中小城市混合型社區的治理困境與應對
——以江蘇省江陰市S社區為例

王 鋒

（中共江陰市委黨校，江蘇 江陰 214431）

混合型社區是源于西方的學術概念，是指為促進社會整合而設計的不同社會階層混合居住的社區形態。恩溫的“衛星城”理論和佩里的“鄰里單位”理論也都倡導這種多階層混合居住的社區空間模式。隨著實踐的發展和學術的演進，“混合”的內涵不斷擴大。目前，西方的研究認為混合型社區大致包括三方面內涵，即土地功能的混合、社會階層的混合和建筑樣式的混合。

在我國，混合型社區是隨著工業化、城鎮化的推進和社區體制改革而出現的一種綜合性、過渡性社區形態。目前，學術界關于這一概念的使用比較混亂，有村居混合型社區、功能混合型社區、多民族混合型社區、多階層混合型社區、后單位混合型社區、建于不同年代的新老社區組成的混合型社區等。

本文所要研究的混合型社區是中小城市城鎮化過程中較多出現的擁有居民新老村、自然村、安置房、商品房、公寓樓宇、別墅群等多種居住形態和村民、居民、新市民等多身份、多階層人群的混合社區，是最廣義的混合型社區。

一、混合型社區的產生背景與內涵特征

改革開放以后，隨著工業化的迅猛發展和城市化的快速推進，人口流動不斷加速，中西部地區的大量農村勞動人口轉移到東部地區。本地拆遷人口的增加和外來人口的涌入不斷改變著原有的社區構成模式。一些拆遷安置社區、開發區或大企業周邊社區因外來人口集聚而形成混合型社區；一些“集中安置”、“多村混居”社區則因綜合了村委會和居委會兩種管理模式的特點而成為混合型社區。還有一些社區因社區體制改革、區域調整等原因出現“新老社區混合”、“村居混合”等特點而成為混合型社區。無論哪一種混合型社區，都是我國城市化建設催生的特有模式，具有鮮明的過渡性特征。

一是居民身份復雜，難凝聚。混合型社區中既有農村居民，又有城市居民，還有一部分外來人口，他們在職業、學歷、生活習慣、行為方式、人際交往、文化觀念乃至價值觀等方面存在著比較大的差異。這些差異在居民心理和日常交往中形成了較大的隔閡，相互之間鮮少互動，鄰里感情比較淡漠。

二是訴求表達多樣，難整合。居民身份的復雜化必然帶來利益訴求的多樣化。而不同的人群表達訴求的途徑也呈現多樣化特征。城市居民長期與社區打交道，對社區有一定的認同感和歸屬感。安置居民由于以前長期與村委會打交道，與原村委人員比較熟悉，加之并入社區后，股民利益分配等事項仍然由村委辦理，所以他們仍然保持著對村委會及其工作人員的認同，而對社區則認同較少。外來人口對地緣關系和血緣關系較為看重，有著較為濃重的圈子概念，除非有必須到社區辦理的事項，一般很少主動跟社區發生關系。表達方式的碎片化導致社區的利益整合、文化整合和情感整合非常困難。

三是人口流動頻繁，難治理。混合型社區房價、物價相對不高，生活成本較低，因此外來人口較多，流動比較頻繁。與城市居民相比，流動人口的衛生意識、安全意識、守法意識等比較淡薄，治理難度較大。同時，并入社區的村民也存在文明意識差、居民意識弱等問題，更進一步加大了治理成本。

二、江蘇省江陰市S社區的治理實踐

江陰市S社區成立于2012年12月，是典型的混合型社區：1.村居混合，社區由原S村、C社區、J社區（村居合一社區）合并而成，有6個拆遷安置小區；2.漁居混合，社區內尚有6棟房140戶失船漁民；3.本外混合，社區目前居住有7152名新市民；4.企居混合，社區轄區范圍內還有長電科技、振華港機等大型企業單位，與居民區交錯混雜；5.城郊混合，社區處于江陰最北郊，是典型的城郊結合部。6.房屋產權混合，社區范圍內既有商品房，又有公房、小產權房和私房，社區樣貌景觀差別明顯。

在S社區中，村民、失船漁民和新市民在生活習慣、行為方式、人際交往、文化觀念乃至價值觀等方面都與居民存在著一定的差異，對社區的認知度和認同感也相對較低，或多或少地存在由“地緣關系”“親緣關系”等形成的“圈子文化”。在此背景下，為有效協調整合不同利益群體，加速其融合互通，構建利益互惠、心理互信、價值互通的“生活共同體”和“意義共同體”，S社區立足社區實際，通過創新發展黨建載體和文化載體，促進不同群體融合凝聚，形成社區建設合力，共同推動社區發展。

（一）搭建“黨群聯系點”，促進黨群融合

2012年底，澄江街道社區管理體制改革后，S社區的轄區面積達到了3.2平方公里。社區范圍的擴大，造成了黨群聯系的不便。尤其是西片區的原H村、W、Y等小區，居民步行到社區要半個多小時，乘公交也有兩站路的距離，而這些小區又具有老年人多、病殘群體多、外來人口多、矛盾觸發點多等“四多”特點，需要社區多傾斜、多聯系、多服務。而距離的拉長，明顯限制了社區功能的發揮。與此同時，西片區黨員和居民群眾自發組織的“義務護綠隊”“和事佬調解工作室”等志愿組織也因缺少碰頭議事的場所而難以有效開展工作。有鑒于此，2014年初，S社區整合利用W小區閑置的門衛室和Y小區的一部分物業用房設立了集民意匯聚、民主議事、矛盾調解、學習教育、文化娛樂等多種功能于一體的黨建綜合載體“黨群聯系點”。

“黨群聯系點”是在社區黨委領導下面向社區、由黨員和群眾志愿者自主管理的機構。主要依靠黨員、群眾志愿者和社區社會組織，提供無行政依托的“柔性服務”，引導和帶動社區居民自我管理、自我服務。其主要架構是“一點四室”，即：民意匯聚室、服務工作室、學習教育室和休閑娛樂室。民意匯聚室的主要功能是采集和整理社情民意，及時了解居民群眾的所需所求，實現黨群“零距離”溝通。民意匯聚主要采取網格員每周走訪和黨員、群眾志愿者值班接待以及居民群眾電話反映相結合的方式；服務工作室的功能主要是組織協調網格員、黨員和群眾志愿者以及各相關條線部門提供有效服務、化解矛盾糾紛。在接到居民群眾的反映訴求后，第一時間做好現場答復或者上門服務，情況比較復雜一時難以解決的，在向居民解釋清楚后，匯報給社區居委會和社區黨委，由“兩委”統籌協調解決；學習教育室則主要將居民自主讀書看報和志愿者講讀時政熱點及健康養生知識結合起來，是居民群眾學習新知識和接受思想政治教育的場所；休閑娛樂室提供象棋、麻將等設施，豐富居民群眾的業余生活。

“黨群聯系點”有效拉近了社區黨組織與居民群眾的距離，營造出黨群間交往、交流、交融的和諧氛圍，實現了黨員、群眾對社區工作的自覺認知和目標認同，為拓寬社區服務，推進社區建設發揮了不可替代的作用。

（二）重視社區文化建設，促進居民融合

具有普適性、草根性、群眾性等特點的社區文化，是不同群體交流融合的天然“粘合劑”。在共同參與文化活動的過程中，各類居民“由陌生到逐漸熟識，彼此之間的理解與認同加強，關懷與幫助增多，慢慢的形成了共同的‘文化家園’——社區的認同感與歸屬感”。因此，從文化建設入手，構建共建共享的公共文化體系，開展豐富多彩、形式多樣、層次多元的文化活動，增加親情友愛氛圍，加速各居民群體融合互通，成為混合型社區的不二選擇。

然而，傳統的社區文化建設，存在著對行政資源過度依賴的問題。社區文化活動大多由政府或社區策劃、安排，主要是為了貫徹上級行政部門的規定，過度注重“指標的完成”，相對忽略了居民的參與度，容易造成“組織者熱熱鬧鬧，參與者冷冷清清”的局面。更有甚者，一些活動的組織就單純為了拍幾張照片，像是工作人員的自娛自樂。

S社區充分認識到政府或社區“辦文化”的局限性，在推進文化建設的過程中，有針對性地淡化“辦文化”色彩，努力向“種文化”轉型。即：積極培育文化社團，發掘社區精英，整合社區資源，讓社團和精英擔當主力，根據小區特點和居民需求自發組織活動，社區則“隱居幕后”，主要提供活動經費、活動場地，起方向引導和組織協調作用。

近3年來，社區已整合拓展了五大陣地：一是拓展“S社區十分鐘休閑圈”，為社區居民群眾開展晨晚練提供便利；二是建設以社區（電子）閱覽室、農家書屋為主，以“漂流書箱”為輔的文化陣地建設。三是建設社區綜合活動室、排練室，輔以轄區文化場館資源，打造文化活動陣地。四是建設社區陳列室、書畫室，為文化活動提供場所及服務。五是完善“智慧社區”陣地建設，完善社區網站、微信公眾平臺、QQ群、社區報等宣傳互動平臺。與此同時，培育和發展了十三大文化團體：“S社區門球協會”“S湖太極拳練習點”“S湖、W、X小區廣場舞隊”“春申舞韻”舞蹈隊、“黃田樂坊”器樂隊、“黃山愛樂合唱隊”、“江海戲迷沙龍”、黃山棋苑、“翰墨齋”書畫屋、“最美聲音”書友隊和“常春藤群眾藝術團”。在培育文化團體，開展文化活動中，還發掘了十余位文體精英。有了領頭的文化團體和文體精英，有了便利的場館資源和通暢的互動平臺，社區的文化活動自然就能蓬勃而有序得開展起來，各類居民也能夠普遍參與進來，在文化活動中建立起相互信任和共同意識，從而加速了其融合進程。

S社區的治理實踐在一定程度上促進了黨群之間和居民之間的融合互通，但要構建真正意義上的“生活共同體”和“意義共同體”，實現科學治理和有效治理，仍然面臨著一定的困境和挑戰。

三、江陰市S社區治理中面臨的困境

（一）社區管理體制不順暢

在相當一部分混合型社區中，由于村莊尚未拆遷到位，戶籍關系、集體股權關系尚未理順，一方面導致現居委會和原村委會對接不暢，雖然工作人員整合到了一起，但在工作中仍然“各吹各的號，各唱各的調”，并入社區新班子的原村委工作人員不熟悉、不熱衷、也不愿去做社區管理工作，現社區工作人員也不熟悉集體經濟管理、農地管理、民政優撫等農村工作。另一方面，由于村居對接不暢，在戶籍、物業、黨員管理等方面出現了很多脫管漏管現象。

（二）居民自組織發育不足

混合型社區處于從農村到城市社區的過渡階段，相當一部分居民尚處于從“村民”到“居民”的轉化期，缺乏對社區的歸屬感。與此同時，相當一部分外來人口由于長期不與社區發生關系，也沒有明確的歸屬感。再加上社區人手少，專業社工缺乏，很難有效地去引導和幫助居民進行自我管理和自我服務。這就導致居民自組織嚴重發育不足，而且目前有限的一些自組織中，絕大多數是文化、娛樂和體育組織，參與這些組織的，也大多是60歲以上的老年女性，年輕人和男性參與的自組織極少。

（三）社區不穩定因素相對較多

首先，混合型社區一般規模比較大，地理位置比較偏，人員流動性比較大，在外來人口和出租戶管理等方面存在一些困難和盲區。其次，拆遷安置的部分居民存在認識誤區，認為拆掉房子住進社區是政府行為，并非他們自愿，因此，他們不認可“花錢買服務”的生活方式，不愿意承擔物業費，由此引發與物業公司的矛盾糾紛，嚴重的還釀成群體性事件，成為社區的極大不穩定因素。再次，部分外來人口和安置居民為節約生活成本，在小區內違章搭建、拾荒、生火燒水，私拉亂接電線，造成極大的安全隱患。

四、混合型社區治理的應對之策

作為特定歷史階段出現的一種特殊的過渡形態，混合型社區有很多先天不足和現實困境，需要多方施策，促進其向成熟的城市社區形態演進。

（一）進一步理順社區體制機制，加速對接融合

體制機制順暢與否，直接決定了社區治理績效。如前所述，混合型社區治理之難，首先難在村居“合而不融”，無論是并入社區新班子的原村委人員的管理理念和管理方式，還是安置居民的生活方式，都迥然不同于社區，他們還存在較強的村莊認同和路徑依賴。因此，在管理體制設計上，應當一方面適當延續鄉村管理的行為邏輯，為他們設置適當的緩沖期和磨合期；另一方面，進一步理順戶籍關系和集體股權關系，加快組建獨立于村委的集體經濟股份合作社，加速剝離原村委工作人員的經濟管理職能，更多地賦予其服務職能。與此同時，通過黨建引領、文化引導等方式強化安置居民的居民意識，加速其市民化進程。

（二）進一步完善居民參與機制，引導居民積極有序參與社區事務

居民是社區治理的重要主體，當前，無論是國家法律，還是黨內法規，都規定居民要積極參與到社區治理中來。由于歷史原因和現實制約，目前，從總體來看，城市社區的居民參與尚處于初級階段，混合型社區則處于“初級階段的初級階段”。之所以出現這樣的狀況，一是因為混合型社區規模過于龐大，居委和居民“空間距離”過長一定程度上拉長了“心理距離”；二是因為混合型社區作為一種過渡形態，其工作人員多處于“管理為主，服務為輔”向“服務為主，管理為輔”的治理理念的過渡期，部分居民則處于“農民”向“市民”的過渡期，既缺乏有效引導，也缺乏有效支撐。三是因為社區社會組織成立門檻相對較高；四是因為社區基層協商機制不健全，氛圍不濃厚。有鑒于此，社區一方面要進一步完善居民參與社區自治的相關機制。通過居民議事會、協調會、聽證會等平臺，強化居民參與，完善居民監督考核。另一方面要積極培育和扶持社區社會組織，引導居民將組織類型從文娛體育類擴展到志愿服務、生活服務等多種類型。同時，政府相關部門也應與社區聯動發力，建設社區社會組織孵化基地，制訂社團組織發展規劃，引導社會企業積極參與社區問題的解決。

（三）進一步提升管理服務能力，有效回應各類需求

完善服務功能是創新社區治理的核心一環。在混合型社區中，由于社區規模龐大，事務繁多，人手緊缺，致使部分工作人員服務意識淡化，忙于應付條線事務，將過多的精力集中于應付街道和上級條線部門下達的各項任務和各類檢查考核，深入社區了解居民所需所盼的時間和精力極為有限，所以在服務方式上，存在坐等反映需求的“被動服務”現象。要改變這一現狀，建立“主動服務”和“分類服務”機制，一方面要求社區工作者提升服務意識，尤其是并入社區班子的原村委工作人員，要逐步摒棄老思維和老方法，學習新的服務理念和管理技巧。另一方面建立嚴格的社區事務準入機制，將各部門、街道執行社區事務準入制的情況列入單位年度考核范圍，考核結果與部門工作績效直接掛鉤。對經審批準入的項目，建立動態評價機制，社區普遍反映意見較大、群眾不滿意率較高的事項，將撤回再行審議，以促進社區進一步回歸自治本職和服務本能。

總之，社區治理是一個系統工程，更是一個長期的過程。混合型社區在加大社區治理工作創新力度時，必須充分發揮社區黨建的引領作用，以開展經常性文化活動促融合為抓手，通過民主、協商、監督等方式處理社區矛盾，建立在社區黨總支的領導下，社居委、物業、業委會、社區民警、社會組織等“多位一體”的新型社區治理模式。

［1］于文波，王竹.混合社區適宜模式及實現途徑研究［J］.規劃師，2005（06）.

［2］盛海瑛，徐北平.混合型社區治理的創新與實踐［J］.江南論壇，2015（09）.

［3］王彥斌.社會管理的共構［M］.北京：社會文獻出版社，2011：64.

［4］戴海東，蒯正明.社會組織參與社會治理過程中存在的問題與對策［J］.科學社會主義，2014（02）：19.

［5］岳強，樊志潔.孔子的治國思想體系評述［J］.黨政干部學刊，2017（09）.

［6］曹海軍.服務是最好的社區治理［N］.人民日報，2018-01-11.

［7］姜泓冰，王偉健.科技添創意社區治理更精細［N］.人民日報，2018-04-18.

［8］張金榮，沈笛.新時代基層社區治理如何創新［J］.人民論壇，2017（12）.

［9］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.