從美國視角看英國無工作能力津貼改革

編譯／張占力　 薛唯佳

美國殘障保險制度為因殘障而無法工作的個人及其家庭成員支付殘障保險金，是美國社會保障體系中勞動者收入替代率最高的保險項目。2012年美國領取殘障保險金的人數為900萬，是20世紀80年代領取人數的3倍。由于受益人快速增長，用于支付待遇的殘障保險信托基金面臨入不敷出的困境，需要進行制度性改革以實現財務可持續性。借鑒他國相類制度的變革，尤其是英國無工作能力津貼制度改革，可為美國殘障保險制度未來發展和制度完善提供有益啟示。

英國無工作能力津貼制度改革前和美國殘障保險有很多相似之處，比如，制度覆蓋對象相近，英國是年齡65歲以內（女性為60歲）的勞動者，必須有一定的工作經歷，經診斷因身體原因無工作能力且不能從事任何工作的個人；受益群體的年齡、性別分布相同，英美兩國制度受益人群中50歲及以上占比超過一半，一半以上的受益人為男性；殘障原因相同，肌肉骨骼或精神健康障礙占比都在50%以上；制度受益人員占勞動人口比重相近，美國為2.97%，英國為2.87%；此外，兩國殘障人士的失業概率、找到工作的可能性，以及從事兼職工作的可能性也非常相似。自2008年開始，英國取消無工作能力津貼制度，代之以就業和支持津貼項目，通過對殘疾人加強就業技能培訓提高殘疾人就業能力，實現自強自立。

美英兩國制度介紹

美國殘障保險覆蓋的對象是年齡在66歲以內，有工作歷史，因個人健康狀況無法工作的人員。要求個人的殘障是長期且已經持續至少一年，或將持續至少一年，并將導致個人死亡或者有可能死亡。申領殘障保險金，需進行健康評估以確定殘障使申請人“不能從事任何持續性的有償勞動”，同時確定收入標準線，2014年非盲人月收入高于1070美元不能申請。具體程序上有5個步驟，一是審核殘障人士的社保狀態及繳費記錄，并確認收入是否超過收入標準線；二是鑒別殘障風險的程度及是否滿足殘障時間要求，并評定殘障與工作活動的關聯；三是通過一定的殘障標準對申請者準確判斷，如與標準相符，申請人將要經歷一個完整的身體或精神功能能力評估；四是確定申領者是否還能繼續從前的工作；五是審定申請者能否從事任何工作。通過這些程序，將殘障保險受益人嚴格限定于不能從事任何持續性有償勞動的個人，并采取多種舉措鼓勵殘障保險受益人再就業，如受益人再就業的，可以繼續享有9個月的殘障保險和醫療救助金，而不是中斷待遇發放。1999年美國為殘障人員建立“工作票證”制度，受益人員可以利用政府發放的工作票證，自愿獲得第三方機構提供的就業服務、職業康復服務和其他支持性服務，進而增加殘障人員就業機會。但從實施效果看，殘障受益人使用工作票證的占比不到2%，再就業率也不足1%，工作票證制度對殘障人員再就業影響微乎其微，制度的再就業激勵需要進一步增強。

在2008年實施就業和支持津貼項目之前，英國實施的是無工作能力津貼制度。該制度起源于1948年，作為英國疾病補助的組成部分問世，為受助對象提供有限的病殘救濟金，但不區分長期和短期殘障。1971年針對長期殘障人士的無工作能力津貼制度實施，提供較為慷慨的津貼福利。申領津貼的殘障人士需由私人醫生為其做健康能力測試，以確認是否適合目前從事的工作。實施后受益人員不斷增加，1980年領取無工作能力津貼人數占勞動人口總數的比重為1.5%，到1995年攀升至4%。受益人數的增加，很大原因在于20世紀八九十年代煤炭行業部分失業人員流向無工作能力津貼制度，而非失業保險制度申請經濟支持。1984年《殘疾人福利改革法案》將死亡率低的疾病也納入進來，個人更易獲得津貼，也造成受益人員的增加。1995年梅杰政府對無工作能力津貼制度進行改革，進一步嚴格審核標準：對申領者合適工作的標準不是依據以往從事的工作，而是任何能夠勝任的工作；鑒定殘疾的職責也由私人醫生轉交給政府委派的醫生。1999年布萊爾政府推行“殘疾人新政計劃”，通過提高激勵促使受益人重返工作，一系列舉措實施后，2003年領取待遇人數占勞動力人口總數的比重下降至3%。2003年，布萊爾政府進一步推行“通向工作之路計劃”，包括強制性的工作訪談、再就業激勵、就業準備及身體康復服務等，取得了較好的效果，實施該項計劃地區的殘障人士再就業率比未實施地區要高出5.8個百分點。2008年10月，在總結“殘疾人新政計劃”“通向工作之路計劃”的經驗基礎上，英國取消無勞動能力津貼制度，代之以就業和支持津貼制度。

英國2008年無工作能力津貼的改革，與之前實施的“通向工作之路計劃”大獲成功密切相關，美國也可先實行相關制度，積累經驗后再進行改革。

英國就業和支持津貼制度及其評估

自2008年10月27日開始，英國所有申領殘疾津貼者需轉移至就業和支持津貼制度。新制度期望通過對殘障標準嚴格評估以提升殘障人士再就業率。就業和支持津貼制度引入工作能力測評（Work Capability Assessment），以此判斷申請者與工作能力適配程度，并將申請者歸至工作相關行為組（Work-Related Activity Group）或支持組（Support Group）。工作能力測評的主要目的在于評估殘疾人能做什么，而不是不能做什么，并提供相應的健康支持。

就業和支持津貼制度實施后，對經評估適合工作決定提出上訴的比例是36%；經上訴被推翻的概率由2008年的40%下降到2013年的19%，這主要是由于適合工作的殘障人員申領津貼的比重下降。制度實行之初，評估后歸入工作相關行為組的申請者是歸入支持組人員的2倍，申請人適合工作的占比也超過50%；2010年后被歸入支持組的申請人增多；到2013年6月，申請人適合工作的占比不足30%。對于此種現象，兩個因素有助推作用，一是2010年后對無工作能力津貼的受益人再評估的結果顯示受益人身體健康狀況普遍比較差；二是評估過程中放松了納入到支持組的標準。2010年10月開始，原領取無工作能力津貼的受益人需重新接受工作能力測評，其中21%的受益人測評結果為適合工作，這一比例遠低于新申請人員；40%的受益人分配至工作相關行為組，39%的受益人則被納入支持組。

對原制度中的受益人再測評，使就業和支持津貼制度面臨很大的政治爭議。殘障人士權益保護機構抗議不斷，認為對受益人再測評是非人道行為，并控訴負責執行測評的阿托斯（Atos）醫療機構在測評過程中過于苛刻。特別是原制度受益人因不能繼續享受就業和支持津貼而自殺等惡性事件見諸報端后，英國工作和養老金部以及Atos公司更是面臨空前的政治壓力。2015年Atos服務期滿后未能續期，繼而由美國馬克西姆斯（Maximus）衛生和人類服務公司承接。就業和支持津貼制度要求運行5年后對評估過程進行重新考量，事實證明此舉非常必要，通過與受益人和申請人的訪談，對疾病和功能障礙的標準不斷增多，支持組中因某一種身體或精神疾病而被納入進來的人員占比由2008年的17%增長到2013年的40%。

就業和支持津貼制度想達到兩個目標：一是通過嚴格申領程序減少申請人流入；二是提高受益人再就業率增加流出。從流入端看，2008年受經濟危機影響，申請人有所增加，2009年之后呈現小幅下降趨勢，但由于并未考慮到被拒的申請人轉向其他政府福利項目（如求職者津貼，Jobseekers Allowance）等情況，在是否真正縮減財政支出方面仍存有不確定性。2008年改革后，英國殘障津貼的申請率雖從2000年（無工作能力津貼制度）的12‰下降到2012年（就業和支持津貼制度）的10‰，但這一比例和經合組織（OECD）發達國家平均水平的5‰以及美國的8‰相比，仍處于高位。從流出端來看，由于對無工作能力津貼受益人的再評估，受益人流出率開始提升明顯但逐漸趨緩。2012年英國殘障受益人流出率為3%，比美國高出1個百分點。但也應注意，英國殘障人員制度流出率的提高或許不是因為受益人再就業，可能存在轉向求職者津貼制度或者領取養老金的原因。當然，現在斷言就業和支持津貼制度不能促進再就業，也未免偏頗，需要等待時間進一步檢驗和分析。

與美國殘障保險不同，英國就業和支持津貼制度對工作相關行為組申請者需要接受強制性的、以工作為中心的訪談，并依據條件要求其從事相關工作。美國對“殘障”只有一個標準，即因殘疾而無法工作獲得持續性的報酬，取得殘障津貼是無條件的。而英國就業和支持津貼制度中，工作相關行為組申請者雖不要求尋找工作，但必須參加訪談、培訓和康復訓練活動，否則將面臨減少甚至停發津貼的處罰。盡管接受處罰的比重比較低，2011—2012年間占比僅為2.7%，但不參加工作訪談即受到停止津貼發放的處罰。OECD認為，嚴厲的處罰，以及工作相關行為組人員12個月的領取時間，會使一些需要保障的人群難以獲得幫助。

總之，關于就業和支持津貼制度的早期研究認為它并非是一個靈丹妙藥，當然，因之就對該制度作出不能提高再就業的定論也非常武斷。隨著工作能力測評不斷完善，測評結果準確率不斷提升，以及選擇新公司來執行工作能力測評等新的因素，或許能對制度帶來改觀。

對美國殘障保險制度的啟示

英國無工作能力津貼制度和美國殘障保險制度在很大程度上具有相似性。前者的改革盡管實行時間不久，制度效果短期內難以蓋棺定論，但從中仍可以得到有益的啟示，包括經驗和教訓。

先行試點相關制度有助推進改革。

英國2008年無工作能力津貼的改革，與之前實施的“通向工作之路計劃”大獲成功密切相關，美國也可先實行相關制度，積累經驗后再進行改革。有專家建議，美國應先行建立三個殘疾人再就業示范項目：項目一，鼓勵州政府重組現有資源，瞄準可能申請殘障保險金的潛在人群，及早為其提供康復或就業培訓；項目二，為雇用殘障者的企業給予補貼；項目三，篩選殘障保險申請人，對那些最符合申領條件，且在適當的服務下可以盡快就業者重點關注和支持。有關研究發現，許多申請人具備一定的就業能力，如果有恰當的激勵和服務，可以不再申領殘障保險金轉而實現就業，這為項目三提供了佐證，也與英國就業和支持津貼制度在理念上相吻合，區分出具有工作相關行為的群組以盡快就業。考慮到英國工作能力測評遇到的困難，美國殘障保險需要探索新的測評工具和辦法，首先，可利用計算機輔助技術來識別就業潛力大的申請人。美國國家衛生研究院正在進行這項技術的研發測試，通過數據分析快速精準識別申請者的工作能力及需要干預的方式。其次，政府機構可以盡早介入評估，而不是在申領的第四、第五階段，以便更好地區別有工作能力者并給以針對性的指導。當然，一旦識別出具有工作潛力的申請者，必須提供一攬子激勵計劃的示范項目，如職業培訓和康復服務、工資補貼、緊急情況下的現金津貼等，這也與英國“通向工作之路計劃”類似。英國改革的另一個經驗是需要對實施的改革進行持續的評估和監督。英國對就業和支持津貼制度進行年度的獨立評估，以進一步完善制度并提升工作能力測評的準確性。

改革應側重于預防而非再評估。英國就業和支持津貼制度最大的詬病之處在于對原無工作能力津貼制度受益人的再評估。美國也不例外。里根總統時期，曾致力于通過持續的醫學殘障回訪，將大量待遇領取者重新評估，進而減少受益人。此舉受到未能繼續享受殘障金人員的強烈不滿并造成較大的社會負面影響，之后不得不限制醫學回訪終止享受殘障待遇的權利。目前，美國殘障保險受益人仍要定期接受回訪，如受益人健康狀況不能改善，一般5—7年回訪一次；如果可能改善，則3年一次；如果會改善，則6—18個月回訪一次。2012年美國社會保障署由于缺乏資金支持，導致有150萬受益人等待回訪。增加回訪頻率也被認為是減少受益人群，進而解決殘障保險基金面臨枯竭的有效辦法。但從英國和美國的實踐看，對受益人再評估易引起政治爭議。最近有研究指出，即使通過評估停發待遇，在8年間也將有20%的受益人重返制度領取保險金。受益人由于脫離勞動力市場時間較長，也難以再次融入快速變化的社會和從事的工作之中。因而對申請人進行早期干預，將有限的資源區分出需長期領取殘障金者，或許比重新評估原有受益人更為有效。

“殘障”含義的調整需要謹慎前行。

美國殘障保險制度中，殘障的含義是需要長期醫療服務者，缺乏對殘障申請人工作能力的評估。美國“工作票證”實施的結果也顯示，需要長期醫療服務的受益人并不意味著必然沒有勞動能力。2004年美國調查顯示，40%的殘障受益人沒有工作目標，或者1—5年內沒有再就業的計劃。有研究發現，部分殘障保險受益人如果申請之初被拒于制度之外，其參加工作的概率會明顯提高。如果美國借鑒英國改革，調整殘障的定義，殘障人士也可因具備一定的工作能力導致申請者的數量減少。對殘障概念的調整主要針對那些即將申請成為殘障保險金受益人的群體，通過及早介入幫助他們重返工作。當然，對殘障概念的調整涉及對美國《社會保障法案》的修訂，從政治角度看非常艱難。但從另一方面看，殘障含義的改變，更能釋放出制度由消極的依賴轉向積極的康復和就業的信號，也更能體現對殘疾人賦予更多權利和能力的現代理念。（文獻來自《國際社會保障評論》Zachary A.Morris，“Disability benefit reform in Great Britain from the perspective of the United States”）