習近平全面深化改革的方法體系探析*

胡小君 陳 新

(蘇州大學政治與公共管理學院 江蘇 蘇州 215123)

全面深化改革是一項前無古人的宏大事業(yè)，不僅要有巨大的政治勇氣，還要有高超的政治智慧，必須運用正確的方法，才能順利推進。習近平總書記親自擔任中央全面深化改革領導小組組長(委員會主任)，既掛帥又出征，對改革整體布局、重大問題、關鍵舉措作出一系列重要指示，謀劃了全面深化改革的科學路徑和有效方法，形成了全面、豐富的改革方法體系。這個體系涵蓋了全面深化改革從謀篇布局、統(tǒng)籌推進到落實保障的全過程，內涵豐富、思想深邃、系統(tǒng)完善，直接回答了“怎么改”這個重大的理論與實踐課題，是習近平總書記全面深化改革重要思想的關鍵組成部分。

一、改革謀篇布局的方法:總目標引領、頂層設計和問題導向

全面深化改革是一場深刻革命，涉及方方面面，觸及多方利益，必須首先解決舉旗定向、謀篇布局的問題，保證改革事業(yè)沿著正確方向、正確道路推進。對此，習近平總書記以黨的十八屆三中全會為起點，通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，謀篇布局，總體規(guī)劃，既突出改革總目標的全局引領，又勇于擔當，精心推進改革頂層設計，注重以問題導向攻堅克難，開啟了全面深化改革新征程。

(一)堅持改革總目標的全局引領作用

在全面深化改革進程中，各方面問題錯綜復雜，各項任務具體多樣，必須樹立大局意識，明確改革的總體目標，以改革總目標凝聚各方面力量、匯聚各方面舉措，才能保證改革全面、協(xié)調、深化進行。十八屆三中全會明確了全面深化改革的目標就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平總書記指出，國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系”，國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”“是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”［1］。這個總目標的確立，一方面體現(xiàn)了改革的全面性，不是推進一個或幾個領域改革，而是推進包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設所有領域的改革;另一方面，體現(xiàn)了改革的聚向性，要求各項改革舉措、方案實施、制度建設都要緊密圍繞這個總目標進行，通過破除一切阻礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟定型。

從全面深化改革的實踐來看，堅持改革總目標的全局引領，首先體現(xiàn)為堅持黨中央對改革的集中統(tǒng)一領導。根據(jù)十八屆三中全會決定成立的中央全面深化改革領導小組是總體謀劃改革的中樞機構。十八大中央先后召開38次深改領導小組會議，審議通過365個重要改革文件，確定357個重點改革任務，出臺1500多項改革舉措。2018年黨和國家機構改革中，中央深改小組升格為中央全面深化改革委員會。實踐證明，黨中央的集中統(tǒng)一領導是全面深化改革的根本政治保證，有利于全黨全國統(tǒng)一思想、堅定信心，有利于改革涉險灘、闖難關、啃硬骨頭，有利于各項改革舉措向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標聚力匯總。

其次，堅持改革總目標的全局引領體現(xiàn)為牢固樹立改革全局觀，觀大勢、謀大事。習近平總書記多次強調，“不謀全局者，不足謀一域”。全面深化改革是“關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略部署，不是某個領域某個方面的單項改革”。［2］全面深化改革以來，許多重大改革舉措的出臺都帶有前瞻性和整體性，服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局。早在中央深改組第二、三次會議，就關于經濟體制、文化體制、司法體制、財稅體制、生態(tài)文明體制等改革實施方案或重大改革匯報作出部署。在改革進程中，不僅中央的頂層設計立足全局，對地方抓改革也強調要堅持提高站位，堅持在大局下謀劃、在大勢中推進、在大事上作為。對于改革試點，比如司法體制、自由貿易區(qū)等，著重強調其對全局性改革的示范、突破、帶動作用。

最后，堅持改革總目標的全局引領還體現(xiàn)為注重補制度短板，推動各方面制度更加成熟更加定型。在全面深化改革進程中，一方面通過體制機制弊端的革除，使社會主義制度的各方面的優(yōu)勢，尤其是黨的領導的制度優(yōu)勢更加突出。另一方面，對于原先較薄弱的制度短板，如權力監(jiān)督、網絡治理、資源保護、環(huán)境監(jiān)管、產權保護等注重補缺補差，使國家治理體系各項內容更加成熟完善。

(二)堅持頂層設計的整體深化作用

改革的頂層設計是指從宏觀著眼、自上而下地全方位系統(tǒng)謀劃改革，提出總體性、長遠性方案，破解根本性體制矛盾，在制度體系設計上取得突破。頂層設計不同于以往“摸著石頭過河”的探索性改革，也不同于零敲碎打的地方和基層探索，而是更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。全面深化改革是后半程的改革開放，其目的就在于形成一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，必須“是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成”。［3］

在改革實踐中，頂層設計著重聚焦于改革的重點、難點領域，由黨中央集中統(tǒng)籌，制定帶有統(tǒng)領和指導作用的跨區(qū)域、跨部門的總體方案，并通過方案的實施，形成基礎性的“四梁八柱”制度。例如，對于生態(tài)文明體制改革，中央政治局審議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，形成了由自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等制度機制組成的生態(tài)文明制度體系。圍繞這一制度體系，環(huán)保督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、領導干部自然資源資產離任審計、河長制、湖長制、國家公園等創(chuàng)新舉措相繼出臺，有力地提升了生態(tài)文明建設水平。

頂層設計更是解決事關全局重大改革的必要之舉。隨著改革深入進行，很多重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革都取得了重大突破，但帶有全局性的黨和國家機構設置與職能配置仍存在著突出矛盾和問題，必須通過頂層設計加以破解。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，通過系統(tǒng)性、整體性、重構性的變革，改、立并舉，對黨和國家機構設置和職能配置進行了全面、徹底、可行的改革頂層設計，突出了黨的全面領導，理順了黨政關系，體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，必將對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化產生重大的促進作用。

(三)堅持問題導向的攻堅克難作用

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”［4］堅持問題導向指改革要致力于解決發(fā)展中存在的突出矛盾和問題，聚焦體制機制頑疾，敢于突破部門利益的藩籬，攻堅克難，著力增強改革的針對性和實效性。習近平總書記多次強調改革要堅持問題導向，奔著問題去，跟著問題走，哪里出現(xiàn)新問題，改革就跟進到哪里;哪里矛盾和問題最突出，哪個疙瘩最難解，就重點抓哪項改革。

堅持問題導向在改革實踐中與突出精準發(fā)力相互促進、相輔相成。例如，經濟新常態(tài)給發(fā)展帶來了新的矛盾、挑戰(zhàn)，尤其是重大風險，必須通過改革舉措化解和應對。黨中央在安排改革舉措時，突出重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，把有利于穩(wěn)增長、調結構、防風險、惠民生的改革舉措往前排，對準瓶頸和短板，精準對焦、協(xié)同發(fā)力，通過貫徹新發(fā)展理念、推進供給側結構性改革，在增強創(chuàng)新能力、推動發(fā)展平衡、改善生態(tài)環(huán)境、提高開放水平、促進共享發(fā)展上取得新的突破。又如，針對防范金融風險，整合設立銀保監(jiān)會，建立統(tǒng)籌協(xié)調、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

由于問題的復雜性，堅持問題導向在改革實踐中要求遠近結合，既立足當前解決突出矛盾，也著眼長遠解決體制機制問題。例如，在生態(tài)文明體制中發(fā)揮重要作用的國家公園制度，中央深改組先是針對三江源、大熊貓和東北虎豹棲息地、祁連山等生態(tài)脆弱或破壞嚴重、亟待保護的地區(qū)進行國家公園體制試點，在此基礎上，通過《建立國家公園體制總體方案》，從體制上解決這一問題。又如，在優(yōu)化政府與市場關系方面，為克服多頭管理、職能分散交叉等體制弊端，黨和國家機構改革中對市場監(jiān)管體系全面整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法。

二、改革統(tǒng)籌推進的方法:協(xié)調節(jié)奏、精細施工、科學試點、法治并進

全面深化改革是一項系統(tǒng)工程，時間緊、任務重、要求高，統(tǒng)籌是有效推進改革事業(yè)的根本方法。以習近平同志為核心的黨中央，堅持把統(tǒng)籌的理念運用到全面深化改革的全過程之中，以政策統(tǒng)籌、方案統(tǒng)籌、力量統(tǒng)籌、進度統(tǒng)籌、質量統(tǒng)籌、改革與法治統(tǒng)籌等，整合中央和地方、基層的智慧與力量，有步驟、有質量、合規(guī)范地推出改革舉措，使各項舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰。

(一)注重改革節(jié)奏協(xié)調有序，梯次接續(xù)、前后銜接

把統(tǒng)籌的理念貫穿于改革，首先要理清各項改革的“聯(lián)絡圖”和“關系網”，改革舉措的出臺要有合理節(jié)奏，呈現(xiàn)梯次接續(xù)、前后銜接、縱深推進，從而增強改革的有序性。習近平總書記多次強調，“要學會運用辯證法，善于‘彈鋼琴’，處理好局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系”［5］，要一個問題一個問題跟進解決，一個節(jié)點一個節(jié)點扎實推進，一個方案一個方案有序推出。

在全面深化改革各領域改革的次序上，以習近平同志為核心的黨中央依據(jù)經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設各方面存在問題的特點，以及在五位一體總體布局中的地位作用、相互之間的銜接關聯(lián)，統(tǒng)籌推進、次第展開。聚焦政府與市場關系這個核心問題，各項經濟體制改革措施領先推進。在政治建設各領域，黨的紀律檢查體制改革立行立改，黨的建設制度改革力度加大，民主法制領域改革協(xié)調推進。與此同時，文化體制改革積極創(chuàng)新，社會治理體制改革標本兼治，社會事業(yè)領域改革統(tǒng)籌推進，而較新提出的生態(tài)文明體制改革穩(wěn)慎探路、逐步深入。

在各項改革舉措具體推進的次序上，優(yōu)先推進各領域具有四梁八柱性質的改革，尤其是國有企業(yè)、財稅金融、科技創(chuàng)新、土地制度、對外開放、文化教育、司法公正、環(huán)境保護、養(yǎng)老就業(yè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、黨建紀檢等在各領域中具有牽引作用的改革，注重發(fā)揮其支撐性作用。以此為基礎，帶動各項具體改革舉措，做到抓重點和帶整體相結合、治標和治本相促進、重點突破和漸進推動相銜接。總之，改革的節(jié)奏總體上統(tǒng)籌協(xié)調、蹄疾步穩(wěn)、扎實推進，關鍵時刻又能大刀闊斧，集中推出一批力度大、措施實、接地氣的改革舉措，做到重點突破。

(二)注重改革舉措精細施工，規(guī)劃圖、施工圖、時間表環(huán)環(huán)相扣

改革能不能做到協(xié)同推進，方案設計是前提。在全面深化改革進程中，中央深改組歷次會議對于改革方案的總體規(guī)劃、具體制定、質量把關、細則完善、檢查盤點各個環(huán)節(jié)都高度重視、精心指導，使各項改革舉措總體有規(guī)劃，具體有路線圖、施工圖和時間表，做到按圖施工，跑表計時，到點驗收，保證各項改革舉措的施工按時按質順利推進。

改革方案的制定首先要加強整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略、戰(zhàn)役層面的問題。十八屆三中全會決定以及據(jù)此制定的《重要改革舉措實施規(guī)劃(2014－2020年)》明確了每項改革舉措的改革路徑、成果形式、時間進度，是指導全面深化改革的總施工圖和總臺賬。十八屆四中、五中、六中全會決定，十九大報告，黨和國家機構改革方案等，相繼充實了改革任務的總體規(guī)劃圖。例如，十八屆四中全會關于推進全面依法治國的決定，被分解為190項改革舉措，納入改革總臺賬，一體推進。改革方案的制定和實施還要統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)斗、戰(zhàn)術層面的問題。方案要具體落實為可操作的實施細則，能細化的要盡可能細化，能明確下來的要盡量明確下來，能統(tǒng)一標準的要盡可能統(tǒng)一標準，讓部門和地方好操作、好落實。涉及政策配套的改革方案，還要求相互留有制度接口，時間節(jié)點相互銜接，環(huán)環(huán)相扣。

改革方案的生命力在于其高質量。對此，習近平總書記多次強調要狠抓調研，盡可能多聽一聽基層和一線的聲音，盡可能多接觸第一手材料，心中有數(shù);要下功夫查找突出問題和現(xiàn)實困難，發(fā)現(xiàn)基層的有益探索，了解黨內外對改革的各種意見和建議，綜合考慮各方面利益關系，精準把脈、精確制導，使提出的改革方案最大限度符合實際、符合改革要求，真正解決問題。

(三)注重分類統(tǒng)籌改革試點，形成可復制、可推廣的經驗

在重大決策或改革措施出臺之前，選擇若干單位或地區(qū)進行小規(guī)模試驗的試點是改革開放行之有效的基本經驗。在全面深化改革進程中，習近平總書記多次強調“抓好試點對改革全局意義重大”，“試點是重要改革任務，更是重要改革方法”［6］。試點是中國改革的基本經驗。在全面深化改革中，中央深改組堅持分類統(tǒng)籌、科學組織改革試點，提取可復制可推廣的經驗舉措，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，對全局改革發(fā)揮示范、突破、帶動作用。

試點工作要充分發(fā)揮地方積極性，堅持問題導向，鼓勵在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會治理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等關系群眾切身利益的方面積極探索。堅持解放思想，正確看待新事物新做法，鼓勵試、大膽改，試點中盡可能把問題窮盡，讓矛盾凸顯，真正起到壓力測試作用。發(fā)揮頂層設計對試點的指導作用。以推進制度創(chuàng)新、為面上改革提供可復制可推廣的經驗做法作為試點的根本目的，正確把握試點方向，堅決杜絕把試點異化為發(fā)帽子、爭政策、要資金、搞項目。

試點工作要加強科學組織、統(tǒng)籌推進、分類指導。根據(jù)改革需要和試點條件，靈活設置試點范圍和試點層級，對涉及風險因素和敏感問題的改革試點，確保風險可控。從全局出發(fā)，分析各個改革試點內在聯(lián)系，合理把握試點工作節(jié)奏。對具有基礎性、支撐性的重大制度改革試點，推動盡快形成制度成果，對證明行之有效的經驗做法，及時總結提煉、完善規(guī)范，在面上推廣。對關聯(lián)度高、互為條件的改革試點，統(tǒng)籌協(xié)調推進。對領域相近、功能互補的改革試點，開展綜合配套試點，推動系統(tǒng)集成。

(四)注重改革與法治并進，重大改革于法有據(jù)

在全面深化改革進程中，十分注重處理改革和法治的辯證關系，發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、依法依規(guī)進行。習近平總書記強調:“改革和法治相輔相成、相伴而生”“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義”。［7］

科學立法是處理改革和法治關系的重要環(huán)節(jié)。一方面，在研究改革方案和改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。改革牽頭部門與立法部門主動銜接，共同推進改革所涉及的法律法規(guī)立改廢及試點工作所需法律授權問題。另一方面，立法工作主動適應改革需要，發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用。對不適應改革要求的法律法規(guī)及時修改和廢止。對實踐證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，及時上升為法律。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權，不允許隨意突破法律紅線。

三、改革落實保障的方法:責任落實、督查評估、干部保障

一分部署、九分落實。全面深化改革時間緊、任務重、要求高，各項改革舉措出臺后，最重要的是要強化落實，確保改革方案落地生根，融為現(xiàn)代化國家治理體系的組成部分，促進國家治理能力的穩(wěn)步提升。改革落實體現(xiàn)為方案落實、工作落實，但根本保障是責任落實，必須責任到人，強化工作督查和成效評估。改革落實也是檢驗全面從嚴治黨成效的重要內容，必須與干部隊伍建設緊密結合起來。

(一)強化改革責任制，保證能定責可追責

習近平總書記多次強調，改革工作能不能落實到位，落實責任是關鍵。在歷次深改組會議上，都強調對各項改革舉措的落實分解任務、明確分工、強化責任，抓好部門和地方兩個責任主體，構建能定責、可追責的責任鏈條，以責促行、以責問效，確保改革方案落地生根。

責任落實首先要明確、細化改革任務的責任主體，構建運作有效的責任鏈條。部門和地方是落實改革方案的兩個責任主體。中央深改組多次強調，凡是承擔改革任務的地方和部門，都要知責明責、守責盡責，各就各位、各負其責;牽頭部門對經辦的改革舉措要全程過問、全程負責、一抓到底。各地區(qū)各部門的一把手，對抓改革、抓落實負直接責任，“不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭，做到重要改革親自部署、重大方案親自把關、關鍵環(huán)節(jié)親自協(xié)調、落實情況親自督察”。［8］

責任落實要有明確的實施方案和定責、追責機制。對每項改革舉措，都要科學分解任務，細化責任，到人到事，做到凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。建立抓落實的臺賬，有硬任務、硬指標、硬考核，有可檢驗的成果形式和時間進度安排。確保形成責任明確可定、失責可追必究的責任考核機制。通過責任考核，形成條條線線拉直繃緊的履責氛圍，層層傳導壓力，確保改革方案落地生根。

(二)強化改革督查機制，全程督查、全面評估

有效的督查和評估是保證改革決策的執(zhí)行沿著正確軌道的關鍵之舉。在全面深化改革中，通過全程督察，督任務、督進度、督成效，察認識、察責任、察作風，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，與科學的改革成效評價機制相結合，保證了改革成效落到實處。習近平總書記多次強調，各地區(qū)各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革“精準對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向”。［9］

督察工作要貫穿改革落實的全過程，對改革方案和舉措，及時跟蹤、及時檢查、及時評估、及時整改，重在發(fā)現(xiàn)問題，注重整改提升。對督察發(fā)現(xiàn)的問題，認真研究梳理，列出問題和責任清單，明確時限要求，堅持有什么問題就整改什么問題，是誰的問題就由誰來負責整改，對重大改革、復雜問題，必要時要“回頭看”。對有普遍性的問題，舉一反三、由點及面，推動更大范圍內整改。在糾正問題的同時，還要善于抓正面典型，及時發(fā)現(xiàn)總結基層創(chuàng)新舉措和鮮活經驗，以點帶面，同時對需要調整完善的改革方案及時分析研究。注重發(fā)揮督察在打通關節(jié)、疏通堵點、提高質量中的作用，重點督促檢查方案落實、工作落實、責任落實的情況，堅決消除“中梗阻”“腸梗阻”，注意打通改革推進的“最后一公里”。

及時評估改革成效是改革督察的重要環(huán)節(jié)，也是加強指導和糾偏的基礎性工作。成效評估要堅持實踐檢驗標準，堅持群眾立場，讓基層來評判，讓群眾來打分，關鍵要看辦成了多少事，解決了多少實際問題，看改革是否促進了經濟社會發(fā)展，是否促進社會公平正義，是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感。成效評估還要有系統(tǒng)性、全局性視角，同落實“四個全面”戰(zhàn)略布局、落實新發(fā)展理念的情況結合起來，同抓經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善、黨的建設的成效結合起來，看是否產生了協(xié)同效應，把抓改革來促發(fā)展與謀發(fā)展來抓改革統(tǒng)一起來。

(三)強化改革導向的用人機制，重用改革促進派和實干家

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。［10］全面深化改革同樣要依靠堅強有力的干部隊伍提供保障。因而必須強化改革者上、不改革者下的用人導向，從嚴從實加強干部隊伍建設，引導黨員干部特別是領導干部當改革的促進派、實干家，為全面深化改革提供堅強的組織保障。習近平總書記多次強調，黨員干部要“堅定改革決心和信心，增強推進改革的思想自覺和行動自覺，既當改革促進派、又當改革實干家，以釘釘子精神抓好改革落實”。［11］

強化改革的干部保障，關鍵是強化正確的用人導向，完善干部考核激勵機制。強化鼓勵改革、支持改革的用人導向，把想改革、謀改革、善改革的干部用起來，配齊配強各級改革工作力量。強化敢于擔當、攻堅克難的用人導向，引導黨員干部爭當擁護改革、支持改革、敢于擔當?shù)母母锎龠M派，爭當把改革抓在手上、落到實處、干出成效的改革實干家。強化改革者上、不改革者下的用人導向，加大改革創(chuàng)新在干部考核和提拔任用中的權重，建立健全改革容錯糾錯機制，形成允許改革有失誤、但不允許不改革的良好氛圍。

強化改革的干部保障，要把對干部的嚴實要求貫穿全面深化改革的全過程。領導干部是否做到“三嚴三實”，全面深化改革是一個重要檢驗。習近平總書記明確要求廣大黨員、干部特別是領導干部要大力弘揚實事求是、求真務實精神，理解改革要實，謀劃改革要實，落實改革也要實。改革督察的重要內容就是對照“三嚴三實”要求，督察各級干部特別是領導干部是不是以改革促進派、實干家的標準要求自己，以嚴和實的作風謀劃改革、落實改革。

總之，習近平總書記全面深化改革重要思想所包含的改革方法緊密聯(lián)系、相互促進、形成體系，體現(xiàn)了科學的辯證思維，解決了“怎么改”這個重大理論與實踐課題，為新時代進一步推進改革事業(yè)提供了強大的方法論武器。