中國民間信仰如何走向善治

陳進國

（中國社會科學院，北京 100732）

一、前言

1996年，中辦〔1996〕38號文件正式提出：“對屬于當地民間信仰的小廟，應由當地黨委、政府組織有關部門認真調查研究，采取切實可行的解決辦法。”1998年，時任福建省省長習近平同志在省民委、宗教局視察檢查工作時指示：“省民間信仰基本處于無人管的狀態，管理亟待加強，福建宗教問題這么集中，宗教部門要研究，要摸索出規律，探索管理方法。”首次明確由宗教事務部門來研究民間信仰的管理辦法，從而確立了福建省針對民間信仰事務的“歸口管理”的原則。2000年6月18日，習近平同志就汪毅夫副省長處理廈門青礁慈濟宮涉臺事件進行了批示：“毅夫同志和省及廈門市有關部門在成功制止這起敏感時期的復雜、敏感、違法事件中，表現出了很強的政治敏感性和工作主動性，值得稱贊。請省政府辦公廳和省民宗廳對這一案例進行總結，并上報中辦、國辦、國臺辦、國宗局。同意毅夫同志的建議，民間信仰問題應該有一個部門主管起來，不能遇事都由副省長來處理。設置臨時管理機構與機構改革的精神不符，還是由民宗廳主管、其他部門配合為好。民宗廳主管民間信仰，決不是就此承認了民間信仰是宗教。”20年前習近平同志關于民間信仰定性的批示，引領了后來的民間信仰治理的基本思路和工作方向，徹底改變了民間信仰“誰也不管，不知如何管”的歷史。福建省根據習近平同志的指示，率先增設了民間信仰工作處，“研究和實施民間信仰活動場管理辦法”。2005年，國家宗教事務局成立第四司，正式將民間信仰納入社會治理的范圍。浙江、湖南、廣東等民間信仰大省，都先后出臺了相關的文件或立法，從而加強了民間信仰活動場所的社會治理力度。2015年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央統戰部、國家宗教局關于做好民間信仰工作的意見》的通知，從思想認識、基本原則、工作思路、工作任務等方面明確了民間信仰工作的推進方向，有力推動了各地民間信仰的治理工作。

十多年來，從中央到地方，不同層級的黨政部門都在開展調查研究，積極探索我國民間信仰事務如何走向善治的辦法。其中，福建、浙江、湖南等省市開展的多元化的試點管理工作取得了較為顯著的成績，其推動宗教事務管理社會化的各類經驗與教訓，都值得我們認真總結，進而為宗教治理創新提供新思路、新方略。本文擬從治理體制、治理原則、治理模式上，對中國的民間信仰治理工作的狀況略作分析。

二、在治理體制上，歸口管理與多頭管理各行其是

目前，由于學術界和黨政部門對民間信仰的宗教或民俗屬性的認知一直有較大的差異，再加上歷史遺留下的政治和文化偏見，中國大陸并無針對民間信仰事務管理方面的專門性法律法規，國宗局刊布的《宗教事務條例》并沒有明確地涵蓋民間信仰事務。而中央也沒有明確民間信仰事務的歸口管理機構。國宗局于2004年成立的業務四司，職責之一是“承辦其他宗教的宗教事務管理工作，調查研究并提出政策建議”，才標志著國家正式將民間信仰或其他傳統宗教等納入依法歸口管理的軌道。但對于民間信仰事務的管理工作，仍然處于工作調研階段，主要是“支持有關地方先行先試，探索管理途徑”。國宗局新擬的《關于加強民間信仰事務管理工作的意見》尚屬于“征求意見稿”的階段，尚未正式頒布。

在涉及民間信仰事務的管理體制方面，先行先試的省市呈現了歸口管理與多頭管理各行其是的局面。在歸口管理方面，閩、浙、湘等試點省份其實都明確過政府宗教事務部門（或民宗部門）為民間信仰事務的管理主體。1998年，時任福建省省長習近平同志在省民委、宗教局視察檢查工作時指示：“省民間信仰基本處于無人管的狀態，管理亟待加強，福建宗教問題這么集中，宗教部門要研究，要摸索出規律，探索管理方法”，首次明確由宗教事務部門來研究民間信仰的管理辦法，從而確立了福建省針對民間信仰事務的“歸口管理”的原則。湖南省則于2002年就明確宗教事務部門作為民間信仰事務的管理主體。其中，瀏陽市民宗局從2003年起主動將民間信仰活動場所納入依法管理的范圍，并參照黨和國家的宗教政策、法規，全面著手民間信仰管理的規章制度建設，以確保民間信仰的人、財、事管理有章可循。湖南省已于2009年正式頒布全國首個涉及民間信仰事務管理的地方性行政法規——《湖南省民間信仰活動場所登記管理辦法》。2004年浙江省臨海市開展的試點工作，也明確宗教事務部門作為牽頭的管理主體。

除了湖南省通過法規明確單一的管理主體外，各省多頭管理的現象之所以存在，主要有幾方面的原因。一是在政府機構中，宗教事務部門基本屬于弱勢和從屬的地位，編制人員相當有限，既沒有精力也沒有能力去管理民間信仰事務，歸口管理只能是心有余而力不足。二是宗教事務部門往往屬于后來參管者，諸如黨委統戰部、臺辦系統、旅游部門、文化和文物部門或基層黨委政府等都是民間信仰事務管理的捷足先登者，除非有“頂層設計”，否則彼此之間的權力歸屬一時半載難以改變。此外，由于涉及各個黨政部門的協調問題，各個試點省份同時確立的“屬地管理”和“齊抓共管”原則，也使得具有實權性的“歸口管理”原則難以實行。近年來，隨著各層級的非遺保護工作的開展，文化部門的管理權限也進一步擴大。因此，多頭管理與歸口管理并重或混合的原則，已是地方管理的常態性選擇了，以期實現各司其職、協調治理。

三、在治理原則上，屬地管理與分級管理各有側重

在管理方式上，無論是湖南的“立法管理”（登記條例管理）還是福建、浙江的“意見管理”（文件指導管理），其實都沒有脫離兩個管理的基本原則，即屬地管理與分級管理。所謂屬地管理，就是將民間信仰活動場所納入所在地的縣市、鄉鎮或街道、村落或社區的地方管理職責范圍。所謂分級管理，就是根據民間信仰活動場所的規模大小或地位重要性，由不同層級的政府事務部門業務指導管理，以明確管理職責和權限。既然明確了屬地管理，就必然有分級管理，這是一而二二而一的問題。屬地管理突出的是橫向的、在地化的管理取向，分級管理突出的是縱向的、層級化的管理取向。在貫徹屬地管理和分級管理原則時，各省份大同小異，一般建有三級管理網絡，只是管理主體和管理力度各有差異罷了。

浙江省的屬地管理和分級管理模式是宗教事務部門并未占據管理主體和關鍵地位，各級黨政部門齊抓共管，各自有力、相互有為。浙江比較強調點對點的管理模式，特別“強化鄉鎮工作力量，推進鄉鎮屬地管理”，試圖實現對每個民間信仰活動場所的人員落實、制度落實、安全職責落實等工作，并列入各級地方政府政績責任制考核內容，市縣（區）、鄉鎮（街道）、社區逐級建立崗位考評和責任追究制度，層層簽責任狀，誰主管誰負責，把民間信仰場所管理同各級地方政府政績考評掛起鉤來，行政村均成立民間信仰管理工作領導小組，并配備一名以上村干部為村級民間信仰工作聯絡員，負責聯系民間信仰場所管理工作。各民間信仰場所均成立由信眾推選組成的管理班子，負責場所日常事務管理。浙江的屬地管理和分級管理探索，突出政府這只“看得見的手”的作用，帶著強烈的“政府管教”的色彩，隱藏著綜合管教和一元化管教的色彩。特別是浙江總結的“強化宗教服務管理，推進執法與服務相結合的專業模式”更是如此。

福建省的屬地管理和分級管理模式，首先明確民間信仰廟宇屬于宗教事務管理的范疇，由宗教事務部門分級登記管理，進行指導性的管理，具體授權給屬地的基層組織，由鄉鎮或街道負責實施。有些縣市則實行屬地管理責任制，縣（市）區政府與鄉鎮（街道）簽訂《宗教、民間信仰管理責任書》，并納入鄉鎮（街道）、村（居）精神文明建設和社會治安綜合治理工作的考核內容。福建省的分類管理原則更強調不同政府層級的管理權限，各自有所為，有所不為。比如將那些列入文物保護單位或涉臺事務的宮廟和規模大、收入多的宮廟，列入省級或市區一級管理（對臺交流頻繁的民間信仰宮廟，由民宗局與當地市區臺辦共同頒發“民間信仰對臺重點宮廟”牌匾，民宗部門與市臺辦給予更多的指導、幫助和培訓），其它的中小宮廟由鎮、村管理。村級的小廟盡可能地保持原有的自然狀態，鎮級宮廟根據實際情況決定是否設專人管理。而對于因歷史慣例由其他政府部門主導管理的民間信仰活動場所，民宗部門則盡量不去積極涉入和參與，以避免引發管理部門之間的紛爭，故難免政出多門。

至于湖南省，由于有法可依，宗教事務部門的管理權限無疑是較大的。屬地管理和分級管理原則，體現在各縣市的民宗部門根據行政法規再自己制定具體的管理制度。比如瀏陽市在依法管理民間信仰事務時，就建立了宗教工作聯席會議制度，制定了《涉及民族與宗教方面群體性事件應急預案》，健全和完善了鄉鎮（街道）、村、組三級管理網絡；成立了以統戰委員為組長，統戰干事、宗教工作村（組）干部、場所負責人參與的“宗教安全年”工作領導小組、宗教（民間信仰）活動緊急突發事件指揮小組。按照屬地管理、網格化管理原則，明確責任分工，并簽訂了《安全責任書》，形成了全市各級、各部門齊抓共管的工作合力。

四、在治理模式上，依法管理與依政管理各有優勢

在總結民間信仰事務管理經驗時，目前大家比較關注的是湖南省的依法管理模式和福建省的依政管理模式。這兩種模式各有優勢，也各有不足。

依法管理模式雖然管理主體明確、體制較為順順暢，但是法規畢竟是一種較剛性化的規定，特別是在民間信仰的認知差異較大和管理經驗總結不足的情況下快速出臺的法規，難免存在“一刀切”和一元化的問題，片面強化了政府管治的力量，并弱化了民間信仰自我管理的有益探索。同時法律法規具有滯后性和強制性，出現新的情況和問題無法及時進行調整。

根據本課題負責人的研究，2009年出臺的《湖南省民間信仰活動場所登記管理辦法》主要是根據《宗教事務條例》和《湖南省宗教事務條例》來制定的，首次在立法層面上為民間信仰“脫敏化”或“正名化”，從法律上確認民間信仰的“宗教”定性。其第二條界定民間信仰場所是“具有原生性、地域性、民族性、歷史傳承性和原始宗教特點的廟宇”，承認民間信仰的“代代相傳”的文化遺產定位及其載體的文化空間定位。第四條稱“參加民間信仰活動的群眾按照風俗、習慣在依法登記的民間信仰活動場所進行民間信仰活動”，再次確認了民間信仰的“民俗性”定位，及其作為群眾之現實存在的“生活方式”的一部分。但問題是中國民間信仰活動往往又從祭祀中心——廟宇本身延伸到社區或跨社區的文化空間（如民間的繞境、進香、割火等儀式），這種限定地點的規定本身難免與風俗習慣不符，并缺乏現實的合理性，也同第十二條所稱的“尊重民間信仰的有關風俗和習慣”說法不合拍。第四條同時規定“民間信仰活動場所不得從事驅病趕鬼、妖言惑眾、跳神放陰等封建迷信活動和其他非法活動”，將民間信仰與封建迷信進行適度區隔，對封建迷信對象的設定范圍也相當謹慎，顯然是時代的進步。不過，本條既然強調活動“必須遵守憲法、法律和法規”，那么上述規定就略顯累贅并涉嫌過度限制。判定何謂“妖言惑眾”顯然需要有明確界限，即是否違反憲法法律范圍或公共秩序，憲法法律未規定者便不能視為“非法”。而所謂的“驅病趕鬼”和“跳神放陰”，則要看是否依照在宗教信仰習慣中進行，是否對公共利益造成危害，否則“封建迷信”的定位難以成立，無形中又同第十二條的立法精神相左。因為天主教“驅魔”以及道教齋醮儀式同樣有關涉“驅病趕鬼”的要素，而基督教的多數派別是以“驅病趕鬼”為每周儀式的組成部分，更不用說農村基督教的“基菩薩”崇拜所宣揚的相關教條了。我們是否判定當代的中國基督宗教是在大搞“封建迷信”呢？而“跳神”同樣是薩滿教的儀式常態，湖南的地方道教形態——梅山教更脫不了上述內容。而第五條和第十八條的限制規定則有悖法律上的平等原則，既然五大宗教的教堂、寺院可以依法復建，信徒達到一定人數也可以新設聚會點或組建信徒組織，何以遭遇同樣命運的民間信仰廟宇不能重建，是否可能在實踐中引發“信仰歧視”或“信仰不平等”的問題呢？而“未經依法登記的民間信仰活動場所不得從事民間信仰活動”的規定，除了用語涉嫌同義反復外，更有不可操控性。既然屬于有信仰活動的廟宇，在法律規定前必然有信仰活動，就必須尊重群眾的相關風俗、習慣以及法規的滯后性。因此，該法規盡管對民間信仰合法化、陽光化的進程做出了開創性的歷史貢獻，仍然遺存了“宗教/迷信”兩分觀念和部分的意識形態偏見，以及“行政管教”的痕跡。

至于福建省的依政管理模式，主要是出臺方向性和指導性的政策文件，并沒有像湖南那樣，給以民間信仰真正意義上的法律地位。依政管理模式機制相對靈活，不太剛性，可以根據實際情況加以調整，同時也給了地方部門更多的自主性空間，并有助于民間信仰的自我民主管理的探索。在涉臺、涉僑事務較多的福建省，柔性的管理模式可能會更為務實些、方便些，邊界性不是太強，有助于切實維護國家的文化安全和政治安全，特別是有助于提升民間信仰在海峽兩岸地緣宗教戰略中的關鍵角色。當然，多頭管理的現實情況和指導性意見的非強制性，也使得各地方的管理方式無法統一、政出多門。比如像關于全省媽祖廟宇的多元管理取向，使得黨政部門這只“看得見的手”有時伸得太長太急太多，難免也弱化了“海峽和平女神”的文化符號意義，甚至起到統戰的反效果。

福建省民宗廳2006年的《關于進一步開展民間信仰活動場試點管理工作的通知》、2008年的《福建省民間信仰活動場所聯系點管理工作實施意見（試行）》，允許各市縣根據實際情況自行制定相關辦法。廈門、莆田、漳州先后出臺了《關于加強民間信仰活動場所試點管理意見》等管理辦法。綜觀這些條目化的指導性意見，并非法律性的準確語辭，用語較為模糊化，保持了一定的開放性。其中有些規定也缺乏可操作性，有悖民間信仰的歷史慣例。比如，明確要求各地現存的民間信仰場所的拆、改、擴建向各級政府層層匯報和審批，這顯然不切實際。而民間信仰活動盡量控制在場所內舉辦的規定，因不符合民間信仰兼具跨境性和社區性的民俗活動特點，不僅難以生效，反而阻斷了民間信仰固有的習俗傳統。福建各市縣在屬地管理、齊抓共管、分級管理等原則的指導下，也出現了多種多樣的管理探索。比如：模仿五大宗教的管理方式，成立民間信仰協會的管理方式（莆田三一教協會，漳州云霄、詔安民間信仰協會）；掛靠佛、道教協會進行分類管理的方式；參照《宗教事務條例》的管理方式等。

事實上，無論是湖南的依法管理還是福建、浙江的依政管理，都形成了一些共通的社會管理制度，特別是參照《宗教事務條例》，克隆和借鑒現有的五大宗教的管理模式，成為了最簡便和最安全的善巧方式。比如各地都相應地出臺關于民間信仰的人員管理、財務、衛生、安全、防火消防、文書檔案、學習、緊急預案等制度的文件。福建漳州市詔安和平和、湖南省瀏陽市、陜西省子洲縣等都成立“民間信仰協會”組織，以加強社會化管理。

五、在治理思路上，計劃化管理與社會化管理區分不清

所謂的社會化管理，一般是指社會或民間組織依照法律或政府授權開展的社會管理活動，其有別于政府行政部門針對社會事務的管理。如行業協會對行業內企業組織的業務管理，社會中介機構按照政府的認可授權開展的第三方認證，社會組織在政府授權下做出的仲裁、公證等等，都屬于社會化管理的范疇。當代社會化管理發展的大趨勢，是提高社會自治與自我服務的能力，行政管理權力的授權下移是勢在必行。而社會管理創新的過程，也是一個以非政府或非盈利性組織為中介、基層自治為基礎、公眾多方參與的互動過程，政府的管理定位主要是宏觀管理，扮演的是協調和服務的引導者角色。

然而，在民間信仰事務的試點管理中，相當一部分地方黨政部門在制定管理政策、設計管理方案等方面，對于社會化管理的大趨勢還是認知不清，缺乏以人為本、全面協調、可持續發展的柔性管治理念，仍然抱持著不少計劃經濟時代的維穩管治思維，大包大攬，經常以判教者而非服務者的心態來“折騰”民間信仰事務，不免出現了“不管則亂，一管則死”的問題：一方面增加了管治成本，浪費了社會資源，不利于干群關系和統一戰線，另一方面使民間信仰宮廟喪失了原生態自然發展的活力，民俗文化的傳承創新舉步維艱，特別是限制了以民間信仰為基礎的非盈利性或公益性等民間自治機構的健康有序發展。

我們調查發現，浙江、湖南、廣東、福建等地的民間信仰試點管理工作，盡管成績相當顯著，但仍然受計劃化管理的思維定式左右，各級黨政相關部門普遍直接下指導棋，往往過度使用“看得見的手”，比較缺乏積極引導民間信仰場所建立自治團體和非盈利性組織的方略，出現了“管太多、管太嚴、管太細”的問題，特別是用行政手段管廟、治廟和毀廟的情況比較突出。

浙江省黨政部門總結出的民間信仰“專業管理模式”，是“執法與服務相結合，增強對宗教事務的專業服務管理”，在各級民宗部門建立各種類型的宗教執法或服務機構。杭州、寧波、紹興、舟山等地在市設立宗教民族事務服務中心、宗教管理中心、宗教事務管理所等；溫州市在縣及設立宗教行政執法隊，在鄉鎮設立民族宗教事務所；臺州市設立宗教執法大隊、宗教事務稽查隊、宗教服務中心等機構。這種直線式的管治模式雖然克服了“不想管、不敢管”的老問題，卻又引發了“婆婆雖多，管不住一只鍋”的新問題。黨政部門強化公權力在場，最后結果是“只見執法，未見服務”。而所謂“宗教行政執法隊”“宗教事務稽查隊”并無明確的執法合法性的根據，有些地方甚至演變成城鎮化過程中的廟宇拆遷隊，根據市縣領導的指示來“整治”一批小廟小庵，結果是民間廟宇依舊拆了建，“老水回潮”，而民俗文化傳統的傳承卻因此斷了線。以臺州為例，2000年—2001年之間，全市共清理小廟4918處，但到2005年統計小庵小廟仍然有4170處。2013年以來浙江開展“三改一拆”整治行動，僅臺州又拆掉了1000多座廟宇。

湖南省的民間信仰事務管理已經積累了相當多的經驗，特別是在推進社會化管理方面做了不少的有益探索。其中瀏陽市民宗局主要抓住“隊伍建設、財務管理、活動開展”三條工作主線，循序漸進地把民間信仰規范化管理工作推向深入。比如：瀏陽市成立了“瀏陽市民間信仰場所管理協會”，制定了各場所共同遵守的協會章程。各場所在協會領導下自覺服從管理、履行會員義務、規范自身行為的局面已基本形成。同時設立管理協會鄉鎮分會，負責本轄區各場所的業務指導、自治管理，協助宗教部門做好政策法規宣傳、活動申報審批、情報信息收集、違法案件查處等工作。市民宗局對所有宗教、民間信仰場所提出要成為“歷史文化傳承之地，社會道德教化之所，宗教旅游觀光之點”的總體建設要求，積極引導各場所開展宗教文化建設。這些推動社會化管理的舉措確實有助于提升民間信仰活動場所的“正能量”。不過，誠如上文所述，湖南民間信仰管理條例過于剛性化的條文，也限制民間信仰非盈利性組織的自然生長，從制度上無法真正發揮民間信仰宮廟作為傳統民俗文化或非物質文化遺產傳承的平臺作用。而根據政府公權力的認知擬對大量有歷史傳統的民間信仰宮廟進行關、并、轉、拆，管治過當，有失“文化尊重”原則，比如瀏陽市有專人管理的民間信仰宮廟約716處，其中擬要關并轉拆的290處，達三分之一強。而瀏陽市對未登記發證的民間信仰場所要求做到“六不準”，即“不準擴建、新建，不準為菩薩擺酒做壽，不準組織廟內演戲，不準廟外寫捐，不準抬菩薩游鄉，不準進行封建迷信活動”。既然民間信仰場所早于政府的登記要求就存在，這種帶有行政強制性的“六不準”規定，仍然是一種計劃性的維穩管治思維，違背地方民俗傳統，具有多少可行性存有懷疑，其所帶來的結果還有待觀察。

六、結語

“全球治理委員會”早在1995年就正式發表了《我們的全球伙伴關系》的研究報告，明確地提出“治理”范疇。“治理，是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調和并且聯合采取行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則；也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規章條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。”因此，政府對社會的“統治”和“控制”的理念，理當讓位于政府與社會的“合作治理”。近年來，黨和國家本著“保護、管理、引導、服務”的宗教工作新理念，積極強調“宗教治理”應該向“社會事務和公共事務”方向轉化，進一步走向法治化、規范化、社會化的治理。特別是新修訂的《宗教事務條例》，對于反思和提升地方的民間信仰治理工作也指明了新的方向。但民間信仰治理如何走向善治，依舊任重道遠。