開放式問責
——概念、邏輯及實現路徑*

齊子鑒

(中共四川省委省直機關黨校 四川 成都 610017)

一、開放式問責的概念由來及其內涵

自2016年7月中共中央政治局會議審議通過《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》)至今，據不完全統計已有21個省部級黨委(黨組)先后出臺《問責條例》實施辦法。初步實現了問責依據從“碎片化”到“系統化”，問責范圍從“籠統化”到“精細化”，問責方式從“人治化”到“法治化”的轉變［1］，從制度規定上實現了“可問責”。然而，從說明責任 (accountability)到承擔責任(responsibility)，再到最終的違法責任追究(liability)之間的銜接并非易事［2］。在不乏法律和政策性文件的規范下，近年來安全生產、醫藥衛生監管等領域相關主體角色失職失責現象頻發，這意味著在全面從嚴治黨的新需要下，問責制度還需要更加完善。

黨的十九大明確提出把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力的要求。習近平同志多次強調要既補足精神之“鈣”，又扎牢制度之籠［3］。如何將問責制和黨內教育、執紀監督、國家法律，社會監督進行銜接，促使問責制度更加完善?本文嘗試建構一種動態的督促和回應機制——開放式問責。所謂開放式問責即把黨內監督、國家機關監督同社會監督貫通起來，保障在啟動、調查、處理和再監管等各個環節中體現“開放性”特質的問責機制?！伴_放性”在一般意義上對應封閉、隔離、自我中心、專橫、排斥、被動等概念，表達了外向、接納、融合、分享、包容、互動的基本價值追求［4］。反映在治理實踐活動中主要表現為信息的透明、無限制的流通，以及共識基礎上的協商與合作行動。開放式問責主要涵蓋以下制度安排:一是適當公開問責調查處理信息和問責流程，以外在監督的壓力來減少問責調查處理環節存在的主觀性和不確定性;二是建立多元參與平臺和信息反饋機制，通過主體的多元性防止利益俘獲帶來的追責不力或追責有余、回應不足等問題;三是保持制度的彈性，通過不同主體在共識基礎之上非強制、非正式的合作提高問責的有效性。

自20世紀80年代以來，“開放性”已經成為了世界公認的優良公共治理的重要標準之一，而我國當前問責制的封閉性所產生的弊端則凸顯了實行開放式問責的必要性。

二、開放式問責的必要性

(一)減少問責調查環節存在的主觀性，維護問責的客觀公正

《問責條例》目前還沒有對信息公開給予任何具體規定和說明。從以往的問責實踐來看，問責的啟動環節和處理環節的信息公開已經成為了常態，但調查環節仍然是不對外公開的，這就增加了對問責調查環節檢查監督的主觀性和不確定性。首先，問責認定權限歸屬不透明，為隱瞞信息和“黑箱操作”創造了空間。有處罰存在就會有避責行為，干部或官員事后通過屏蔽信息或瞞報、謊報來逃避責任是經常出現的情況。有學者通過對97個問責案例的定量分析發現，地方政府公共危機信息普遍不公開［5］。實踐中地方政府一般根據事故事件性質授權行業主管部門或紀檢監察部門負責調查，而這些部門的具體信息是不對外公開的。在缺乏公開透明、缺乏其他機構和人員的參與的情況下，問責成為了機關內部處理的事務［6］。不僅公眾對這些“專門機構”、“有關部門”一無所知，無法實施公眾監督，上級機關也只能通過通報備案從結果上進行督查，而無法對調查和責任認定過程實施督查。在這種制度環境下，地方政府就容易傾向于隱瞞信息。其次，問責調查的辦事程序不公開，領導重視、上級檢查、媒體曝光都可能成為影響問責調查的主觀因素，容易引起公眾對問責的客觀性和公正性的擔憂。

內部問責機制只有在更加開放更加透明的情況下才會更有效［7］。信息和流程的公開透明是開放式問責的第一步。只有通過制度安排，將問責調查處理信息以及問責流程公開規范化，以外在監督的壓力來減少問責調查處理環節存在的主觀性和不確定性，才有可能把“依規依紀、實事求是”真正落到實處，維護問責的客觀公正。

(二)防止問責實施過程中的利益俘獲，維持問責的理性和寬容

當前問責制既當運動員又當裁判員的“自問自責”增加了利益俘獲的風險。問責實施過程中的利益俘獲一般包括兩種情形。一種情形是被部門和地方利益俘獲。出于維護地方和部門形象的目的，地區、部門或單位“官官相護”，幫助責任人淡化過失、推卸責任的行為時有發生。還有個別部門內部基于傳統等級主義的忠誠觀念和服從意識，存在“保護能人”的現象，避重就輕選擇性問責。更有甚者，在問責初始階段先將相關責任人停職“冷凍”起來，待社會焦點轉移、公眾關注度下降后，再將責任人“解凍”復出，甚至變相升遷。類似的相關案例一經曝光即引起社會廣泛爭議，極易損害政府的公信力。

利益俘獲的另一種情形是被民粹主義思潮俘獲。伴隨市場經濟的發展，社會分工日益發達，我國進入一個社會結構和社會利益高度分化期。發生了重大變化階層間的利益矛盾日益凸顯。與此同時，伴隨網絡媒體的興起，公民參與的渠道大大拓寬了。網絡交往空間的虛擬性在推動個性的解放的同時往往削弱了理性思考，由此逐漸形成了網絡民粹主義思潮［8］。近年來，全國范圍內一次次出現利用網民對弱者的同情心和“仇富”心理，以道義、正義為名“輿論綁架政府”的現象。這些激進的立場和言論，往往會以其為普通民眾代言的形象得到支持，并利用互聯網傳播速度快、范圍廣的特點在短時間內構建出“民意沸騰”的公共舞臺。為了迅速平息輿論、減少壓力，有時候問責主體不得不在調查結果出來之前就倉促作出問責決定。一些正常的申辯、辯解和官員復出也往往因為輿論的巨大壓力而不得不被迫中止。

公民參與已經成為了當今國家治理和政治發展的必然要求。政府和政府管理者應該以積極而開放的心態促進公民介入社區公共事務的管理。［9］然而，在問責實施過程中如果只存在黨政部門和公眾的單次博弈，就容易出現非左即右的問責亂相——要么被部門利益俘獲“問責疲軟”，要么被激進輿論綁架“問責過度”，要破解這一難題就需要引入第三方的參與。正如克里斯托弗·胡德在《國家的藝術——文化、修辭與公共管理》中所分析的，人們對公共管理中善惡對錯的評判態度并不是隨機分布的，而是與所確立的世界觀相對應。即使是人人都認為是錯誤的事，提出的改進方案也會因世界觀不同而不同。在無法判定哪種方式和觀念最優的情況下，維持多樣性思維是最優選擇［10］。開放式問責就是要搭建一個不同思想交匯的平臺。這個平臺不僅包括黨政部門和公眾，還包括作為第三方的非政府組織。一則，隨著越來越多的公共服務由非政府組織與政府合作為公民提供，非政府組織無法被完全排除在問責體系之外。二則，中立的非政府組織作為一種根源于社會之中的力量，兼具了專業化、組織化程度高和回應性強的優點。非政府組織作為第三方加入問責實施過程，有利于防止問責被任何一方利益俘獲，出現追責不力或追責有余、回應不足的問題。有利于各種社會成分相互交換信息、表達、批評、辯論，維持問責的理性和寬容。

(三)落實對問責主體的再監管，提高問責有效性

運用信息公開和第三方非政府組織的參與等措施可以防范“黑箱操作”和利益俘獲。但是，問責實施環節發生的違法違規事實如何實現再監管呢?《問責條例》第三條、第四條將監督責任落實不到位和維護黨的紀律不力明確列入應當予以問責的情形。在操作層面如何實現對壟斷監管權的監管部門實施再監管，一直是理論界面臨的難題。如果成立新的再監管部門，就會引發對新的監管部門進行監管的問題，陷入“再監管”的無限循環。國家監察體制改革將人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公。這種對現有監察職能的集中統一已經從事實上否決了“另起爐灶”。有學者認為同體問責是問責制區別于其他監督形式的主要特征。也有學者主張通過實施異體問責［11］，即通過政府體系外的各種組織機構和公民個人實施民主問責，來彌補單一公權力問責的不足。我們認為同體問責和異體問責并不是非此即彼的對抗關系?？梢钥紤]在不改變問責主體、問責對象的前提下，融入異體問責的合理性因素來完善現行問責運行機制。

從世界公共行政改革的經驗來看，伴隨著傳統的、封閉的、正式的法律和官僚機構對高風險、高不確定社會的越來越不適應，整體政府和協作治理已經越來越受到青睞。協作治理打破了正式組織和部門之間的邊界，打破了公共部門和私部門之間的邊界，重視保持制度的彈性，強調不同主體在共識基礎之上非強制、非正式的合作。問責制也可以考慮引入協作治理的理念。在當前問責實踐中，只有當案件移交司法部門、問責啟動了罷免程序的時候，問責才與司法部門、人大之間發生了交接，司法機關和人大等部門只是盡到了附帶性的義務。而政協等具有民主監督職能的機構在問責過程中基本完全不發揮作用。未來可以嘗試協調整合紀委、司法機關、人大、政協、公眾媒體等機構的資源，綜合運用紀委的巡視、人大代表的質詢、媒體見面會等工具來作為問責的配套措施，以此形成監督合力，落實對問責主體的再監管。開放式問責不僅意味著信息公開和公民有序參與，更要求打破水潑不進的權力壟斷和職能邊界，保持制度的彈性，允許各種形式的非強制、非正式的合作和對話，以提高問責的有效性。

三、開放式問責的實現邏輯

(一)理論依據:哲學基礎和理論確證

開放式問責并不是憑空臆想出來的。反機械主義的世界觀是開放式問責的哲學基礎。人民主權理論和有限理性理論從正反兩個方面為開放式問責提供了理論確證。

首先，反機械主義的世界觀是開放式問責的哲學基礎。近代以來所產生的政府治理典范是建立在牛頓力學、笛卡爾哲學和培根科學方法發展出來的機械主義的世界觀之上的。機械的世界觀決定了開放性的思想往往受到排斥。通過封閉環境、減少外界干擾來增加可控性;重視工具理性和效率;強調集權和專業化分工;偏好一成不變的程序和規則成為了近代以來政府治理主要特征。全球化把人類帶入了一個高流動性、高不確定性的真正的開放的社會。相對論、量子力學和混沌理論的發展改變了簡單的、靜止的、機械的、單向的理論假設，使我們進入了復雜的、有機的、互動的、全息的和生態的世界觀。［12］在這種反機械主義的世界觀基礎之下，傳統政府治理模式回應力不強、正當性不足、治理資源匱乏等問題已經日益凸顯。開放式問責對“開放性”的價值追求對全新價值觀的回應。

其次，人民主權理論和協商民主理論從正面確證了開放式問責的合理性。主權在民是現代民主政治的理論基石。國家合法性來自于人民同意，政府及官員接受人民的委托行使治權。人民有權利對政府權力和官員進行監督，通過各種有效的形式親自、直接地參與治理。從近代的洛克、盧梭到當代的哈貝馬斯，人民主權理論展現出從“反抗權”到“公意”再到“沒有強制性的對話和共識”的發展軌跡。雖然對人民主權思想中的理想主義成分一直存在反駁和揚棄，但是人民主權的合理性已經成為了不可否認的真理［13］。《中華人民共和國憲法》第二條明確規定中華人民共和國一切權力屬于人民。當前人大的立法聽證、政府的政策制定聽證、政府預算中的民眾參與、政府施政過程中的民眾介入、政府績效評估中的民眾滿意指數，都體現了對人民主權的落實和具體化。未來中國國家權力結構將沿著還權于民的方向漸進演化，直至人民主權這一歷史要求真正實現。［14］協商民主開放式問責將信息公開、公民有序參與和協作治理等制度安排納入問責實施過程正是對人民主權的落實和具體化的全新探索。

再次，有限理性理論從反面確證了現代性和技術理性主導的封閉式管理的不足。赫伯特·西蒙的著作《行政行為》中認為管理者其實是價值多元，且知識、信息、經驗能力都有限的“行政人”。價值多元決定了管理者也有私心雜念，而有限理性則影響了管理者的客觀判斷。安東尼·唐斯的《官僚制內幕》從經濟學的角度對此給予了佐證:信息是昂貴的，因為需要花費時間、精力和金錢來獲取數據并理解其含義。而受制于決策時間的有限、信息掌握的不對稱、權力有限和偏見的普遍存在等局限，官僚對信息和組織的控制能力必然是有限的。美國學者艾賅博和百里楓則站在公共組織的高度指出，現代性和技術理性主導的公共組織傾向于把公務員塑造為消極的、推卸責任的權威依附者?，F代公共組織是以技術理性為基礎的，信息的分散和責任的分化消除了未來的不確定性，保證了“去人格化”的組織成員能夠高效的執行決策，履行職責?？墒窃谛畔⒎稚⑵扑榈那闆r下，沒有人能對可能發生的重大問題有完整的了解，也沒有人需要對這種問題負全部責任［15］。總而言之，我們不能過分相信理性權威。1986年烏克蘭切爾諾貝利核電站事故就是過分相信理性權威的慘敗。要彌補公共組織有限理性和信息分散的不足，必須通過調動多元主體的積極性，讓多方功能共同發揮，從而實現責權的合理安排與制衡。開放式問責就是要通過公民和社會組織的有序參與，發揮多方功能，發現行政責任缺失、監督責任缺位的問題，并盡可能地作出客觀的判斷。

(二)現實基礎:發展趨勢及經驗積累

西方主要發達國家的地區的問責制大致經歷了從注重政治監督和對選民的回應、到重視問責績效，再到重視合作與參與三個不同的發展階段。早在1342年，英國國王愛德華三世就在議會的壓力下頒布敕令，宣布上院有權控告和審判國王的高級官吏，開啟了議會問責的先河。19世紀中期以來，英國、美國、法國、澳大利亞、加拿大等國開啟了一系列改革措施，形成了文官以功績制為基礎的任命制度，確立了公務員中立，政治與行政二分的傳統公共行政范式。在傳統公共行政發展階段，問責范式較簡單，其內涵更多地體現為民主政治理念的實現形式，一般被理解為在政治授權體系基礎上形成的責任回應?！坝捎谛姓c政治分離并且行政機制能夠發現并采納最有效的辦法去實現政策，所以公眾不必對行政的中立性和有效性擔憂”［16］，行政完全處于政治監督之下。傳統的問責多表現為議會或行政監察、道德委員會等政府內設調查問責機構對政府公職人員的行為失范造成的政治影響進行責任追究，以回應來自選民的政治壓力。

自20世紀80年代起，在“新公共管理”改革運動的影響下，美國率先興起了以成本收益分析為核心的績效問責。“新公共管理”強調擯棄官僚制封閉、僵化的管理模式，通過市場競爭等私人部門的技術和方法來實現行政效率、效能和節約。清晰合理的責任劃分，以結果為導向的績效評估，開始成為了可問責性的必要原則。公共服務的質量、滿意度、甚至是公眾參與和公平感都成為了績效評估的測評標準。把績效評估作為一種問責方式開始成為發達國家和發展中國家普遍的做法［17］。

新公共管理結果導向和顧客導向的管理方法對公共價值的簡單量化和侵蝕一直受到廣泛的質疑，實踐也證明新公共管理的原則和方法并沒有預期中那樣有效，反而產生了許多新問題，由此引發了一場新的理論研究和實踐探索。20世紀90年代后期，率先推行新公共管理改革的國家進行了加強協作和整合的整體政府改革［18］。英國政府提出的“合作政府”(joined-up government)理念、澳大利亞政府的“莫蘭報告”、加拿大的“綜合項目”(synthesis project)，以及新西蘭政府的報告都試圖在公共部門建立一個“合作式”的文化，以促進一個合作的政府來解決問題。治理體系開始從“單中心”模式轉為“多中心”的模式，“共享問責”(shared accountability)、“網絡化問責”(network accountability)等新的問責理念應運而生。［19］公民參與社會問責成為了西方國家行政問責發展的方向。社會問責的主要特征就是開放和透明，其形式多種多樣。既包括傳統的形式，如宣傳和新聞調查，又包括最近興起的公民報告卡、參與公共決策、公共支出跟蹤，以及公民直接參與的公共委員會、聽證會和監督委員會等形式［20］。不拒眾流，方為江海;海納百川，有容乃大。習近平總書記強調要有全球化時代眼光，要吸收借鑒人類優秀文明成果。西方國家問責制的發展歷程，和提高內部問責的有效性和開放性的實踐，為實施開放式問責提供了可循的經驗，奠定了開放式問責的現實基礎。

(三)具體條件:政治實踐和制度基礎

任何管理運行機制的完善和創新一旦脫離了既有的具體條件就容易成為空談。當前我國已經具備了建立和實行開放式問責的條件。首先，從我國的政治實踐來看，基于革命時代的精神觀念與行動模式建構起來的政黨權力、國家權力、政府權力、司法權力等等權力形態交織在一起，并最終受到政黨主權的絕對制約與控制的特殊國家形態，經過和平年代的不斷改革和發展已經發生了深刻的變化。［21］習近平總書記在第十二屆全國人大一次會議上明確要求建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，充分調動人民積極性。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大再次提出讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。表明了黨和政府正在從思想上、行動上革除傳統的“管理”模式，由政府一元單向管理，向不忘初心，牢記使命，積極回應社會需求和多元共治轉變。

其次，從制度基礎來看，伴隨著人大代表聯系群眾制度、信訪制度、公示制度、聽證制度的不斷完善;網絡問政、民主評議等公民直接參與民主監督新方式、新方法、新技術的運用;公民參與民主監督的法律環境的不斷優化、參與渠道不斷豐富，參與意識不斷提高。2004年3月《中國人民政治協商會議章程修正案》頒布實施，2007年1月《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的頒布實施以后，政協的政治協商和民主監督功能更加突出，人大的法律監督、工作監督作用不斷加強。人大、政協更加積極主動地行使監督權已經成為了一種趨勢。2016年《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》先后出臺，鞏固了問責制度基礎，凸顯了黨和政府貫徹“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”執政理念的決心。

我國著力打造責任政府和推進國家治理體系和治理能力現代化的政治實踐為提高問責制的透明性和開放性創造了良好的外部環境。公民參與制度和問責制度基礎的不斷鞏固，則為吸納能夠代表不同利益主體，同時又有專業素養和公共參與熱情的人大代表、政協委員、以及第三方非政府組織和公民個人參與問責等具體制度安排的實施創造了條件。

四、開放式問責的實現路徑和方法

開放社會所追求的基本價值和良好外部環境所提供的資源都需要具體的制度建構才能轉化成現實。開放式問責的實現路徑主要依賴于以自主設計、公眾參與、相互監督為主要形式，體現信任、合作、互動等公共倫理精神的制度建構。［22］通過制度建構來增強制度合法性和主體公共性，通過主體公共性來調整個體理性。

具體來說，一是要公開問責調查程序和信息。應該將問責調查處理的辦事程序納入信息公開范圍。只要不涉及國家機密和隱私權、不影響公共安全和秩序，問責認定權限和處理意見應當通過新聞發布會或媒體通報的方式向社會公眾告之，公民也可以依法申請公開。問責調查處理的辦事程序應該可查、可追蹤。同時，進一步完善問責備案制度，利用電子信息技術建立行政問責的數據庫和案例庫。不僅做到上級督導機關可問可查，還可以在條件成熟以后組織編寫指導性案例供決策者和社會公眾了解學習。二是要引入第三方參與問責實施過程。目前，尚沒有具備相關專業知識和參與問責調查處理經驗的第三方非政府組織。在這方面可以借鑒廣東、江蘇等地近年來建設“社會組織孵化基地”的經驗，建立隊伍培訓孵化機制，培養一支具備專業知識和業務能力，能夠參與問責的隊伍。防止“內定”的參與者使開放式問責淪為走過場，杜絕利益直接相關者給問責調查和處理過程帶來偏駁，防范民粹主義思潮的干預。三是要建立信息反饋機制。所有的問題不可能通過一次調查和問責就能夠解決。對于問責效果不顯著的或者實施過程中出現問題的，還需要進行總結，專家和利益相關方、社會團體、紀檢監察機關，可以組成研討小組，在充分考慮各方的意見和建議的基礎上，形成嚴肅的分析報告，為以后類似情形的問責提供可以借鑒的依據。最后，還應該保持再監管措施的彈性。對于問責不力的再監管，可以靈活運用上級機關實地走訪、紀委的巡視、人大代表的質詢、媒體見面會等工具對問責主體進行對象隨機、時間隨機的“雙隨機”的突擊檢查。2014年以來，中央巡視工作和國務院的大督查活動證明形式機動靈活、節奏不規律的“回馬槍”往往更容易傳導壓力、抓住問題。

當前，對于問責制的研究，法學往往關注約束和規范權力的法律文本創制，政治學往往關注政治民主的實現，情報學和新聞學往往關注輿論的回應和引導，公共行政學往往關注問責實踐的實施效果和改進完善。從“開放性”的角度來考慮，未來問責制的研究也應該打破學科之間的封閉，做到持續地接納、分享和融合。