農村互助養老的實踐經驗與政策指向

劉曉梅+烏曉琳

摘要：我國老齡化的進程出現城鄉倒置的現象，農村地區養老供需矛盾逐年加劇，如何借鑒城市成功經驗和其他發達國家的做法，發展符合農村基本條件的互助養老事業，妥善解決農村養老問題，是完善我國社會保障體系的重中之重。在環境、經濟等多重因素的綜合制約下，農村老人大多選擇留在農村，獨居、空巢老人隨之增多，農村現有養老模式存在人、財、物三方面短缺問題，政府在財政補貼和養老資源分配方面有些力不從心，農村養老的資金嚴重匱乏、社會力量參與不足、敬老院條件簡陋等現實短板亟須通過各種方式補齊。在傳統養老模式不斷弱化的趨勢下，互助養老作為一種低成本投入的新型養老模式，在各地的積極探索和實踐中已經取得階段性成果，開創了我國農村社會保障體系建設新局面。

關鍵詞：農村社會保障體系；互助養老公共基金；人口老齡化；肥鄉互助

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）01-0046-05

一、引言

據《2016年社會服務發展統計公報》統計，截至2016年底，全國60歲及以上老年人口23086萬人，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%。早在2013年，我國城鎮化進程中就出現了城鄉倒置的局面，農村65歲及以上人口達10.59%，高出城市5.34個百分點①。同時，如表1所示，我國農村老年人口規模日益龐大，農村養老負擔進一步加重，個別地區養老負擔甚至遠遠高于全國平均水平，未來農村養老問題嚴峻。而我國農村成員之間共通性較多，在原有的人際關系基礎上，加入互助養老理念，在相同地緣聯系下，成員間有較多共同話題，接觸起來較放心，對互助式養老模式的有益探索為實現老有所養、老有所依、老有所用提供了一種可行的選擇路徑②。

在城鄉老齡化問題倒置的背景下，中國農村是老齡人口聚集地，半數以上老年人生活在農村地區，青年人的贍養負擔比較重。隨著工業化、城鎮化進程加速，年輕勞動力不斷外流，傳統的家庭養老模式功能弱化，大家庭也隨之解體③。農村老年人隨著年輕一代進入城鎮，但發現城鎮生活方式和環境與農村大不相同，老年人身體機能下降，容易受各種慢性疾病干擾，老年人應變能力也相對減弱，對于詐騙等一些犯罪手段缺乏一定的認知與辨識，這無疑增加了老年人單獨生活的難度，在環境、經濟等多重因素的綜合制約下，農村老人大多選擇留在農村，獨居、空巢老人隨之增多。中國農村現有養老模式存在人、財、物三方面短缺問題，農村養老的資金嚴重匱乏、社會力量參與不足、敬老院條

件簡陋等現實短板亟須通過各種方式補齊。在傳統養老模式不斷弱化的趨勢下，互助養老作為一種新型養老模式，在各地的積極探索和實踐中已取得階段性成果，迸發出生機和活力。

二、農村互助養老的相關政策設計

如表2所示，2011年國務院明確提出現階段要在農村探索推行農村互助養老新模式。2016年《民政事業發展第十三個五年規劃》強調大力支持農村互助型養老服務設施建設。從互助養老政策支持來看，互助養老模式的頂層設計不斷加強，強調積極探索農村互助養老模式的大方向。

近年來，在國家和政府高度重視下，各省市出臺政策措施，對互助式養老進行積極探索和實踐。如表3所示，各省根據省內發展狀態，明確農村互助養老具體目標。如河北省繼試點先行后省級政府對農村互助幸福養老院給予大力支持，在《關于加快發展養老服務業的實施意見》中明確指出到2020年實現農村互助院全覆蓋，建立縣居家養老服務指導中心、鄉鎮居家養老服務中心、社區居家養老服務站或村級農村互助幸福院三級網絡。《湖北省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》要求到2020年九成以上的鄉鎮建立綜合服務設施（養老服務在內），六成以上的農村建立互助照料中心或者托老所。

如表4所示，各市/區（縣）制定出具體詳細的發展措施和工作機制，如邯鄲市肥鄉縣《關于進一步加快農村互助幸福院建設的意見》指出，財政直接給予符合條件的幸福院財政補貼和相應的優惠政策，利用村現有集體房屋改建、且達到一級標準的，每院獎5萬元。對于新建幸福院，達到一級標準的，縣財政給每院獎10萬元等。同時縣財政每年對每位入住互助幸福院的老人補貼350元，以保障其生活水平。2016年12月青島市政府出臺《關于加快發展養老服務業的實施意見》延續了對養老互助點的補助政策，將四方區互助養老經驗在全市進行推廣，明確區、街、居三級工作職責，完善互助養老工作機制。

在社會養老的趨勢下，互助式養老模式是結合我國實際國情，對農村養老進行的有效探索，是妥善解決農村養老問題，完善我國社會保障體系的重中之重，更是實現黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”目標的可能路徑。

三、現階段農村互助養老的實踐特點與瓶頸制約

1. 當下農村互助養老的幾種模式

近年來，我國積極開展互助養老模式有益探索，互助養老在城鄉實踐中表現出不同的互助方式，城市互助養老模式的實踐為我國農村互助養老提供借鑒經驗。總結我國城鄉互助養老模式典型的實踐方式，可以將我國互助養老模式分為結對互助、據點互助、時間銀行互助和肥鄉互助四種主要方式。

一是結對互助。結對互助是指老人依據某一特點或原則，自愿、靈活地結成“互助對子”或組合，是鄰里互助、守望相助的典型體現，包括結對互助、組合內互助等具體形式。2010陜西省榆林市府谷縣將志愿者、服務者與受助老人結為“鄰里互助”對子，以滿足農村老年人的生活需求為重點，提供助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助急、精神慰藉等服務。2016年安徽省銅陵市以老年人興趣為紐帶，開展互助養老體驗模式，將相同或相近興趣的老人組合在一起，在老年人高度自治條件下，引導組合內老年人互相幫助，讓老年人辦老年人的事。

二是據點互助。據點互助是指在結對組合方式的基礎上，有效集合社會、家庭等資源，由互助組合在固定的活動據點互幫互助。如山東青島市四方區的互助養老點，由轄區統一配備娛樂器材設施，如麻將桌、棋牌、書籍等，老人可以在據點以自愿結合的方式每天見面，互相幫助。而上海“老年生活護理互助會”的經驗也有一定的借鑒意義，老年生活護理互助會實行會員制度，利用生活護理和心理保健，增強老年自我保健意識和能力。endprint

三是時間銀行互助。時間銀行互助是指2013年在湖北省武漢市開展的互助養老模式運行機制，吸收其他年齡階段的志愿者和社會組織，為老年人提供日常生活照料、精神慰藉等服務內容，也是一種明確權責發生制，落實實名登記分別審核的線下登記線上匯總的制度安排。由居委會區分個性化和大眾化服務組織安排相關活動，鼓勵吸引在校大學生志愿參與；“服務以時數累計，即可兌換同等時數的服務，也可進行實物兌換”，是一種為老年人提供時間積累的互助養老方式④。

四是肥鄉互助模式。肥鄉互助模式即2008年河北省邯鄲市肥鄉縣前屯村首推的“互助幸福院”，利用村集體閑置場地和部分資金資源建造“互助幸福院”，幸福院聚集生活能自理的60歲以上獨居老人力量及其養老資源，在生活和管理方面進行自助和互助，是一種“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的互助養老方式。幸福院的財源以子女提供和村集體提供為主，精神慰藉和生活扶持主要靠老年人之間互助提供，此種互助方式充分體現老年人之間無償相互扶持，有利于緩解我國農村養老壓力。此外，“肥鄉互助方式”示范效應強，推廣程度高。如山東省鄒城市黃廠村農村“互助養老合作社”將60歲以上的農村“空巢”老人集中居住，村委會將居住地建在入住需求老人相對集中的村子，合作社中的低齡老人幫助高齡老人，身體好的照顧身體弱的，自愿結合，相互幫助。此種模式就是“肥鄉互助模式”的效仿和推廣。

另外，互助養老按照償付方式，可以分為有償互助和無償互助，無償互助指老年群體之間或者在志愿者與老年人之間展開的互助；有償互助的服務供給者一般是低齡老人或者特定的助老服務人員，包括時間銀行模式與低償服務等。時間銀行模式與傳統的養老模式區別較大，時間銀行發掘退休健康老人的巨大潛力，認為除了家庭給予的無償照顧外，還應發揮老年人的自身潛能，讓老年人以一種積極主動的自我保障意識對待養老問題。

2. 農村互助養老實踐面臨的瓶頸制約

首先，有限的財源支持。我國農村互助養老的資金大多來自政府撥款，資金來源渠道比較單一，老人的生活起居花銷主要為家庭投入，村集體出資、社會捐贈、老年人儲蓄及其他資金來源較少。農村互助的老人幾乎沒有養老保險和其他商業保險，各村經濟差異顯著。從現階段農村互助養老資金籌措方式來看，政府撥款、村集體出資以及依靠社會捐贈等資金籌措方式不具有充足性與可靠性，互助養老模式有效運作很大程度上還得依靠政府的大力支持，建立互助養老專項扶持款項可以在一定程度上緩解上述問題⑤。

其次，受制約的互助服務與較少的參與主體。現階段我國農村互助養老提供低齡老人與高齡老人間的互助服務，互助養老參與主體少、社會參與程度較低。互助老年人身體狀況極其脆弱，一旦出現重大疾病或死亡，容易給周圍老人帶來嚴重的心理影響，因此老年人對互助養老的積極性普遍不高。而內部運行機制依靠道德約束，缺乏互動與激勵機制，也導致老年人參與度較低。同時，老年人間的互助缺乏專業的護理知識和指導，互助服務的質量和數量難以得到保障。

第三，落后的養老觀念與滯后的互助養老管理。農村老人學歷普遍不高，越低學歷水平的老人受傳統思想的束縛越大，很難接受互助養老這一離開家庭養老的模式。一方面，對于子女來講，贍養老人是責任和義務，雖然互助養老在一定程度上減輕了子女的養老負擔，但是在道德上會背上沉重的包袱。另一方面，對老人來講，互助養老可以提高空巢、獨居老人的精神慰藉，但由于農村老年人接受新生事物的能力較差，“養兒防老”觀念根深蒂固，影響了互助養老的地域開展和實施。

當下我國農村互助養老模式處于探索階段，與其相關的管理制度與約束政策尚未細化，互助養老的模式也并沒有明確的標準。因此，在資金來源、設施標準、互助養老網絡構建、互助養老需求分析機制、效果監督機制等方面都無法按照制度有效地進行，這種管理制度的落后，必然會降低老年人對互助養老未來預期效果，影響農村互助養老的持續發展。

四、發達國家互助式養老實踐的成功經驗及其啟示

1. 發達國家農村互助式養老的成功經驗

一是日本近鄰互助型互助服務。據2016年日本總務省發布的人口推算結果顯示，日本65歲及以上的老年人口數量為3461萬人，占總人口的27.3%。如此高齡化的日本，“鄰里互助”養老組織完全是民間的、非官方的，擺脫了以往垂直的階層關系，顯示出水平型互助組織的特征。20多年來，市民活動團體在促進社區組織結構的優化方面發揮著日益重要的作用。日本的市民活動團體不是單一的群體，而是由內容主旨各不相同的十多個群體組成的聯合性網絡組織，如互助組織“鈴之會”，利用年老居民之間有著相同地緣的優勢，通過在私人住宅舉辦聚會式沙龍，邀請其他居民或志愿者參與活動，其服務群體大多為體弱或獨居老人、輕度癡呆老人和殘障人士。

二是德國“老人之家”互助服務。據2017年國家統計與經濟研究所的一項研究顯示，德國是歐洲人口密度最高的國家，從1991年至2016年1月，德國的老齡化程度（65歲及以上）達21%，幾年內提高了6個百分點。2006年德國出現了幾種老人互助生活模式：第一種方式是由低齡老年人幫助高齡老人，這種老人之間的互助模式的特點是老人可繼續住在自己家里，由幾個低齡健康老人牽頭，組成一個鄰居互幫互助的小組，輪流到每家活動。第二種方式是老人與單親家庭互助，主要是把這兩種人的需求結合起來，稱作“三代同堂”的互助模式。第三種方式是老人和大學生互助，大學生免費寄宿在孤寡老人家，承擔部分照顧老人的義務。

三是美國社區“村莊”互助服務。2001年美國首創農村互助養老——“村莊”養老模式。“村莊”資金主要源于會員會費和捐贈，依據會員類型繳納會費，委員會通過調查問卷及訪問主動了解并掌握會員需求。一方面，志愿者為老年人提供免費服務，包括服務區域內的交通服務、個人服務（如電話問候、餐食遞送等）、家事協作（如輕微的房屋及家具修理、清掃等）和社交活動（如籌款活動、老年教育等）。另一方面，對于志愿者不能提供的服務項目，委員會通過尋找外部服務商有償專業性的服務機構并提供優惠。自波士頓首創“村莊”互助式養老服務后，美國各個州相繼建立“村莊”互助式養老并形成“村莊運動”，及時幫助居家養老的會員提高自理能力，使其安全、舒適，盡可能長久地居住在自己家中或熟悉的環境中。2010年美國成立服務于“村莊”的全國性網絡平臺，至2015年上半年，已有170個“村莊”在40多個州為近三萬名老年人提供老年服務⑥。endprint

2. 對我國農村互助養老的啟示

我國與日本、德國、美國在老齡化、家庭規模小型化、互助養老趨勢等方面具有趨同性，可以借鑒上述國家在農村互助養老實踐中的成功經驗。

一是多元化的互助養老服務提供主體。本文認為互助養老服務提供者不僅僅局限于老年人之間的互助和志愿者的服務，還應體現在無業游民、失業人員與老人之間的有償互助，鼓勵代際互助。擴大互助服務的供給主體，建立起失業期間勞動力的充分利用模式以及對無業勞動者提供就業機會。要調動社會各界的積極性，將老年人有效服務的實現責任分散到社會和公民個人，實現服務人員社會化，充分調動志愿者服務，為老年人提供義務以及各種抵償服務。

二是構建自助養老服務信息系統。自助養老服務信息系統是個人服務記錄網上查詢信息平臺，可對服務進行查詢，讓服務記錄有據可循。地方鄉鎮通過對老年群體個人信息的掌握與統計，實現專人專管，以提高服務效率；對低齡老人及其親屬需培訓使用方法，使其認識到這種做法是自我經濟保障之外的一種“勞務保障”，意識到對其今后養老有著非常重要的意義，從而調動老年人的積極性。

三是實現多渠道資金參與的新型資金籌措方式。資金渠道多樣化的實現，需要政府投入部分資金或場地，社會捐贈一部分，個人投入一部分，進而形成多元化的籌資機制。其中，社會捐贈部分，要探索建立長效運行機制，積極爭取慈善資金和社會各界的支持，充分考慮非營利組織的社會公益性組織參與。例如可以通過市區內“助老愛老”活動，年輕人消費指定物品，通過年輕人的消費行為給農村互助老人積累“養老基金”，以消費者與農村互助老人綁定賬號的方式，建立長久關系，按照消費額的百分比代繳到農村互助養老公共基金，使老人享受到源源不斷的養老補助，創新養老金可持續增長。

四是建立有效的需求評估與服務評估機制。養老問題的解決要以老年人的需求為導向，根據需求實現多元化的養老服務供給。根據當地老人實際情況，進行有效歸類。通過了解不同老人群體的需求與特點，了解每一個老年群體能夠達到的自我保障的能力與方式，以需求互補、保障方式互補的方式構建互助養老模式，使需求問題有效解決。對于養老服務的供給，要以是否解決老年人實際需求為標準，制定衡量的方法和工具，以切實解決互助養老需求為主要任務，通過評估手段，提高互助的質量和水平。

五是成立互助式養老公共基金。穩定的財源是互助式養老服務發展的基礎，在建立互助式養老公共基金時，可與新農保同時管理，既可以節省人力成本，又可以借鑒新農保的管理方式。建立互助式養老公共基金要確定其籌集方式、支付程序與標準和相應的調整機制，保證互助式養老模式的有效運轉，實現專款專用的規范化運營。

注釋：

① 劉維奇：《中國人口老齡化城鄉倒置現狀及其與城市化的相互影響》，《農業現代化研究》2014年第2期。

② 賀寨平、武繼龍：《農村社區互助養老的可行性分析與問題研究——基于大同市水泊寺鄉X、D兩村的實地調查》，《天津師范大學學報》（社會科學版）2017年第6期。

③ 李俏、陳健：《農村自我養老的研究進路與類型詮釋：一個文獻綜述》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2017年第1期。

④ 黃少寬：《我國“時間儲蓄”養老服務模式的研究進展》，《社會保障研究》2014第6期。

⑤ 孫彥東、楊國軍、劉素婷：《再社會化視角下我國老齡志愿互助養老的組織與管理》，《改革與戰略》2017年第2期。

⑥ 張彩華、熊春文：《美國農村社區互助養老“村莊”模式的發展及啟示》，《探索》2015年第6期。

作者簡介：劉曉梅，東北財經大學公共管理學院教授、博士生導師，遼寧大連，116025；烏曉琳，東北財經大學公共管理學院博士研究生，遼寧大連，116025。

（責任編輯 陳孝兵）endprint