中國新時代情境下推進政府治理現代化的反思*

劉 柳

(中共南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210046)

一、引言

政府治理是一個具有歷時性的探討話題。先賢柏拉圖在《理想國》中就談到過城邦的治理，認為城邦治理應實現心靈的轉向，庇佑公民的幸福安康進而實現最高意義上的善治。這明確賦予了政府治理的崇高思想理念和價值精神。到近代，政府治理則指向于按照制度體系的運行來履職以維護公共秩序，增進公共福利。再到現代社會，政府治理更加注重與市場——社會——公眾的合作方式，這三個維度蘊含了注重多元利益、注重放權分權、注重平等參與進而實現公平、民主、正義等治理路徑。基于此，本文旨在探討為何要推進政府治理現代化及如何推進政府治理現代化?文章主要圍繞三個關鍵問題展開論述:一是何謂政府治理現代化?二是從詞源上看，治理、政府治理、現代化如何構成政府治理現代化的意涵及如何演進。而具體聚焦于我國國情下的政府治理現代化又有何具體境遇值得我們探究和反思?三是一切問題最后的落腳點都應回到實踐層面，由此我們還應不斷推進政府治理現代化的踐行，這恰是理論研究的旨趣。

二、何謂新時代下的政府治理現代化

(一)治理與政府治理:新時代下的現代化視域

治理(Governance)原意為引導、控制之意。［1］對治理的意涵探析有很多，它是涵蓋政治－市場－社會等多層面維度的一個綜合概念。學者羅西瑙對治理提出了較為經典的定義:治理是一系列領域里的管理機制。［2］而英國學者羅茨，則從管理機制要發揮功能的角度提出——治理指向的主體雖有不同，但都依靠相關制度以達到管理效能最大化。［3］這二位學者對治理理念的表述，分別從治理的內涵和外延的角度進行了提煉，這在學界得到了較為一致的共識。

而政府履職語境下的治理是指處理政務。國外有代表性的觀點主要是從政府權威、資源配合優化治理的邏輯框架下進行論述的。學者斯托克認為，政府治理是指運用其行政權威處理公共事務以最大化促進公共利益。［4］杰索普則進一步指出，政府治理應擺脫傳統的治理邏輯，應注重平等交流和反饋來進行資源配合達到優化治理的目的。［5］尤其是聚焦于治理思想，從新公共行政到公共選擇理論，再到新公共管理，治理的意涵也愈加豐富。在這些國外治理理論發展的基礎上，還需梳理我國學者有代表性的觀點以期對我國語境的考察有針對性。我國學者俞可平認為，政府治理是合理的引導、規范及處理政治事務和管理公共資源。［6］這指出了政府治理的三特性——引導性、規范性、公共性。同時，“合理引導”還突出了政府治理應具有柔性和靈活性，這恰是政府治理現代化所追求的精神特質。學者顧建光代表性的觀點則是從影響公共政策的各方互動入手，認為管理權力的重心應下移。［7］由此，政府治理的內核倡導政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政府與社會多元共治、社會的多元自治的治理模式。而在此基礎上，政府治理的核心元素構筑又以善治型政府、服務型政府、回應型政府、責任型政府等為代表。經過對眾多文獻的考察，我們發現，不論治理的意涵如何豐富，其邏輯起點以及最終落腳點都在于政府分權與社會自治。由此，政府治理的意涵是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務這一對象所涵蓋的一切綜合內容的治理行為，其中還包括對自身行政系統內部的治理行為。總的來說，政府治理是政府履職以實現其行政職能的路徑和指向，并且政府治理在不斷探索處理公共事務的效率、效果及行政價值等內容以提升政府治理的能力和水平。

而現代化本是社會學的一個概念。學者阿爾伯特指出，現代化是人類文明的深刻變化，體現在當代政治、經濟、社會、文化各個層面和領域的巨變，更廣泛指向了人的全面發展。［8］對于本文聚焦于政府治理下的現代化，特別是十九大，習近平總書記提出的新時代背景，我們認為其在于對時間域的劃分來探討傳統社會到當下社會，轉型期所體現的狀態以及所蘊含的問題，并對政府行政能力，尤其是行政價值進行探討，期望實現有序、民主、公平、正義等價值精神，特此對現代化語境概念做個說明。

綜上，政府治理現代化應是通過公共權力的運用，對相關公共事務進行調控。學者卡特爾明確指出，政府治理不僅是以政治——行政為基礎，還應考慮到分權、問責，以達到優化效能，提供優質服務的目標［9］。學者彼得斯，則從政府部門的功能以及集權弱化的角度提出——治理應是行政的聯合。［10］而在我國情境下，學者毛壽龍也明確指出，政府應定位好自身的職能，尤其在現代化語境下，將政治、市場、社會進行變革以實現有效的公共建設。［11］同時，學者徐勇指出，政府治理的核心是對公權運用并將公共事務進行處理以影響和調控社會。［12］由此，基于上述內涵的考察可知，新時代下的政府治理現代化是指為適應現代化復雜的行政環境，政府從根本上趨于放權，推進其行政民主化、科學化、規范化以實現最高意義上的善治。客觀而言，我們應正視并承認，唯有推進政府治理現代化才可能實現整個社會可持續發展，這亦是順應現代化建設進程要求的體現。

(二)新時代下政府治理現代化的演變:內容理路

通過詞源厘清政府治理現代化的意涵后，我們還應對政府治理理論的內容理路進行把握，以更好理解每個階段的理論所興起的背景、具有的特征范式進而更全面認知政府治理現代化所涉的關鍵問題。下面我們按時間軸的邏輯對相關政府治理理論進行梳理。

1．古典行政學時期的政府治理

19世紀80年代到20世紀20年代，古典行政學發源于美國。當時的美國存在諸多的社會問題，腐敗橫行、假冒偽劣、重大災害屢屢發生。［13］這是社會轉型變革下呼喚出的政府治理思想。由此，美國政府進行了一系列的制度建設，本意是解決其面臨的問題。此時期蘊含的政府治理思想主要對應于出現的社會問題，而解決的理路更多寄希望于硬性的對政府行政明確界域的制度功能以及對公共事務處理的權威功能。總體來說，此時的政府治理思想較為簡單，表現為出現問題——解決問題。但此時的政府治理思想又非常具有開創意義，因為政府開始重視相關行政制度的完善。同時，這一系列制度建設恰恰是形成現代政府行政的基礎。

2．新公共行政時期的政府治理

所謂新公共行政，這一理論出現于20世紀70年代，其新穎之處在于將道德價值概念注入行政過程中，將社會公平注入傳統的經濟與效率目標中，強調政府行政的公平，應對公眾負責。這是人與社會，人與利益復雜化、多元化呼吁出的治理理念。這為后期新公共管理的相關理念以及我們一直所追求的善治型政府、服務型政府、回應型政府、責任型政府的雛形奠定了思想源流。此時期的政府治理思想聚焦于獲得公民認同，注重與公民形成相互依賴共生的關系，開始重拾、提升行政工具理性中的行政倫理價值“生命”。這種治理呼喚的是用良知治理公共事務，而這恰恰是最高意義上的善治所內蘊的德性行政，更是近現代政府治理的追求。

3．公共選擇理論時期的政府治理

公共選擇(public choice)理論真正發生影響時，幾乎與新公共行政理論處于前后腳時期，并存在時間域上的交疊。這一時期的理論主要關注了政府為人們提供什么樣的公共物品，怎樣提供、如何分配以及所設立相應匹配規則的行政行為與過程等相關內容。這是對政府行政內容的靈活性、服務性提出了更高要求。這一時期的理論更為側重于關注政府治理中與市場、與社會、與公民的關系。同時，政府提供公共物品的過程在本質上是一種政治、行政的利益與價值的分配過程，因此，公共選擇理論強調政府的有效性在于一方面尊重市場資源配置的作用，而另一方面則應特別注重公平正義性，保證公民的根本利益。這是政府存在以及行政的根基。

4．新公共管理時期的政府治理

這一時期的理論距離我們當下社會較為貼近，同時，這一理論的興起時間基本緊跟著公共選擇理論出現的時期。而新公共管理的思想表現為，應當讓政府行政行為更具彈性，而不是陷入官僚制層級的僵局里失去活力。這一時期的治理將注意力轉到了行政系統的內部。同時，新公共管理的新意還在于強調政府治理由重視效率轉而重視服務質量和人們的滿意度，這體現的是不斷提升處理公共事務質量水平和重視回應民意的治理精神。這也是重視互動交流導向的開始，更是政府治理重視社會共治、人民自治以達到共惠、共識的現代化治理目標較為系統化的運行開端。

通過上述主要行政管理理論流派所內蘊的政府治理思想的分析，我們發現政府治理貫穿于國家發展、公共事務有序運行全過程中。同時，這主要四個時期的理論具有不斷遞進、不斷豐富、不斷創新的特質。這有助于政府面對經濟社會問題、公共政策痛點時能及時介入和修復。政府治理是一國存在的根本機理，是面對社會存在不同問題、文化、價值進行辨識、實現反脆弱的具體踐行指南。由此，這也是政府治理根據實際履職中所面臨的社會變遷而不斷催生出治理思想的現實需求，更是當下不斷推進政府治理現代化新理論范式的思想源泉。

三、中國新時代的政府治理現代化

在上述政府治理現代化意涵及演進內容探索的基礎上，我們將進一步聚焦于我國新時代國情下的政府治理現代化。我們主要考察在我國語境下的政府治理現代化的緣起背景及相關政府治理核心問題的反思。

(一)中國提出新時代下政府治理現代化的語境意義

治理緣起于20世紀90年代，在理念上指向社會授權而非“統治”。這對政府行政進行整合、深化合作及構建責任等層面提出了新要求。而我國政府治理現代化的提出，則主要源于十八屆三中全會的內容。黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標是——完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。在十九大精神中，習近平總書記則將當下的國情精準表述為新時代情境。國家治理、政府治理確立為全面深化和推進改革歷史進程的定向方針。這是基于政府推進政治穩定、社會發展的理政需求。同時，我們還應看到社會民眾對參與公共事務的渴望。尤其是公眾處于公共事務中，對于“事件驅動”的感受尤為敏銳，對于“政策的供應”則有其自身的訴求。這是我國政府治理現代化緣起的雙向現實背景。

政府是運轉國家與社會穩定發展的核心“行政機器”，政府治理現代化的實質可從兩方面理解:一是從治理的角度希望實現政府在職能、制度上的轉變;二是從現代化的角度期望加深政府行政價值、行政精神的公共性、公正性的落實。唯有實現政府治理現代化才能調節好市場——社會的動態均衡，才能形成職責結構更合理的模式，才能真正實現治理的創新。這亦是不斷推進我國政府治理現代化的意義所在。

與政府治理概念密切相關的另一個概念意涵還關涉到國家治理的表述。那么，國家治理與政府治理二者的文本意涵有何聯系與區別?我們應稍作辨析，明確其邏輯脈絡，這有助于更為精準把握和理解政府治理現代化正在形成和不斷推進、完善的治理理念范式。

國家治理可視作最為宏觀層級的“治國理政”，以實現整個國家社會的長治久安。而政府治理雖然也是宏觀行為，但與國家治理相較而言，其關注點則主要聚焦于政府這一行政系統，是這一行政系統作為主體對其自身以及對社會事務進行治理的一切行政行為總和。概括來說，二者的主要區別在于層級不同，或者說是意涵維度結構層面的稍許不同。即國家治理在層級上表現最為宏觀，在意涵維度結構上指向的是廣義上的治理。而政府治理更聚焦于其作為行政系統及履職行為，這其實是較為狹義的治理意涵。與此同時，我們還應當看到二者具有的內在聯系。國家治理在本質上與政府治理具有包容關系。這種包容關系體現在——國家治理，是實現國家性質、國家發展和國家根本制度要求的總體治理。而政府治理則是以行政系統主體的角色來實現立法、行政、治理這些整個國家層面的根本性發展。這二者呈現出“架構——實現”的包容關系，前者提綱挈領而后者則扎實推進，共同為治理社會事務形成良性的公共秩序而不斷轉型調整前進。

總體來看，治理現代化其實是政府治理的進化。我國自改革開放以來，到當下全面深化改革的攻堅期，政府在處理公共事務的能力層面以及政策推進的精準層面都取得了矚目的成績。然而，現代技術急速發展，整個社會建制、公共事務都受這一“社會技術工具”的影響。這使得公共事務在不同層次和向度上存在與傳統事務不一樣的特征，例如，具有復雜性、不確定性、認知不精準困境等等系列問題。政府面對這些社會轉型期的問題，其反應能力和治理水平還應不斷規范、完善、提升。這正是我國政府提出推進政府治理現代化的邏輯起點。下面我們一一分析我國政府治理現代化之路需要反思的核心問題。

(二)反思中國新時代下政府治理現代化之路:存在的困境

1．復雜行政環境:政府治理面臨“黑天鵝”不確定性事件頻發

行政環境體現的是宏觀層面對政府治理現代化的反思。行政環境的概念是由學者高斯最先提出，他將生態中的環境概念應用到行政領域，意指公共部門的行政內容還應考慮當時情境下的社會文化等綜合環境因素。［14］后由學者里格斯對此學說進行發展。其提出了通過光線的棱鏡折射可以象征性地顯示一個社會公共事務轉變的三個過程，一是完全適應傳統農業社會的融合型環境(公共部門行政職責較為單一，只追求經濟發展)，二是傳統農業社會和現代社會相交錯的棱柱型環境(公共部門行政職責細化，注重效率性與公平性共同發展)，三是現代工業社會開始運行的衍射型環境(公共部門行政職責的科學分化，在行政理念層面，更為重視與公眾的溝通，努力實現社會民眾的自治)。［15］這不僅反映了行政環境的變化，更反映了社會的變遷。

同時，可看出行政環境的意涵主要關乎政府治理內容的三個層面:一是社會發展驅動下的行政環境，天然賦予政府肩負提升社會經濟水平的職責。二是政治架構下的行政環境，行政的目的與公共部門職責二者的依存關系，即達到何種目標及如何行政的相互依托關系。三是溝通符號層面下的行政環境，應重視受公共行政影響最普遍的公眾群體，因為他們關涉行政結果的“接受性”問題。這三個層面的內容也反映了從傳統農業社會到近代社會再到當下現代社會，政府職能模式的變遷，而這恰恰是政府治理漸進到推進其現代化整體性建設的邏輯意蘊。第一層面的內容是政府治理的核心，因為這不僅關乎政府具體履職的中心層，還關乎國家與公民的生存性(survival);第二層面的內容是政府治理的價值維度與制度維度相互影響的體現;而第三層面的內容則是政府治理的外顯體現——重視公眾自決自治的權利，這亦是政府治理現代化的根本追求。

而基于上述內容我們發現，現代化語境下的我國行政環境還存在技術發展革新對政府治理造成的影響，這亦是造成復雜行政環境的原因之一。即我們所面臨的很多問題都與科學認知和價值取向相交織。政府治理性問題不像傳統問題那樣，能找到精準、確定的、關鍵“癥結點”而解決。即不能像庫恩所提出的傳統的常態認知范式理論來應對。所謂“黑天鵝”事件，來自于科學哲學家波普爾提出的認知觀點——即沒有出現黑天鵝之前，雖然我們看到的都是白天鵝，但不能否認黑天鵝的存在。而“黑天鵝”事件的寓意延伸為我們未認知到、未預測到的影響很大的意外事件。當下的“黑天鵝”不確定性事件有很多，例如，食品安全(小到衛生標準，大到添加劑的安全性)問題，在近年轉基因作物產業化由于在安全性層面的不確定性引發的爭議，這是典型的科技——決策的復雜行政事件;生態環境(河流治理，大氣治理，尤其是備受熱議的霧霾治理——當下的認知無法對霾的形成、治理模式提出精準方案)等。在當下這些問題，無法找到確切的科學方案去解決，也無法在價值爭議層面達到共識。

由此，這些復雜的行政環境又對政府治理提出了“超越”:一是超越原有固化的行政履職理念，形成“調理均衡”的理念。即政府這一主體對于各項職責應當形成相互配合共同兼顧的理念，而不是只追求經濟發展，這樣才能促進整個社會的綜合發展。二是超越原有的管控目的。一個國家和政府的存在，管控維穩是不可或缺的，但更應當形成政府行政治理的開放性，從管控束縛的維度轉向以切實庇護人民福利為宗旨。這恰恰是回溯到政府治理的“原初之意”。三是超越原有單一治理模式，將公眾這一最廣泛的主體納入其中形成多元治理。而這些層面的“超越”，恰恰是推進政府治理現代化的題中之義。

2．現代化語境下的治理難題:政府治理面臨“測不準”的認知困境

基于上述復雜行政環境，我國政府治理面臨棘手的公共事務更渴望找到問題的切入點，化繁為簡以形成政策備選集來精準解決。然而，這存在一種悖論的情形，即對問題的認知存在“測不準”的困境。這正如上文所提及的情境——對復雜公共事務的關鍵“癥結點”無法形成信息基礎進而用最佳政策知識來治理解決的困境。這是從認知這一中觀、內在的角度對我國政府治理現代化進行反思。

而所謂“測不準”的概念，其源于量子物理學家海森堡對粒子測量的觀點。他認為粒子的位置及其動量不可能同時測定，因為測度行為與測度物之間存在相互作用，很難被精準測度。［16］而學者們將“測不準”用于政府治理領域，是指即便我們用嚴謹的理論、精確的邏輯，甚至是運用當下高新技術、系列實驗也無法找到完全對應的因果關系來全面、深刻認知公共事務運行的規律。比如仍以霧霾治理這一公共事件為例，在技術層面存在現有的科學知識找不準關鍵影響因素，到底是工業排污、家庭供暖還是交通尾氣所形成的大氣污染。目前，科技專家并不能提供準確的科學解釋。甚至從“倫敦經驗”“洛杉磯經驗”來形成復合經驗仍不能解釋我國的霧霾現象。這是認知層面導致治理困境的典型事件。

這樣的治理難題要求我國政府治理范式進行相應的提升:一是面對“測不準”難題應理性承認存在治理缺陷，這是主動反思并意識到當下的政策產出及治理結果需要完善的體現。二是承認存在的認知困境及治理難題后，更應從整個社會、從公眾等主體進行知識挖掘，給更多的參與主體進行授權和賦能(Empowerment)。所謂賦能是指給更多不同的參與主體擁有決策的權力，這亦是政府治理現代化所呼喚的多元參與、多元治理的模式。三是在放權——參與——討論的過程中，還應注意知識源的整合及有的放矢解決關鍵點的問題。正如上文舉例所說的霧霾治理問題，可能當前的大氣、顆粒、燃燒等科學知識、科學實驗尚不能有效解決這一公共事件問題。那么，除了科學家外，其他的主體進行知識整合、跨界合作或許能在交流中把握住某些科學規律進而對霧霾問題深化認知并提出解決方案。

3．多重利益負載下的不可控性:“停不下的動車”決策困境

利益負載導致的決策停不下來的驅動，其實揭示了微觀層面治理的困境。面對不確定性事件以及“測不準”困境，我國政府治理的思維和模式可以試著切換到“摸著石頭過河”的探索性、“平穩著陸性”治理的軌道上來。甚至面對高度復雜而又具有延展力量涌入整個人類社會的公共問題(例如，上文所提及的轉基因作物產業化決策問題)，我們可考慮暫緩推行該項政策，或是干脆停下這項政策以滿足公共秩序穩定性需求、認知體系完善的需求、解決方案深度調整的需求。

然而，在實踐運行中，卻存在一個吊詭的情形——即公共政策是利益的負載體，而正是多重利益的綜合力場導致了“停不下的動車”困境。“停不下的動車”觀點是一個隱喻，中科院劉益東教授將其闡釋為:面對有爭議的公共事件或公共決策，我們并不能完全停下來認真商定。這如同多輪驅動的動車一樣，人們在持續行駛的動車上爭論。［17］。例如，轉基因作物產業化決策，面對系列爭論仍“停不下”的緣由主要基于多重利益的負載(科技主權、農貿糧食安全等政治需求;種子、轉基因作物食品產業利潤;研發資助及名望獲得;身體健康環境安全的生存需求等多重利益)，這恰恰是政府治理的難點。

對于這種多利益角逐的不可控局面，政府治理應當重新對公共事件進行診斷、對治理的思維進行定位調整、對治理的能力進行實效訓練。這蘊含政府治理的三個維度:第一個維度是價值維度，要求我們更加敏銳觀察公共事務并肩負起利益調節的責任精神。第二個維度是邏輯維度，即政府治理放權的思維實質是要“兼容”不同的觀點來有序解決公共問題。而第三個維度是操作維度，這要求政府治理面對復雜的公共問題亦具有共同演進、動態應對的治理能力。

由此，復雜不確定的行政環境、“測不準”的認知癥結困境、多重利益的異化不可控性這些現實語境必然要求政府治理不斷朝前推進。更重要的是，我們應明確政府面對這些公共問題不能再如傳統治理那般充當全能的“守夜人”，而應當拓展多元的治理主體，樹立公共精神并形成科學正當的治理程序。拓展多元的治理主體不僅是政府治理現代化分權思想的體現，更是面對復雜不確定行政環境下多元智慧整合以應對挑戰的體現。樹立公共精神則明確了政府治理現代化公共性的價值精神。而科學正當的治理程序則是政府治理現代化的保障，亦是化解多重利益沖突逐步達成社會共識的協商理路。

四、中國新時代下政府治理現代化的具體踐行路徑

基于上述中國國情下政府治理之路的反思，我們確實應推進現代化意義上的政府治理。而在政府治理現代化意涵及我國新時代語境下面臨的公共事務復雜情形的雙重考量下，具體踐行路徑上我們可從以下三方面著手:一是分權共治思維下納入多元主體，針對復雜不確定事件及“測不準”認知困境，將專家的專業知識與其他主體，尤其是公眾日常的經驗進行整合形成公共知識來把握治理難點與關鍵點。二是平等公平理念下對多元利益進行協調與分配，這是針對利益沖突導致“停不下”的悖論局面用價值框架來形成善性的治理。三是合法性合理性原則下形成科學正當的程序以保障政府治理現代化。

(一)分權共治思維下的公共知識運用

政府治理現代化強調的是權力下放與回歸，以實現社會自治和共治。尤其是面對當下社會所面臨的問題，很大程度上存在與科技交織的情境，這需要專家智庫的科學咨詢。但目前存在的悖論情形——專家智庫的解釋有時失靈。

失靈的原因在上文也有提及，一方面是現在從科技研發到轉化運用非常快速，而科學知識、實驗操作的發展更新存在一定的滯后性，很難完整地將所有技術應用問題形成一一對應的解釋關系;另一方面專家在為公共政策提供咨詢時，其“經濟人”特性可能使得其提供的意見是帶有利益性而非科學性和中立性。

基于這樣的情形，政府治理應擴大科學共同體來應對復雜的公共事務。這在本質上不僅達到了公權向社會下放的目的，更在公共思維、公共資源的應用層面形成了共識。尤其要將公共事務中的中心主體——公眾納入其中，融合其日常習得的經驗以形成公共知識，共同解決復雜的公共事件。同時，公眾的素養提高，其在參政意識和相關科技決策方面亦有一定能力，這是將公眾納入科學共同體的基礎。公眾治理這一概念并不新鮮，甚至在應然層面是公眾被自然賦予的、不證自明的權利。公民享有一系列參與、治理公共事務的相關權利。在具體層面則具有獲得相關知識與信息、參與決策、充分被告知而同意的權利、避免受侵害的權利等。公共事件的最終解決不僅需要公眾參與，更重要的是在參與中將分歧逐一細化，提出治理方案。這樣各方都有更多的機會去了解公共事件中的關鍵點。這樣才能找準爭議具體點，才能綜合出各方可接受的最佳方案。這是政府治理現代化的基本路徑。

(二)平等公正理念下的利益分配協調

政府治理現代化面對上述多重利益沖突的境遇，其價值維度的內核必然要求對利益進行協調與公正平等分配。這不僅是政府治理遵循行政倫理精神的體現，更是面對社會整合、現實利益需求進行調節以力求將公共事務的治理避免落入不可治理(ungovernably)的軌道。誠如學者亨廷頓的觀點，如果公共事務一旦發展成不可治理的公共事件，那么政府的合法性將面臨巨大挑戰。［18］由此，對多元利益的公平分配與協調是政府治理現代化必須要實現的“治道變革”的關鍵任務。

利益在《中國大百科全書》中的解釋指向的是最廣泛的“好處和綜合的社會關系需要”，從內容上可分為物質利益、政治利益以及名望精神等利益。［19］同時我們還應看到，利益除了能用貨幣衡量的那部分，更包括了安全、公平、正義等層面的內容。這也是政府治理要注重“公共”和“公正”的原因所在。尤其是公正更指向于保護弱勢群體的切身利益。這是政府治理現代化行政精神的內核體現。

而公平正義的利益分配與協調的具體達成，可在治理價值層面明確“比較利益”的理念，以對所涉的多元利益進行權衡、排序來獲得利益公平。客觀而言，多元利益的權衡、排序指向的是選擇。而“比較利益”理念則指向“利己”與“利他”的兼得。這樣在動機上遵循了公正分配的意涵。“比較利益”理念是在“經濟理性”的利益動機和“公共無私”的利益動機的基礎上提出，旨在平衡“絕對利己”和“絕對利他”的片面價值［20］。這正是政府治理所內蘊的價值追求，更是我國現代化語境下的實現全面、協調、和諧發展的題中之義。

此外，利益公正的達成除了要樹立“比較利益”的理念，還應倡導合理的利益妥協才可能更加實現正義的價值精神。利益妥協主要指向的是在倫理價值層面更加關注——避免不合理的利益獲得，扶助弱勢群體利益的獲得。這恰恰是政府當好“守夜人”以落實公正精神的體現。具體來說，妥協在詞義上包含了折中、讓步、避免沖突、達成和解等寓意，在詞性上亦屬于中性詞。利益妥協，是指各利益體雖不能完全滿足其利益，但能達成各方比較滿意的可接受的方案，這是跳出爭議僵局并奔向更文明的公平正義之路。總之，不論何種決策方案都難以實現所有利益。而通過“比較利益”、利益妥協不僅是實現平等的倫理精神，更是指向公共權利、公共利益的公平正義獲得，尤其是要保證普通人民群眾充分獲得公正利益。這是政府治理現代化的核心路徑。

(三)合法性合理性原則下的程序科學正當

政府治理現代化除了在上述分權共治的意涵層面，在利益分配調節的價值層面要推進外，還應在具體保障層面樹立合法合理原則下的程序科學正當性。這在踐行層面保證了政府治理現代化的推進。

合法性是政府存在的權威性基礎，而合理性則是指政府治理不能忽視行政履職的公務倫理性。在此基礎上，政府治理現代化需要推進治理的“方法論”——在具體程序上實現科學性和正當性。程序科學性，意味著政府治理的行動能科學收集、分析、治理的問題和公眾的治理需求以形成治理問題與治理方案匹配的解決之道。而正當性源于古羅馬法，其內涵指向的是善(Good)和正義(Justice)。先賢柏拉圖更是指出，正當就是人人各得其所，各盡其責。［21］這在一定程度上明確了正當內蘊負責的意涵。由此，政府治理的正當是指處理公共事務符合程序、符合規范，通常與合法性、合理性出現在同一語境。

此外，程序科學正當的內容維度一方面指向的是政府治理的根基，即政府治理權力的獲得源自公眾天賦的自然權利的讓渡，是公眾尋求庇護形成的委托關系。而另一方面，程序科學正當意味著，政府與公眾處于“命運共同體”的關聯中，即處于面對同樣的公共事務條件和環境中。“命運共同體”意涵的實質是尊重公眾意愿(will)并關切其訴求的倫理精神的科學落實。“命運共同體”更意味著政府與公眾面對復雜的公共事件都不能獨善其身，需要共同智慧去突破治理的困局。這在一定程度上明確了公共性、審議性、同意性的價值取向。合法性與合理性原則下的程序科學與正當，是政府治理現代化踐行的保障路徑。

結語

總之，政府治理現代化在當下是一個“全球化”的議題。現代化語境下，我國國情正處于新時代下面臨轉型、變遷的改革攻堅時期。同時，公共事務所面臨的不確定性、復雜性等因素，這必然要求我們不斷推進政府治理朝現代化發展的步伐。這樣才能力求預見“黑天鵝”式的風險，規避“蝴蝶效應”等聯動的負面影響，真正提升政府治理的智慧。因為治理活動，歸根到底是為了人這個社會主體的生存與發展。［22］客觀而言，政府治理現代化在權力運行、公共商討、程序落實等層面已基本達成共識。但在我國國情下，由于前現代化、現代化，甚至是后現代化三種社會元素的交織與疊加使得推進政府治理現代化出現了系列難題和路障。而這正是本文對政府治理現代化意涵進行梳理并聚焦我國語境形成理路探討的邏輯所在。由此，在梳理政府治理思想流派及理路演變的基礎上，對于推進我國國情下的政府治理現代化還應注意全球化與本土化的適宜性，唯有如此，才能真正提升政府治理的品質。