決定了法律的形式。職業教育法的修訂要克服突破部門利益的“技術性”障礙，即克服我國現實中存在的“國家利益部門化、部門利益團體化”的問題，特別要糾正當前立法的行政化傾向。

1.立法過程法治。立法機關要嚴格遵守法治。作為一項權力，立法權雖以民主為基礎，但存在無限權力的可能性。因此，追求良好立法，就需要對立法權進行權力制約，因為“一旦法治變成了立法者之治，那么這就為‘以法律之名進行壓制打開了大門，至少在理論上講是這樣，然而這樣的壓制在人類歷史上則是沒有先例可循的”。 [8]因此，任何權力包括立法權，應該在規則之治下進行。

2.立法過程民主。“唯有服從人們自己為自己規定的法律，才是自由”。[9]立法良好的前提是反映民意。立法的民主價值體現在立法的過程和結構方面。立法的民眾參與機制可以在相當程度上賦予法律的正統性、民意性和權威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，亦在一定程度上為未來法律的執行清除了某些潛在的障礙。職業教育法修訂之時，要廣泛聽取社會各界的意見，廣泛采取諸如聽證會、訪談、網絡調查等形式匯集多方智慧，集思廣益，審慎論證立法的可行性，以求得令出必行的社會效果，實現由部門立法向全民參與的轉型，推進立法的民主化。endprint

3.立法過程理性。現今時代，價值多元化是立法的最大挑戰，如何在政治家、民眾與立法專家三者之間，建立一個理性溝通的平臺，至關重要。按照哈巴馬斯的溝通理性思想，立法應放棄精英立法或者專家立法，而追求協商立法。“在后形而上學世界觀的條件下，只有那些產生于權利平等公民的商談性意見形成和意志形成過程的法律，才是具有合法性的法律。”[10]法律商談意味著，立法的主體不再是某個人或某個集團，而是全體公民。立法的民主為法律的合法性提供基礎，提高立法質量；立法的公開有助于公眾參與、監督，體現社會公認價值；立法程序規則保證立法時的深思熟慮。

三、執法之要：從專項檢查到常態運作

與交通、財稅、土地等法律執行環節相比，教育執法一直都處于一種陪襯的地位，教育執法一直是行政執法中最薄弱的環節之一，也是法制監督的盲點。1997年、2001年和2004年原國家教委、全國人大教科文衛委員會、教育部和組織開展了對部分省實施職教法情況的專項督導工作，但這些檢查突擊性強、覆蓋面不廣，因而效果有限。直到2015年1月，全國人大常委會才啟動了職教法實施情況的執法檢查，對吉林、江蘇等8個省（區、市）開展執法檢查，并委托23個省（區、市）人大常委會對本地職教法實施情況進行檢查。從總體上看，我國職業教育執法檢查帶有專項性、突擊性等傾向。執法制度和機構的缺乏造成了職業教育法治運行的困境。要實現職業教育法監督體系全覆蓋，必須從執法機構、執法程序、執法措施等方面努力，構建常態化執法運作體系。

（一）機構專門化

我國沒有像勞動保障、質檢、土地和城管等部門一樣建立專門、高效的教育行政執法隊伍和制度，教育法律在于一定程度上屬于“軟法”。因此，應該加強教育執法制度與隊伍建設的研究，通過建立教育行政執法隊伍和教育行政仲裁庭等機構，實現教育執法機構的專門化，加強職業教育的執法力度。建議可將教育行政部門的政策法規部門作為職業教育執法的職能部門，設置專門執法人員，負責職業教育的落實檢查與監督。

（二）程序固定化

教育執法程序公正是現代法治的一項基本要求，而我國職業教育法同樣存在重實體、輕程序的立法缺陷。韋伯稱中國的法制是反形式主義的法制，認為中國人追求的是實際的公道而不是形式的法律。而公正的程序的出現在行政權力日益擴張的無奈的情形下，不失為控制行政權的良好選擇。同時，在解決公民之間、公民和行政主體之間的糾紛和評估各種有利或不利于國家的要求時，法律體系所提供的最顯著、最別具一格的產品就是程序公平。《職業教育法》應增加執法程序的規定，具體的執法監督程序應包括執法檢查或接受舉報的程序、立案程序、調查程序、聽證程序、處罰決定、行政復議等，以及各程序所需要的材料和期限限制的規定。同時要公開職業教育的執法程序，這是保證執法行為正當、合法的必要條件。各級教育行政部門要完善行政執法責任制，健全并公開行政許可的工作流程，接受社會和公眾監督。同時，要健全職業教育規范性文件合法性審查制度，要求由法制工作機構根據法律規定提出審查意見；健全職業教育信息公開制度，有效保障公民和社會組織有效行使職業教育管的知情權、參與權、監督權；探索建立教育行政部門法制工作機構負責人列席部門辦公會議和必要的專題會議制度，健全決策程序。

（三）結果公開化

要把立法機關的執法檢查結果向社會公開，作為促進職業教育工作的有效手段。要將職業教育督導評估從縣級延伸到市級、省級層面，健全對縣級、市廳級和省級人民政府的職業教育工作督導評估制度。制訂切實可行的職業教育發展規劃，將職業教育納入對縣級、市廳級和省級人民政府職業教育工作督導評估結果作為縣、市、省領導政績考核的重要依據，對評估不合格的地方政府進行問責。健全職業教育表彰獎勵制度，定期或不定期表彰獎勵一批職業教育先進單位和先進個人。

（四）主體多元化

要建立一個以法律監督為核心的強有力的監督體系，把人大監督、行政監督、司法監督、社會監督結合起來，充分發揮輿論監督的作用，使專門機關的監督與廣大人民群眾的監督緊密配合，形成嚴密、有效的監督網絡。發揮立法機關的職業教育法制監督職能，保證各級人大對職業教育立法的有效監督、協調，并對職業教育法律執行力進行相關的調查和分析；強化行政內部監督的作用，具體表現為建立和健全職業教育督導制度、評估制度和內部專門機關監督制度。通過擴大民主評議范圍、推行政務公開制度、拓寬信訪、舉報渠道等方式，拓寬群眾監督職業教育法治活動的渠道，建立職業教育的司法監督制度。

四、守法之維：從強制守法到自覺守法

從行政機關來看，由于長期受計劃經濟體制的影響，我國教育管理處于行政命令和國家政策的硬性“監管”之下，職業教育管理者的法治思維缺乏，很難運用法律手段來調節職業教育領域的各種關系，更難將職業教育相關法律的實施落到實處；從社會機構、企業、團體來看，由于市場經濟的沖擊和職業教育長期社會地位低的原因，將職業教育法律法規束之高閣、視而不見，對職業教育持懷疑、輕視、冷漠態度，給予學校的支持僅停留在實習基地提供、員工培訓的短期合作上，談不上積極參與和主動支持、配合職業教育事業；就公民個人而言，也把職業教育被視為“二流教育”、“非正規教育”、“落榜生教育”等，職業教育法治觀念十分淡薄。因此，從各主體來看，我國職業教育領域的法治觀念仍然比較薄弱，強制性法律條款不足，自覺遵從鼓勵性行為更未被教育行政部門、學校和社會公眾所接受。

（一）從強制守法到自覺守法

“合法性理論是指促進人們遵守法律的文化或心理因素的理論，沒有這些因素會使人們不遵守法律，除開個人得失動機不談。” [11]公民遵守法律的驅動力量主要靠兩種：以國家強制力為主的外在驅動及以公民內心自覺為主的內在驅動。合法性源自公民對政府結構、官員和過程的恰當信念。如果社會成員認為立法者具有合法性，就會遵守法律，服從政治權威。美國學者泰勒關于“人們為什么遵守”的研究表明，法律的合法性對公民是否守法有著顯著的影響。“合法性是表示一種態度，在其他情況相等的情況下，這個態度影響人們的舉動。人們遵守合法的法律。”[12]因此，隨著我國職業教育法的合法性和有效性進一步增強，公民將逐漸由國家強制守法趨向自覺守法。endprint

（二）加強職業教育的法治宣傳

積極有效地進行職業教育法治宣傳，是職業教育健康良好法治環境的有力保障，有利于職業教育法治的順利實施。法觀念的轉換和法治觀念的自我調整更新，一方面是在舊觀念的死亡中誕生，另一方面是舊觀念在新模式中獲得新生。職業教育法治觀念的更新，除法治實踐的推動以及自發性發展外，主要通過啟蒙來實現。啟蒙可以促進人的不斷自覺覺醒，喚起人們都自由、平等、秩序以及法律的憧憬和期待，從而為一定社會的人們培養健全的法治心態。職業教育法治啟蒙主要有以下4種模式。

1.專門培訓模式。現代官僚制的一個特性就是理性的教育與訓練，法律人員可以從內部構建法律的形式理性。專門的法律教育自然會引導法律人員按照形式主義要求遵從法律。因此，應通過職業教育公職人員的職業教育法治的專門培訓，以培養公職人員的憲法至上觀和權利義務觀，加強職業教育意識培養，在思想觀念上樹立職業教育與普通教育的平等理念和依法行事的法治觀念。

2.社會傳播模式。包括新聞、文學藝術（法治文學等）、網絡、報刊及書籍等。在構建中國特色社會主義職業教育法治過程中，要充分發揮社會傳媒的作用，廣泛宣傳職業教育法律制度和職業教育辦學成果，提高整個社會對職業教育的認識。

3.學校傳播模式。這是一種制度化的傳播模式。學校教育不僅可以為法治奠定文化科學基礎和各種人才基礎，而且能夠使法治觀念普及化，使人們在“社會化”過程中從觀念上法律化。教育是法治過程中關鍵性要素之一，法治所需的教育本質是自由的和義務的，是主體性教育與自我—社會約束教育的雙重教育。要在中小學生法治教育中，融入職業教育法治的教育內容，以端正青少年對職業教育的認識偏差。

4.法律議案的全民討論或公決模式。這種討論和公決把民主引入法治活動之中，使民眾了解法律和樹立法律參與感，進而遵守和保衛法律。因此，職業教育法的修訂案要在全國范圍內公布，廣泛征求各種組織、階層、群體的意見，以提高立法質量。

五、研究之徑：從單一邊緣到多元復合

新中國職業教育法治研究經歷了立法呼吁、內容宣傳和體系構建等三個階段[13]，研究內容范圍不斷擴大，研究成果日趨多樣，研究隊伍開始多元，研究視角也逐漸從思辨型向應用型轉變。但由于職業教育社會地位的低下，職業教育法治研究面臨“邊緣化”的處境。當前，我國職業教育法治化的滯后是與職業教育法治理論研究的落后分不開的。因此，必須從研究主體、研究內容和研究方法出發，不斷提高職業教育法治研究的水平和質量。

（一）加強研究主體建設

從研究隊伍上看，法學界對職業教育法的理論研究不到位，職業教育法治研究者素質參差不齊，且多來自于職業教育學實踐領域，關注群體僅是職業教育學者的“單邊熱”；職業教育法治研究的落后集中表現為研究主體單一，立法參與者缺乏跨學科的專業研究人員，即有法學背景的職業教育法治研究者太少，教育行政部門也缺少雙重背景的專業研究人員，從而造成職業教育立法在科學性與可操作性上的缺失。職業教育法治研究屬于交叉性研究領域，既需要職業教育學研究者，更迫切需要大批法學特別是教育法學研究者的參與。因此，可在法學學科或教育學學科下設立職業教育法學研究方向，還可在有一定影響力的高等院校或職業教育研究機構設立職業教育法治研究基地或中心，同時加大研究經費的投入力度，從人員、機構、經費入手，提高職業教育法治的研究水平和能力。

（二）研究內容由靜態向動態轉變

在研究內容上我國職業教育法治研究仍停留在表面，未觸及法學研究的核心議題，具體表現為靜態法律問題研究有余，動態法治運行研究不足；宏觀理論研究有余，微觀法律現象及主體行為于權利義務等實踐問題研究不足；感性認識有余，理性思考和深度分析不足等等。職業教育法治研究首先應加強對諸如立法、法律淵源、執法以及法律監督等基本概念的探討，這是開展研究的平臺和基礎。在明確概念基礎上，需圍繞基本概念加強職業教育法治研究體系的構建，盡快建立起靜態與動態相結合、理論和實踐相結合并以職業教育法在實際運行中的各種法律現象和法律問題分析為核心的職業教育法治研究體系。

（三）研究方法上注重運用多學科方法

職業教育學術研究成果主要在職業教育類刊物上發表，而在法學研究和司法實踐領域長期忽視，呈現出邊緣化地位，這與黨和國家倡導的大力發展高等職業教育精神嚴重不符。職業教育法治涉及領域的廣泛性和研究問題的復雜性決定了研究方法的多樣性。職業教育法治研究者應注重運用法學的邏輯推理、教育學中的定量研究、社會學中的田野調查等多學科方法，多出有影響力的高質量研究成果，在法學界、司法界發出自己的聲音。

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（責任編輯賴佳）endprint