民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)務(wù)管理問題探討

易金翠+李世初

摘要：民政領(lǐng)域服務(wù)的內(nèi)容多、對(duì)象多、地域廣、資金大、工作雜、責(zé)任重，政府購(gòu)買服務(wù)中涉及的主體多、責(zé)任不清，加上承接服務(wù)的民間組織數(shù)量少、規(guī)模小、服務(wù)能力弱、管理基礎(chǔ)差，以及相關(guān)配套制度滯后，使民政部門不敢放開手腳大膽實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，進(jìn)而影響財(cái)政資金使用的效率效果。民政部門作為民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)務(wù)管理主體，應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，以財(cái)務(wù)管理這個(gè)核心關(guān)節(jié)不僅督促前端業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的規(guī)范性、推動(dòng)前端業(yè)務(wù)活動(dòng)的持續(xù)健康發(fā)展，而且與后端績(jī)效管理和評(píng)價(jià)相結(jié)合，促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)形成規(guī)范、健康發(fā)展的良性循環(huán)。因此，民政部門應(yīng)結(jié)合民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的特點(diǎn)，以價(jià)值最大化為財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，厘清財(cái)政部門、民政部門、服務(wù)平臺(tái)和受益主體的職責(zé)，注重政府購(gòu)買服務(wù)的合法合規(guī)性和創(chuàng)新性，運(yùn)用考核獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)民間組織不斷提高服務(wù)能力和服務(wù)水平，切實(shí)提高受益對(duì)象的獲得感和財(cái)政資金的使用效益。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù)；民政領(lǐng)域；財(cái)務(wù)管理；合法合規(guī)；績(jī)效

長(zhǎng)期以來，我國(guó)形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式，公共服務(wù)能力與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求存在較大差距。政府購(gòu)買服務(wù)就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。民政領(lǐng)域服務(wù)面向生活困難群眾、災(zāi)民、老年人、孤兒、流浪乞討人員等對(duì)象，提供包括社會(huì)救助、城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老服務(wù)、減災(zāi)救災(zāi)、婚姻殯葬等多項(xiàng)服務(wù)，具有內(nèi)容多、對(duì)象多、地域廣、資金大、工作雜、責(zé)任重的特點(diǎn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)民生問題的高度重視，民政資金投入連年遞增，工作量越來越大。然而，基層民政工作隊(duì)伍身兼多職、老化現(xiàn)象嚴(yán)重，民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)迫切需要快速規(guī)范和發(fā)展。

一、與民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的制度建設(shè)情況

經(jīng)收集民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)方面的現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)制度，國(guó)家層面根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要于2014年對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂并于2015年出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，為民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)掃除了法律障礙。民政部、財(cái)政部先后出臺(tái)了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)和社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見，財(cái)政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》首次對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理提出了要求。具體詳見表1：

二、民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)帶來的財(cái)務(wù)管理新問題

（一）財(cái)務(wù)管理必須考慮民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的特點(diǎn)

與一般政府購(gòu)買服務(wù)不同的是，民政領(lǐng)域服務(wù)內(nèi)容雜、項(xiàng)目個(gè)數(shù)多、單個(gè)金額小、地域范圍廣，并且購(gòu)買服務(wù)中存在民政部門、社區(qū)、服務(wù)提供者、受益對(duì)象等多個(gè)主體，購(gòu)買主體與受益對(duì)象分離，形成“有發(fā)言權(quán)的沒有決定權(quán)、有決定權(quán)的發(fā)言權(quán)難以落實(shí)”的脫節(jié)現(xiàn)象。要想通過財(cái)務(wù)管理提高資金使用績(jī)效，相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理工作必須結(jié)合民政領(lǐng)域服務(wù)特點(diǎn)針對(duì)性地采取。

（二）民間組織的規(guī)范性影響財(cái)務(wù)管理的有效性

民政領(lǐng)域服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)、收費(fèi)低導(dǎo)致營(yíng)利不高、社會(huì)關(guān)注度不足，再加上民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)起步較晚，能承接民政領(lǐng)域服務(wù)的民間組織不僅數(shù)量少，而且普遍存在規(guī)模小、服務(wù)能力弱、管理基礎(chǔ)差等問題。民間組織作為民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的承接載體，其管理的規(guī)范性、服務(wù)水平和能力的高低直接影響受益對(duì)象的獲得感，并進(jìn)而影響財(cái)政資金使用的績(jī)效。

（三）制度滯后影響財(cái)務(wù)管理工作有序開展

雖然政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)已經(jīng)根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行修訂并出臺(tái)了相關(guān)管理制度，對(duì)購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購(gòu)買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等做出了明確規(guī)定，但對(duì)于民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的操作性規(guī)范仍然處于空白狀態(tài)，與之相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理工作無據(jù)可依。如果一味嚴(yán)格按照通用的政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行，很可能給剛剛萌芽的民政領(lǐng)域服務(wù)政府購(gòu)買澆上一盆冷水，扼殺它的發(fā)展，甚至引發(fā)懶政思想出現(xiàn)。

三、對(duì)民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行有效財(cái)務(wù)管理的途徑

（一）堅(jiān)持財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不動(dòng)搖

價(jià)值最大化是財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。對(duì)于民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)而言，財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的價(jià)值最大化體現(xiàn)為政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)性、信息的可靠性以及效率性和效果性，其最終目的指向是以最經(jīng)濟(jì)的方式為服務(wù)對(duì)象提供最滿意的服務(wù)。

（二）厘清職責(zé)是重點(diǎn)

《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（2014）規(guī)定“政府購(gòu)買服務(wù)的主體（以下簡(jiǎn)稱購(gòu)買主體）是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織向社會(huì)提供的公共服務(wù)以及履職服務(wù)，可以根據(jù)實(shí)際需要，按照本辦法規(guī)定實(shí)施購(gòu)買服務(wù)”。民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)主要是民政部門向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，購(gòu)買活動(dòng)中的參與主體除了一般政府購(gòu)買服務(wù)中的采購(gòu)單位、財(cái)政部門、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)外，采購(gòu)單位出現(xiàn)了購(gòu)買主體、服務(wù)平臺(tái)和受益主體的分離，相應(yīng)產(chǎn)生了采購(gòu)主體的責(zé)任分離。

在民政領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)的活動(dòng)中，各級(jí)民政部門是購(gòu)買主體，負(fù)責(zé)本級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、需求評(píng)估、實(shí)施采購(gòu)和績(jī)效考核工作；各級(jí)財(cái)政部門是監(jiān)管主體，具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)規(guī)劃的計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排與監(jiān)督管理；街道、社區(qū)等機(jī)構(gòu)是服務(wù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)協(xié)助民間組織開展服務(wù)、協(xié)助民政部門開展對(duì)民間組織的績(jī)效考核工作；民間組織是服務(wù)提供主體，負(fù)責(zé)根據(jù)服務(wù)合同、針對(duì)服務(wù)對(duì)象開展服務(wù)活動(dòng)，確保活動(dòng)開展的效率效果；服務(wù)受益主體接受提供的服務(wù)，向民政部門、服務(wù)平臺(tái)和民間組織反饋服務(wù)效率效果。民政部門作為資金使用單位，也是對(duì)民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的責(zé)任單位。

（三）確保合法合規(guī)是關(guān)鍵

1.明確劃定采購(gòu)范圍

當(dāng)前，基層民政部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)寄予厚望，迫切希望通過政府購(gòu)買服務(wù)方式解決民眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求與和現(xiàn)有民政公共服務(wù)能力之間的嚴(yán)重倒掛矛盾。財(cái)政部、民政部、工商總局2014年12月出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》明確指出“政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。政府新增或臨時(shí)性、階段性的服務(wù)事項(xiàng)，適合社會(huì)力量承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)按照政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，不得向社會(huì)力量購(gòu)買。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購(gòu)買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容”。民政部門急需明確政府職能和社會(huì)力量的關(guān)系，協(xié)調(diào)財(cái)政部門建立民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)目錄，以便為基層民政部門開展政府購(gòu)買服務(wù)提供可行性依據(jù)。

2.采購(gòu)流程合法合規(guī)

政府購(gòu)買服務(wù)流程包括服務(wù)需求評(píng)估、招投標(biāo)管理、服務(wù)流程、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)，在民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，由于采購(gòu)主體及其職責(zé)的分離，除了常規(guī)的招標(biāo)采購(gòu)流程之外，服務(wù)的跟蹤評(píng)價(jià)流程成為急需規(guī)范的重要內(nèi)容。

3.制度創(chuàng)新滿足內(nèi)在需求

民政領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)需滿足受益主體的個(gè)性化、多樣化需求，建議對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)方式進(jìn)行創(chuàng)新，比如除了傳統(tǒng)的政府提供方式外，可以考慮增加定額補(bǔ)助和憑單等方式，政府根據(jù)民間組織提供特定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量按一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，或者將公共服務(wù)的選擇權(quán)交給受益主體，由消費(fèi)者自行選擇服務(wù)提供方，并向服務(wù)提供方交付憑單。

（四）開展合理評(píng)價(jià)是抓手

服務(wù)質(zhì)量和效率是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的核心，高效的、便捷的服務(wù)不僅能滿足民眾的需要、增強(qiáng)民眾的獲得感，而且能代表政府的形象和信譽(yù)，體現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)支出的真正價(jià)值。但在民政領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)中，由于采購(gòu)主體、服務(wù)平臺(tái)、受益主體的分離，造成民政部門與受益主體可能存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、服務(wù)平臺(tái)的日常監(jiān)管責(zé)任不到位等問題，民政部門作為財(cái)務(wù)管理主體，考核工作難度加大。因此，民政部門需要制訂恰當(dāng)、可行的考評(píng)制度，明確考核方法、考核標(biāo)準(zhǔn)以及各主體的責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)服務(wù)平臺(tái)和受益主體在服務(wù)反饋中的積極性，對(duì)民間組織提供的服務(wù)開展全方位的評(píng)價(jià)。通過建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)民間組織實(shí)行優(yōu)勝劣汰，激勵(lì)民間組織不斷提高服務(wù)能力和服務(wù)水平。

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