經濟全球化下的經濟制度開放與合作*

鄧 煒

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

中國的改革開放，不僅對中國而且對世界而言都是二十世紀后期最重大的歷史事件之一。自上個世紀七十年代末至今，占世界五分之一人口的經濟、政治和日常生活經歷了翻天覆地的變化，它不僅創新了發展中國家經濟發展和經濟開放的理論與實踐，也創建了一個前所未有的中國特色的社會主義市場經濟體制。回顧以往，中國改革有兩大動力，一是源于中國自身內部的動力，即政府主導的自上而下的改革;另一個則是源于中國開放融入全球化經濟體系后來自外部的動力，即全球化對中國改革自下而上和由外及里的影響。一方面全球化加速了中國經濟的發展，中國用40年走完了發達國家200年才走完的現代化道路;另一方面全球化推動我國逐步從經濟活動領域的商品、要素開放向經濟制度開放的轉型。四十年來，以開放促改革、促轉型、促發展，我國體制建設不斷經受著制度開放風險的考驗，也由此不斷提升著開放發展的層次和水平。在改革開放的新時代，適應新形勢、把握新特點，推動形成全面開放新格局，必須促進經濟領域政策性開放向規則制度性開放的根本性轉變，這既是推動全方位對外開放的重大部署，也是數量型開放向質量型開放升級的必然選擇。

一、經濟制度開放是經濟全球化訴諸國家主權的必然要求

經濟全球化作為生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置的過程，其顯在表現是經濟活動的全球化，而本質表現則是經濟制度的全球化。沒有各國經濟制度的普遍開放就沒有經濟全球化的通行，也就無從通過多邊規則和制度融合對國家政治、經濟和社會產生深刻的影響。

其一，經濟全球化作為一個整體性的社會歷史變遷過程，其基本特征就是，在經濟一體化的基礎上，在世界范圍內產生一種內在的、不可分離的和日益加強的相互聯系。這是一個內在地充滿矛盾地重塑國家自主性的過程，它既因為世界市場的整合包含有一體化的趨勢，同時又因各方利益差異含有分裂化的傾向;既有經濟發展客觀規律要求下的單一化，又有多元文化影響下的多樣化;既是生產社會分工的國際化，又是要素優化配置中的本土化。經濟全球化不斷賦予國家經濟發展的自主性以新的意義，使社會的自主性逐漸開始部分替代國家的自主性，促進了制度的開放。［1］

其二，經濟全球化是一種新的國際關系體系，是調整國際經濟秩序的制度安排。在這一過程中，我們看到作為政府間臨時協議的《關貿總協定》過渡為作為國際法人的世界貿易組織;從關貿總協定的各項原則服從各國國內法演變為世貿組織建立起對各國相關法規的評價審議機制，無不顯示出經濟全球化使世界經濟具有越來越高的組織化程度。而多邊規則在全球范圍內逐步確立，決定了各國的國際定位及各國間的利益分配。正是經濟全球化的這一制度特征，使其對各國經濟制度的開放提出了更高要求，這就是從制度層面讓渡國家主權，服從多邊規則的約束，以經過整合的統一制度來部分替代各國國內經濟制度，使部分制度的制定權和執行權從各國政府轉移到國際經濟組織及其多邊協議規則。當前，經濟全球化處在從商品全球流動走向各類生產要素全球流動的新階段，國與國之間從原來的降低關稅壁壘的優惠政策競爭正在走向全球投資便利化、金融開放化、監管透明化等制度規則競爭的新階段，因此，基于WTO框架下的全球經貿規則面臨“升級換代”，以便于能更好適應全球產業鏈一體化、創新鏈一體化和價值鏈一體化發展的新趨勢。［2］

其三，經濟全球化對國家的傳統職能帶來沖擊。作為經濟全球化基礎之一的世界市場的形成，使得各國原有對市場的調節和管理職能在很大程度上讓位于“邊境后政策”的統一協調，特別是生產的全球一體化對各國市場規則的一致性以及各國制度的相容性的要求，不僅涉及各國國內政策，還必然涉及到政治經濟制度等多方面領域。一些重要國際組織如聯合國、世界貿易組織、國際貨幣基金、世界銀行等開始超越各主權國家的傳統邊界，對各國的國內政治經濟進程產生直接的影響。作為世界經濟體系的三大支柱，世貿組織(WTO)、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行(WB)分別在國際貿易領域、國際金融領域和國際投資領域左右著各國間經濟政策的協調。特別是世界貿易組織，其最大特征就是為各成員方制定國際貿易政策和進行商務活動提供了一整套法律框架，并以此對其成員國際行為的合法性進行評判。各成員方政府不能獨立于規則之外或超越之上，否則，就是對規則的破壞，就要受到相應的制裁。也正因為如此，國外有學者把世界貿易組織規則又稱之為“國際行政法典”。當前由于經濟全球化內容和形式的發展，知識產權、勞工、環境、國有企業、競爭政策等新興國際合作領域的非傳統議題均未能及時納入世界貿易組織的制度體系，關于服務貿易的多哈回合談判也未能取得成果，引發了諸多區域一體化協議的簽訂，反映了世界各國在諸多新經濟領域試圖形成統一規則的訴求。由此可見，國際因素逐漸成為制約各國政治經濟發展的基本變量。由于全球化幾乎將世界上的所有國家都納入到國際政治經濟的一體化進程及全球的互動網絡之中，因此對內的改革與對外的開放，就成為國家發展同一過程的兩個不同方面。任何國家，即使是十分強大的國家，在就重大國內事務進行決策時，也必須充分考慮到國際環境對這些決策可能產生的影響以及這些決策對國際社會可能產生的影響。

其四，經濟全球化使得一些原來的國內問題成為了國際問題，反之，一些原來的國際問題成為國內問題。諸如生態保護、疾病控制、難民危機等等，作為全球問題，各國在處理它們時必然受到國際社會和其他國家的制約，因而必須與國際社會其他成員擔負起命運共同體下全球治理的共同職責。

二、經濟制度開放是我國開放發展的必然選擇

經濟全球化這種對制度開放不斷增強的要求，對我國來說意義尤為重大。由于我國經濟制度脫胎于長期封閉的計劃體制，與成熟市場經濟國家相比制度差異大，開放起點低，因而制度開放的成本也較高，如開放過程中的制度缺陷成本、制度磨合成本等。然而要獲得開放發展的機遇和效益，這些問題都必須在制度開放中加以解決。

其一，制度開放是歷史發展的客觀趨勢。從歷史的現象看，世界各國原有的經濟體制比較復雜，有計劃經濟，市場經濟和轉型經濟，市場經濟中又有國家干預程度不等的社會市場經濟、政府導向型市場經濟、混合經濟、福利市場經濟等，還有國家基本不干預的自由市場經濟。二戰后不斷加快的全球化和一體化步伐也在不斷沖擊和整合著各經濟開放國家的經濟體制。特別是二十世紀九十年代以后，許多國家都對原來的經濟體制進行了改革。改革的方向不是加強計劃，而且加強以市場為主的經濟調節。不僅原來的計劃經濟國家進行了體制轉軌，一些原本就是市場經濟但開放度不高的國家，包括日本、印度、韓國以及南美等許多國家，也進行了大幅度的改革。改革的總體趨勢是使原來比較封閉的、政府干預較多的經濟體制向開放的、自由的經濟體制發展。不僅如此，有些國家的改革并非都是完全自覺的，如韓國、日本的改革也非一帆風順，但一國若要參與經濟全球化的進程，就不得不更加開放和更加市場化，其根本原因在于世界范圍的競爭、合作，必須要遵守共同規則。而一個有著在世界范圍內最大限度兼容性的規則又需要普遍、開放、自由的環境，而不是干預、封閉的約束。

其二，制度開放是獲得制度效益、降低經濟運行制度成本的條件。這是因為:第一，多邊原則下，統一的經濟運行規則有其存在的合理性和積極作用。一方面，世界經濟的規范運行，便于創造更好的貿易、金融條件，有益于促進世界經濟的發展。各國均可以利用規范的制度、法規來增強自身規避風險的能力，尋求更多發展機會。對我國而言，更有利于我國充分利用逐漸壯大的經濟實力和大國地位，發揮積極的制度影響力，促進國家經濟的發展、國際制度規則的完善。例如我國發起成立的亞洲基礎設施投資銀行，就對以往缺失的國際基礎設施投資領域進行了經濟規則的確立和行為的規范，極大地改善了“一帶一路”建設的條件，強化了相關風險的防范;另一方面，國際經濟組織運行雖然在很大程度上沿用西方發達國家的規則，也更多地傾向發達國家，但是，在經濟普遍跨國界運行過程中，也必須要有超越國界，站在較國家更高層次上來協調和管控世界經濟運行的共同組織，需要一套系統的法規來規范國家間的活動。同時，隨著發展中國家日益廣泛的參與，國際規則也逐步朝著全球利益的方向有了不同程度的發展。第二，在經濟全球化不可阻擋的潮流中，占世界多數的制度開放國家必然對單邊制度封閉的國家產生制度歧視，并迫使這些國家付出額外的經濟代價，損失其對外投資、貿易的效益。第三，經濟制度開放，也有利于各國企業在共同和平等的制度環境中從事經濟活動，有利于各經濟主體的經濟交流與合作，從而充分利用國際資源和國際市場，在開放中增強國際競爭力。總之，在經濟全球化的浪潮中，來自國家外部的制度效益必須通過經濟制度的開放才能獲得，制度排斥的成本也要在制度開放中被消除。

其三，制度開放是推動體制改革，促進制度創新的要求。長期以來受計劃經濟體制的影響，我國以政府為主體，主要依靠本國資源，力求建立一個完整并自我平衡的經濟制度體系。因此，我國國民經濟活動的總體架構和重要組成部分仍然是受政府支配多于受市場支配。然而，這種制度體系與經濟全球化要求的市場經濟的制度導向有著巨大差異。在經濟生活中，市場和政府是兩種完全不同的制度安排。積極融入經濟全球化過程并不意味著這種制度差異能自動彌合，從而自動生成一個有利于全球經濟資源集聚，且能進行高效、優化資源配置并產生更高效益的經濟制度體系。正應為如此，我們以深化改革，加大制度開放的力度回應了加強制度創新、彌補制度缺陷的迫切要求。

四十年來，我們一是學習國際上先進和成功的經濟體制改革及經濟發展經驗，并從中國的國情和需要出發加以借鑒，明確了建設中國特色社會主義市場經濟體制的改革方向，堅定了市場經濟的改革之路。目前中國特色社會主義市場經濟體制初成，確立了市場在資源配置中的決定性作用，逐步按國際規范進行生產要素市場的建設和完善，各種所有制的經濟主體在適應著這種變化中學習利用市場機制來獲得發展的條件。二是積極推進了三個不同階段的改革開放進程。1978年到1992年，以“廣度開放”為特征，創建了由點到線，由線到面的開放基地，不僅形成了“經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區以及內地”的地域開放格局，也使之成為體制改革的示范和梯度推進格局。1992年到2013年，以“深度開放”為特征，進行了集“促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟”于一身的開發區建設的成功實踐，設立了國家級的出口加工區，進行了自貿試驗區改革，將體制改革和制度開放引向深入。2013至今，以“廣泛試點”為特征，開展了包括構建開放型經濟新體制綜合試點、服務貿易創新發展試點在內各領域試點試驗，讓對外合作實踐中的成功范例演進成可供復制推廣的經驗，由此形成了更具專業性和更有效對接國際通行規則的改革成果。三是不斷擴大開放領域，通過引入外來的競爭壓力，使制度開放逐步由點擴展到相互關聯的整個體系，促進了中國體制改革步伐的加快。

三、經濟制度開放是我國參與國際經濟制度建設的必由之路

21世紀以來，跨國經貿合作出現了一些新趨勢，基于互聯網的信息產品貿易、跨境電子商務等新型國際合作形式不斷涌現，新一輪技術革命影響下，全球經貿格局正進入持續調整期，傳統領域的貿易投資規則在新興領域無法應用。隨著我國主動、深度融入經濟全球化，一方面要更自覺地完善社會主義市場經濟體制，特別是在經濟創新領域處理好政府和市場的關系，提高法制建設的水平;另一方面，要積極參與和推動國際貿易、國際金融、國際投資等規則的制定和完善，讓制度開放成為對外開放的“新常態”，使我國成為未來全球治理體系建設的參與者和推動者。

其一，擴大開放，提升國際規則制定參與度。當前國際制度規則的制定遠遠超出了國際貿易理論的范疇，涉及知識產權保護、勞工權利、環境保護、反腐敗等諸多經濟社會領域。究其原因在于國際經貿新規則制定的焦點正從傳統領域逐漸轉向新興的服務領域，多邊和區域性投資貿易談判正致力于推動服務貿易和跨境投資的自由化、便利化。服務投資貿易規則的加快健全，將對全球服務業發展和國際分工格局產生深刻影響。因此，在新一輪國際規則制定中，中國不能只做被動接受者和追隨者。面對國際重點關注的快遞、金融服務、電子支付、電商、電訊服務、視聽服務、知識產權和能源服務等等服務部門的市場準入、透明度和投資保護問題，中國需要以擴大服務領域的開放，主動參與多邊框架下高標準的服務貿易談判，來增強國際規則制定的話語權，改善經濟發展的國際環境，贏得更多更好的制度開放機遇。

其二，破除障礙，增強國際規則適應和控制能力。隨著開放發展力度的不斷增強，國際規則對我國經濟活動的約束也不斷增多，特別是一些由發達國家主導制定的規則，受固有體制、經驗、議題設置能力及政治經濟實力的限制，我國也時有陷入被動的局面。這其中固有體制的影響最為突出，其改革也最為迫切。當前，一些行業行政管理統一、權威的開放協調機制尚不健全;與開放相關的國內配套制度建設尚未完全同步進行，服務業的開放仍受壟斷經營影響較大;部門利益固化的行業法規仍在實行，“放管服”改革也遠沒有到位。唯有加快建設自貿區和自貿港，在其經驗的復制推廣中加快構建開放型經濟新體制，才能更好應對國際規則制定及其變化帶來的挑戰，有效管控制度開放的風險。

其三，強化法制，貢獻國際制度建設“中國方案”。由于發展階段的原因，我國在跨境電商、數字經濟、知識產權、國有經濟等領域的規則體系尚不完善，部分現行法律法規沒有根據開放形勢的變化及時調整，也已不適應開放型經濟轉型發展的要求，長期以來以“事前審批+選擇性政策激勵”構建營商環境的方式也需要盡快向統一內外資法律法規，統一市場監管，建立公開透明市場規則的法治方式轉變。因此，我國在參與國際經濟制度建設時，首先要學習國際規則的制定方法，深入研究其法律基礎和法理依據，并與我國現行規則體系進行全面系統比較，明確差異，倒逼和推動我國的法制建設，提升法治水平;其次要在積極對接國際先進理念和高標準國際規則的同時，充分發揮世界最大發展中國家的作用，探索國際規則體系的改革和建設，盡快形成既體現中國思想、中國價值，又符合國際通行理念，能兼顧發達國家和發展中國家利益，具有中國特色的高水平規則體系，為國際規則制定貢獻“中國方案”。

總之，經濟全球化是蘊含風險的經濟發展機遇，最大的考驗來自制度的開放。當前世界經濟進入深度調整期，經濟全球化的傳統動力減弱，新動力、新規則尚在醞釀之中，國際規則競爭更趨激烈。國內經濟也面臨“三期疊加”帶來的諸多挑戰。然而，經過40年的改革開放，中國綜合國力已今非昔比，國際政治經濟格局也發生了顯著變化。因此，我國要在參與世界貿易體制新的架構過程中，奉行互利共贏的開放戰略，發展更高層次的開放型經濟，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體，培育我國參與國際競爭的新優勢。