對行政審批局熱的行政法學冷思考*

楊 輝

(中南財經政法大學法學院 湖北 武漢 430073)

步入新時代以來，黨和政府堅持以簡政放權、放管結合、優化服務為抓手，以改進政府工作作風、轉變政府職能為手段，以構建服務型政府、提升人民生活水平為目的，推動政府行政體制改革，繼而激發市場活力，希冀帶來社會各領域煥然一新。其中，行政審批改革作為行政體制改革是否成功的關鍵因素，備受關注，黨和政府曾多次下文以指導行政審批體制機制改革，李克強總理在2017年政府工作報告中指出“持續推進政府職能轉變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，這是政府自身的一場深刻革命，要繼續以壯士斷腕的勇氣，堅決披荊斬棘向前推進”。在中央的統一部署下，各地因地制宜選擇適合本區域實際的行政審批改革模式，其中以浙江金華為代表的行政服務中心模式和以天津濱海新區為代表的行政審批局模式是實踐中比較突出的兩種改革模式。一般認為行政審批局是行政服務中心的“升級版”，是行政審批體制改革進一步推進的結果，相對于行政服務中心僅是物理場所集中的特點，行政審批局更強調將權力集中于一個部門，集中行使行政許可權，而且事實上行政審批局模式也得到了中央的首肯，并于2015年順勢開展相對集中行政許可權試點工作。此后行政審批局如雨后春筍一般蓬勃發展，數量越來越多，規模越來越大，職權行使范圍也越來越廣，與此同時，對行政審批局模式的質疑之聲日益甚囂塵上，質疑者認為行政審批局在提升效率和便民服務方面不一定比行政服務中心做的更好，在某種環境中甚至可能做的更糟糕，支持者與反對者就行政審批局模式的法律地位展開了激烈的交鋒，雙方從理論價值與實踐經驗等反面反駁對方觀點。回顧行政審批局的發展歷程，梳理行政審批局的價值特點，有利于改革者多維度、立體化認識行政審批局，清醒的選擇適合自身實際的改革模式。

一、行政審批局“熱”的實踐與價值

自2008年成都市武侯區在全國范圍內首創行政審批局模式以來，行政審批局發展至今不過十個年頭，相較于行政服務中心數十年的發展歷史，事實上行政審批局仍是晚近才出現的“新生事物”。但是回歸于實踐中，行政審批局模式不僅受到地方的大力推廣，于中央層面也得到了國家領導人在公開場合上的首肯，從目前的發展態勢來看，行政審批局模式在未來相當長的時間內都將持續成為改革熱點。在行政審批局模式快速發展的背后蘊含著行政審批局自身獨特的價值，除了廣受好評的高效率特征，或許行政審批局最突出的貢獻是為未來的行政體制改革提供了一個新視角。

(一)行政審批局的實踐現狀

2008年10月，成都市武侯區在“兩集中、兩到位”(推進一個行政機關的審批事項向行政審批科集中、行政審批科向行政服務中心集中，保障進駐行政服務中心的審批事項到位、審批權限到位)的基礎上，對原有的行政服務中心進一步進行改革，率先推行“行政審批委托集中行使”，將部分審批數量少或季節性強的部門的行政審批權委托給行政服務中心行使，同年12月，武侯區正式設立行政審批局，作為區政府組成部門，行使區發改委、物價局等20多個部門的行政審批權，這在全國范圍內尚屬于首例。十八大以后，行政審批體制改革速度加快，改革力度增加，天津濱海新區隨之也籌建了行政審批局，通過“一顆印章管審批的方式”，主管全區行政審批工作。以天津濱海新區為樣本，全國范圍內開展了對行政審批局模式的熱烈討論，截至至今，已有40多個市、區成立了行政審批局，如2015年江蘇省南通市成立全國首個地級市行政審批局;2014年寧夏銀川市率先在西部成立行政審批服務局，同時加掛銀川市政務服務中心牌子。行政審批局自成立以來，由點及面、由易及難，分步實施、分類推進，［1］如今已基本上覆蓋了中國大陸地區31個省、自治區、直轄市，東西南北中都能見到其活躍的身影。行政審批局數量與日俱增，各地或明或暗的表現出籌建跡象，而且改革試點不再僅僅局限于縣一級行政區域，有向地級市甚至于省一級擴張的趨勢，比如湖北省襄陽市組建行政審批局，作為襄陽市政府工作部門;天津市組建行政審批管理辦公室，作為指導全市行政審批服務事項的辦事機構。另一方面行政審批局行使的職權數量也是日益擴張，早已超越了成立之初承載的職權范圍，而且有不斷填充的趨勢，覆蓋市場準入、市政建設、政府采購等經濟、社會和文化建設領域。根據所處的地理區域和行政級別，行政審批局在權力清單上列明的權力事項數量從數十至數百不等，比如湖北省武昌區行政審批局依據武昌區區級權力清單可行使80項行政許可權力，而天津濱海新區審批局依據濱海新區政府工作部門權責清單可行使195項職權(以上內容可參見表1數據，選取城市主要考慮到地域范圍與地方行政層級)。總而言之，行政審批局已呈“星星之火可以燎原”態勢，數量越來越多，職權范圍越來越廣，規模也越來越大。

表1 代表性城市行政審批局的職權數量和類型

(二)行政審批局的獨特價值

如今，行政審批局不僅得到中央的贊揚，在地方層面也廣受好評，在備受人們推崇的背后蘊藏著行政審批局獨有的價值特點。

1．行政審批局有組織法的支撐。行政審批局是晚近才設立的新部門，而且是作為同級政府組成部門之一，必然要受到依法行政的考量，因為盡量排除由行政機關主觀武斷地設置和改廢行政組織，以法律或條例予以客觀、慎重的規范，以建立民主的統制機制，成為現代國家共同的特征。［2］不僅行政機關的行為要有法律的依據，其設立更需要法律的佐證，如果從源頭上行政機關不能自證其合法性，那么其下游的系列行為則屬于違法性的繼承，當然屬于違法行為。依據《地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門，且本級政府工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。通過查詢各地行政審批局門戶網站，已公告出設立依據的都能通過組織法定原則的檢驗，例如襄陽市行政審批局在其門戶網站介紹其是依據《湖北省編委關于設立襄陽市行政審批局的批復》組建。《行政許可法》第25條規定，省一級行政區域經國務院批準，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權，并且中央于2015年已經下文授權天津、河北、浙江、江蘇等8個省市開展相對集中行政許可權試點，以上足以證明行政審批局行使其他部門的行政許可權是符合職權法定原則的。綜上所述，行政審批局既符合組織法定原則，也符合職權法定原則。

2．行政審批局有利于審批效率的提高。行政服務中心短時間內能提高行政審批效率，優化行政審批程序，但隨著時間的推移，其存在的問題也逐漸顯現。行政服務中心只是簡單的將各審批部門集中在一起辦公，實現物理場所的集中，但依舊沒有改變審批權限仍歸屬于原單位局面，還是處于分散的審批模式，雖然一定程度上緩解了公民辦事來回跑的窘境，但由于各部門各自為政，缺乏協調與溝通，事實上審批時間沒有大的縮短，審批效率也沒有明顯提升，行政服務中心不免陷入“收發室”“只掛號，不看病”的窘迫狀態。行政審批局的成立則意味著行政審批職能的統一整合，通過“一個公章管審批”的工作機制，實現從“局部程序集中”到“全面權責集中”。［3］由于行政許可權相對集中于行政審批局，其可以實質性的作出是否予以許可的決定，將審批事項“體制外流動”變為“體制內循環”，縮減了審批程序，提升審批事項辦結速度。

3．行政審批局為大部制改革提供了新視角。為解決政府職能分工和專業行政帶來的政策矛盾和執行沖突，大部制改革通過整合政府部門中相同、相近或相似的職能，形成規模大、寬職能和廣領域的大部結構。［4］此前的大部制改革以精簡機構、轉變政府職能為導向，打破已有的權力架構，通過職能的歸集、劃轉、縮減，重組各部門職責，比如本次國務院機構改革方案將農業部、國家發改委、財政部等部門的有關農業投資項目管理職責整合，組建農業農村部;又如將國家發改委的重大項目稽察、國資委的國有企業領導干部經濟責任審計等職責劃入審計署。而行政審批局模式則是從行政權力行使的上下游關系中進行改革，不同于原有的以行政權力行使領域為改革視角的大部制改革。行政審批局集中行使行政許可權，原職權行使單位則承擔監督和懲罰職責，在整個政府部門行使權力的上下游鏈條中，行政審批局大致處于中游地位，原職權單位則處于權力鏈的下端，在政府層面使執行不同權力的部門之間做到既互相制約又互相協調。［5］綜合執法局集中行使行政處罰權、行政復議委員會集中行使行政復議權、行政審批局集中行使行政許可權，三者都是從行政權力上下游關系的視角推進改革，在政府內部依據決策權、執行權、監督權三種權力的分離分配行政職責不失為大部制下一步的改革方向。

二、行政審批局模式的行政法學疑惑

相較于行政服務中心分散行使許可權模式，行政審批局則集中行使行政許可權，統一審批許可事項，將許可權由“體制外循環”轉化為“體制內循環”，縮減了審批程序，提高了審批效率，方便了申請人。然而行政審批局這一新生事物，出現的時間比較短，發展還很不成熟，結構也不是很完善，仍有不少亟待解決的問題。

(一)雖有組織法的依據，但涉嫌違反機構改革初衷

行政審批局的設立符合法定程序，行政的職權范圍也有法律的依據，既符合組織法定原則，也符合職權法定原則，在組織法意義上毫無疑問是合法的。但是在組織的具體運行過程中，則涉嫌背離行政審批制度改革初衷。

第一，行政審批局有陷入“帕金森定律”的可能。“帕金森定律”也稱官僚主義或官僚主義現象，是英國學者帕金森在對組織機構的無效活動進行調查和分析中提出的關于組織機構臃腫低效的形成原因的定律。帕金森認為政府官員數量與工作量之間并沒有太大的關系，工作量的增加不一定意味著必須增加公務員人數，反而如果借助于科技理性可以減少公務員編制，政府官員數量增加源于兩種動力:其一，當官兒的人需要補充的是下屬而不是對手;其二，當官兒的人彼此之間是會制造出工作來做的。［6］“帕金森定律”在我國表現為政府機構改革以精簡機構、裁并人員，轉變政府職能為目的，但是難以擺脫“膨脹—精簡—再膨脹”的循環怪圈。首先，行政審批局的成立是為了克服行政服務中心效率低下、職責不清的弊端而采取的替代性措施，但是這一措施頗有點南轅北轍的意味，因為行政審批體制改革最根本的矛盾在于審批事項過多，政府許可權力過大，行政權過于介入經濟領域，改革的實質在于處理好政府與市場的關系，而不是局限于改革手段，并且行政服務中心有著行政審批局無可比擬的優勢，同時其自身也在變革，正逐漸趨向于成熟。只看到行政服務中心的不足，試圖用行政審批局去替代解決有點畫蛇添足，［7］這從側面也反映了現階段我國問題解決模式的不足，即不充分利用已有的制度，而寄希望于新設制度，認為新的就是好的，舊的則意味著失敗，往往陷入舊制度與新制度循環的怪圈。其次，行政審批局作為政府組成部門之一，仍屬于韋伯式科層組織。韋伯設計的官僚制度目的之一在于實現政府行政活動的理性和規范，最終達到行政系統的高效率，但是官僚制度會導致官僚主義，且歷史證明韋伯理論并非完美的，政府官僚主義作風嚴重、效率低下、機構臃腫、人浮于事。［8］行政審批局是為了解決行政服務中心效率低下而設立的，但是其本身就存在著效率方面的缺陷，通過設立先天具有缺陷的機構去解決該問題是不可持續的。

第二，行政審批局有違“還權于社會”的理念。政府行政體制改革的歷程往往表現為行政權力與社會力量在某些社會領域彼進我退、彼消我長的過程，隨著改革的進一步推進，政府更清醒的認準自身角色，準確定位行政職能，劃清與社會自治的邊界，逐漸退出部分領域，還權于社會。政府要有所為，有所不為，市場能做的，交給市場;社會能做的，交給社會，政府則做好自己該做的事情，不可越位。還權于社會不是意味著政府權力退出社會各領域，社會完全自治，而是政府選擇性退出，抓大放小，緊抓宏觀調控，最大限度減少對微觀事務的管理，［9］將有限的政治資源集中于關系國民經濟命脈和重大民生福利領域，其他行政任務可借助私人力量完成。當前我國政治生態恰恰是政府管得過多，多年來政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。當前行政審批體制改革的另一條走向是將行政許可權下放，交由基層政府或社會組織行使，這也能夠減輕原職權機關工作壓力，提高審批事項的辦理效率，并且也符合政府與社會合作共治的理念。然而新設立的行政審批局涉嫌違背“還權于社會”的潮流，因為將審批權交由行政審批局集中行使，意味著削減許可事項等于是同時減少行政審批局和原職權單位的行政職能，意味著將從行政審批局口中“二次搶食”，人為設置了第二道障礙，遭遇的阻力更大，而且每一次改革都會引發對行政審批局是否有必要繼續存在的討論。［10］

(二)雖彌補行政服務中心不足，但自身亦存在結構性難題

行政審批局模式不僅在源頭上就受到人們的巨大爭議，而且自身也存在著某些結構性難題，而正是由于行政審批局自我不足直接導致人們對此的不信任與懷疑。事實上行政審批局存在的自我矛盾是行政審批局持續發展的最大威脅，如果行政審批局實踐中的結構性難題得不到妥善解決，可以預料到行政審批局的發展前景令人堪憂。

第一，行政審批局職權邊界不明，集中行政與綜合行政仍需進一步探索。按照目前的制度設計，行政審批局專司行使行政許可權，權力涉及社會各領域，如市場準入、市政公共工程建設、企業安全生產等。似乎只要是關系行政審批事項，都可交由行政審批局辦理，但實踐中卻非如此，對于那些非許可類審批事務是否劃轉至行政審批局，目前各地做法不一，沒有形成統一的共識，例如成都市武侯區將年檢類事項交給行政審批局統一行使，卻把與審批過程密切相關的現場勘查、技術論證和社會聽證職權保留給原單位，而天津濱海新區的做法剛好相反，將現場勘查、專家論證等職能劃轉到行政審批局，原單位保留年檢事項，［11］由此引發對行政審批局職權種類以及職權范圍邊界的激烈討論。另外，行政審批局行使的權力大而雜，涉及領域非常廣，綜合行政的特征對行權者素質要求也水漲船高，需要大量跨領域、跨業務的復合型人才，這無疑對公務員隊伍的建設提出了不小挑戰。然而社會分工越來越細、專業化程度越來越高是現代社會的基本特征，隨著社會的進步，這個趨勢還將持續下去，在政府機構層面則表現為部門間明確分工，各司其職，互不干擾。專業化行政要求公務人員應具備比較高的專業素養，要精通某領域知識，深耕于該領域。如何處理好專業化行政的趨勢與現階段綜合行政改革、專業人才的需求與綜合人才的培養二者之間的矛盾是不容忽視的嚴肅問題。

第二，審批權與監管權、處罰權相分離影響權力行使效力，且易導致責任承擔不明確。探索決策權、執行權、監督權既相互制約又相互銜接機制是就行政權整體而言，依據行政權行使順序在部門間分配職責，而不是將行政權分割為若干單位，在各個單位內部分配職能。如今權力分配原則是依據行政權力所屬領域在政府部門間劃分權力，比如公安機關依照法律行使公安職權和履行公安職責，具體行使治安行政管理權、處罰權、強制權等;司法部門專司司法行政工作，宣傳管理法律，主要職責包括行政性法規起草、管理律師及律師事務所，由此可見政府部門行使所有與所屬領域事務密切相關的職權，包括許可權、監督權、處罰權、調查權等。現行行政審批局則打破了許可、監督與處罰共同行使的格局，將權力鏈分配到不同部門，行政審批局行使審批職責，原單位則承擔監管與處罰責任，審批的不管處罰、處罰的不管審批，出現了審批與監管相互割裂狀態，誰審批誰監管、誰監管誰處罰的責任約束機制實效，容易造成審批單位不負責任的簡化審批，監管單位不愿監管、消極監管的尷尬局面，［12］最終造成不應審批的通過審批，應審批的卻被拒絕的局面，影響行政權力運行效力。另一方面，權力相分離也容易引發部門間責任分配不清、彼此推諉的問題。雖然相關文件規定行政審批局對審批行為的后果承擔法律責任，但是對于承擔什么樣的責任以及如何劃分責任卻未提及，粗線條的規定導致實踐中難以操作，部門間相互扯皮、相互推諉的現象并未得到明顯改善。對于那些不需要實地勘察、專家論證等理性因素介入，而只需經過形式審查就能作出審批決定的事項，審批責任與后續監管責任比較容易區分開來。而對那些需要實質審查的審批事項，責任區分則沒那么容易，［13］原單位行使調查審批前置事項的權力，審批單位依據原單位出具的調查結論作出審批，倘若調查結論有誤，審批單位能逃脫責任承擔嗎?

(三)雖便利行政相對人，但可能造成區域適用困境

行政審批局和行政服務中心是實踐中常見的兩種改革模式，各自都有存在的空間。根據《全國綜合性實體政務大廳普查報告》統計數據，截至2017年4月，縣級以上地方政府共設立政務大廳3058個，覆蓋率94．3%，鄉鎮(包括街道)共設立便民服務中心38513個，覆蓋率96．8%，基本實現政務大廳全覆蓋，政務大廳已經成為當地群眾辦事的主要渠道。［14］雖然行政審批局正在由試點走向在全國范圍內鋪開，但是相對而言，現階段成立行政審批局的城市數量還是比較少的，據統計，單獨設置行政審批局的試點遍布 16 個省、160 個市、縣、區，［15］即使按最大數估計，也不及政務大廳數量的十分之一，相較于規模龐大的政務大廳，行政審批局可謂寥若晨星。由于區域之間改革模式不一，甚至于區域內部也沒有形成一致意見，或有選擇服務中心的，或有選擇行政審批局的，倘若以區域合作為背景，這一改革實踐則可能會誘發嚴重問題，即導致某地行政審批局做出的審批決定在其他未成立審批局的城市得不到承認。行政審批體制改革的最終目的是通過轉變政府職能、建設服務型政府，為人民謀利益、為人民服務，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，然而改革實踐則可能事與愿違，背離了行政審批制度改革初衷，相關配套措施未及時跟進影響改革實效，給當事人造成不必要麻煩。

第一，行政審批體制改革先行先試，打破了固有的部門職能分工，但是相應的法律沒有得到及時修改。社會需求和社會觀念總是或多或少在法律前面，我們可以使二者之間的缺口無限接近于縫合，而重新打開該缺口卻是永恒的趨勢，因為法律是穩定的，而我們所講的社會卻是發展的。［16］例如依照《中華人民共和國教師法》第13條規定，中小學教師資格、中等專業學校、技工學校的教師資格由縣級以上教育行政部門認定，而如今襄陽市政府將該項職權劃轉至市行政審批局行使，但是教育法規并沒有修改此項內容，由此導致行政審批局相應職權缺乏上位法的支撐。

第二，“理性經濟人”影響公務人員行為選擇，即以相對保守姿態指導自身行動，選擇性忽略審批決定。公共選擇理論認為個人是在既定的法律和制度約束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者，即“理性經濟人”。在政治領域，公務員個人也會追求自身利益最大化，謀取自身權力、地位、聲望和利益，并且知道根據有關環境、自身處境和利益需要作出什么是好的或壞的判斷。［17］在相當長的時間內，我國對公務員的角色定位于為人民服務的公仆，要求他們舍小家為大家，忽略公務員的個人需求，但是從某種程度上看，公務員并非單純抽象意義上的公仆，他們也是單獨的個人，事實上他們也有自身需要，也要追求個人利益的實現，因此公共選擇理論中的“理性經濟人”假設可部分適用于分析公務員行為動機。由于區域之間與區域內部缺乏緊密聯系、協調一致的聯系機制，再加上目前行政審批體制改革沒有統一的可操作性實踐規范指導，地方在遇到實踐難題時大多數時候只能自我消化、就地解決。公務員出于害怕擔責的心理，本著“多一事，不如少一事”的態度，可能會選擇性忽略其他城市行政審批局的決定，因為通過相對人的許可申請并不會給自己帶來實際利益，反而未來出現問題時卻要承擔審批不嚴的責任。

第三，“信息孤島”的存在削弱了政府組織的凝聚力，部門間信息不對稱阻礙了區域合作一體化進程。政府組織中的信息孤島指的是在政府組織的發展過程中，由于組織內外的信息不對稱，堵塞了組織內的個體和團隊的信息傳遞渠道，阻礙了組織的系統思考，使得組織內無法形成有效的信息共享、知識共享，進而呈現出一種個體、團隊和組織三者間相對孤立、相互封閉的信息交流狀態。［18］雖然行政審批局打破了行政服務中心只是行政許可權物理空間集中的格局，但是受制于“部門壁壘”的局限，行政審批局內部各審批科室還是沿用原職能部門自上而下統一建設的審批專網，且相關審批流程只能在原專網內完成，事實上將行政審批局又分割為若干部門，信息不共享導致行政審批局應有的效率優勢沒有被充分發揮出來，行政審批局淪為原職能部門的延伸機構，等于變相的增設行政部門。另一方面由于“信息孤島”的存在，區域內部尚未完全實現信息共享，更遑論跨區域信息共享機制建設，由此導致行政審批體制改革成果和改革進程不能為其他區域所知悉，為區域間相互承認彼此改革成果增添了技術障礙。

行政行為的公定力要求包括行政主體和行政相對人在內的任何機關、組織和個人，對行政主體所作的行政行為予以尊重，不能任意否定其行政效力。［19］據此，行政審批局所作的審批決定無論合法與否均應受到其他機關尊重，但是由于區域間信息流通不暢，共享程度低，再加上公務員害怕擔責的心理作用，導致即使其明知行政行為是合法的，也會忽視區域外審批局作出的審批決定，比如戶口登記簿和戶口簿登記的事項具有證明公民身份的效力，但是實踐中“證明你媽是你媽”“證明我女兒是我女兒”“我是我”等不合理證明屢禁不止，直接否認公安機關頒發的居民戶口簿的法律效力。

三、優化行政審批局模式的行政法學建議

行政審批局這一新生事物發展歷程還比較短，尚有許多亟待改進之處。通過前文的分析，厘清當前不利于行政審批局推廣的阻礙因素，透過行政法學的視角有針對性地提出問題的解決之道。

(一)建立市場與政府的耦合協調關系

行政審批體制改革乃至于行政體制改革的關鍵在于如何實現政府與市場的無縫銜接，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。政府管控太多，容易破壞市場的公平交易秩序，行政權力的過度干預會助長不合理的政府壟斷和市場壟斷行為;政府干預過少，市場盲目、無序、暴力的一面則會被放大，反過來不利于資源的優化配置和市場的長遠發展。行政審批體制改革是一個政府簡政放權、市場作用增強、社會參與治理的歷程，一方面改革要從源頭做起，即清理、削減審批事項數量，規范審批事項的設立，簡化審批事項辦理程序，改革不僅要關注數量的減少，更要注重質量的優化;不僅做好審批事項的“減法”，更要做好政府服務的“乘法”，以增強市場的活力;另一方面政府也應放權于社會，將部分許可事項從過去的政府部門逐漸轉移到行業協會等社會組織，發揮行業中間組織的作用，建立行業自治機制，但是須注意這里的社會組織一定要是真正意義上的自治組織，即不受外部力量的約束和強迫，自主決定，因為大部分現有的社會組織都是從原行政主管部門分出，名義上為社會自治組織，事實上歸根到底還是行政性質濃厚的政府機構，名義上為放權，實際上權力還是掌握在政府手中。

(二)在完善“舊事物”的基礎上建構“新事物”

“打鐵還需自身硬”，行政審批局要想長遠發展下去，必須認識到不足，努力克服自身的局限性。具體說來，要做到以下幾點:

第一，科學、合理配置行政審批局行政職能的關鍵是解決行政許可權集中的類型和范圍。許可權劃轉太少，則無法體現行政審批局存在的重要價值，無法顯現其相對于行政服務中心的比較優勢;許可權配置太多，則導致行政權力的過于集中，不利于權力之間的制約與監督，容易誘發腐敗行為。一般來說，中央垂直管轄、專屬管轄等許可權力不適于集中，這類權力比較特殊，關系國家經濟命脈，集中容易導致權力行使混亂;專業化、技術強的許可事項也不宜集中，這類事項需要極高的專業素養與理論知識，集中行使工作強度大，反而帶來不便;集中的許可事項彼此之間應該具有關聯性，否則雜而亂反倒不利于審批效率的提升;最后行政審批局應該一并行使與審批事項密切相關的權力，比如對于需要實質性審查的事項，行政審批局可以行使調查權;對于在審批過程中發現的違法行為，行政審批局應該享有處罰的權力。

第二，如何銜接審批行為與監管、處罰行為需要高超的政治智慧。行政審批局專司許可權力以及審查審批事項必要權力，原職能單位則對許可事項實施后的運作進行監督或處罰，這打破了以往調查、審批、監督、處罰一體化行使格局，因此更需要加大對審批事項的監督力度。具體做法是構建行政審批局與原職能部門信息交換與溝通協調機制，行政審批局及時將許可事項辦理進程通知原職能部門，以便監督者及時啟動監督程序，原職能部門則將許可事項的運作情況與所采取的處罰措施及時告知行政審批局，以使審批者知曉許可事項實踐情況，及時回應運作過程中出現的新問題，溝通與協調是各部門管好審批事項的關鍵。

第三，改革已有的行政服務中心模式，發揮行政審批局與行政服務中心各自優勢，二者需要齊頭并進。雖然行政服務中心模式存在著不少問題，困難比較多，但現階段廢除行政服務中心還為時尚早，而且可以預測到行政服務中心模式未來仍是大多數城市的選擇，因此在大力發展行政審批局的同時，需要對行政服務中心進行改革，以適應體制改革要求。目前行政服務中心模式最為致命的缺陷是各窗口并未享有實質性的審批權，最終是否審批還是需要原職能部門討論決定，由此導致最初的提升審批效率設想沒有得到實現，所以，一方面政府各部門應將行政審批職能實質性的轉移至行政服務中心，在選擇進駐事項時不可“挑肥揀瘦”“避重就輕”;另一方面，政府各部門要充分賦予各進駐窗口審批權，對于只需經過形式性審查的審批事項應當場作出是否予以許可的決定，對于需要實地勘察或專業性強的審批事項則需要政府部門的介入，服務中心則發揮好溝通、協調作用。最后，行政審批局模式并不是萬能模式，各地不能不考慮區域實際而一刀切的予以適用，行政服務中心和行政審批局各有優劣，地方要根據本區域實際情況，結合二者的優勢，選擇適合自身的改革模式。

(三)引入科技理性助力機構改革

科學技術的發展，引領人類生產和生活方式的變革，互聯網技術和大數據早已成為人們耳熟能詳的的概念。政府改革不能沿用通過設立新機構來解決問題的舊辦法，需要跳出傳統的思維框架，通過借助互聯網技術和大數據技術等手段，引入科技理性指導政府改革的全過程。

第一，構建統一政務信息系統，實現行政審批事項全流程網絡辦理。行政審批體制改革的最終目的是方便公民，讓人們享受改革開放帶來的成果，而人們所追求的是花最少的時間辦最多的事，這要求信息傳遞的速度一定要快，這也是行政效率原則的體現。通過借助于互聯網技術，打造政務服務網上大廳，使公民可以在網上申請辦理審批事項，審批流程通過網絡在政府部門間傳遞，在網上實現審批事項全方位監管以及審批與監管的無縫銜接，實現“讓數據多跑路、讓人民少跑腿”，真正方便當事人審批事項辦理。

第二，建立“全國一張網”數字政府，打破“信息孤島”閉塞格局。“信息孤島”的存在不僅阻礙行政審批體制改革進程，同時也減緩區域合作一體化步伐。這些年來，政府大力推崇政務信息上網公開，提升行政的電子化程度，但是單純憑借技術手段還是沒有從根本上解決困擾我國多年的地方各自為政、條塊分立、信息孤島難題。要想解決此難題，必須從宏觀上予以把握，站在全局高度下好全國政府信息共享一盤棋。以“互聯網+政務服務”為基礎節點，輔助于大數據技術，將政府各部門所掌控的信息統一接入政務服務平臺，通過數據共享交換，最終實現“全國一張網”建設。比如襄陽市通過深度整合政務服務系統，將政府各部門數據與該系統對接，改變襄陽市電子政務平臺長期以來存在的界面不直觀、功能不清晰、操作不方便等痼疾;國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》，加快建設國家電子政務內網、外網數據共享交換平臺，將各部門分散的、獨立的信息系統整合為一個互聯互通、業務協同、信息共享的“大系統”，避免地方政府部門各自為政、自成體系。

結語

行政審批體制改革是一項長期的、復雜的、龐大的系統性工程，不可能一蹴而就，需要人們認真、冷靜思考改革過程中出現的難題和新情況。行政服務中心模式和行政審批局模式只是眾多改革手段之一，未來或許還會出現不少可供選擇的改革模式，因此我們不可以過于推崇已有的改革手段，要以歷史的、辯證的、發展的觀點看待改革進程。目前學術界對行政審批局模式著述頗多，文章多從理論價值與實踐效率等方面論證行政審批局的合法性與合理性，其背后透露出學者對行政審批局模式能在全國范圍內得到推廣的希望，但是改革者也應該對現階段行政審批局模式“熱”的實踐保持清醒的意識，應冷靜看待行政審批局模式的局限性，比如對于那些僅需形式審查的審批事項，現有的行政服務中心做的不比行政審批局差，甚至可能做的更好，那么行政審批局要想繼續存在并發展下去，必須尋求更有說服力的理論學說與實踐材料來補強其存在的必要性;對于那些需要借助實地勘探、專家論證等手段進行實質性審查的審批事項，部分審批局對此卻沒有調查權與監督權，仍需原職能單位的介入，喪失了應有的權威和獨立性，如此難免淪落為原職能部門的“橡皮圖章”。事實上行政審批局模式還有許多亟待解決的問題，而這些問題能否得到妥善處理直接關系到行政審批局的未來命運。如今行政審批體制改革已經步入深水區和攻堅階段，地方要根據本區域實際情況選擇適合自身的改革模式，切不可盲目跟風、照抄照搬。行政審批體制改革牽一發而動全身，它的變化向上對行政體制改革、向下對具體的審批實踐產生極為深遠的影響，因此需要改革者認真、冷靜對待改革模式的選擇。