從粗放式管理到精細化治理：黨建引領社會治理的內在邏輯研究

高海波

（華東理工大學，廣東 廣州 200237）

一、從粗放式管理到精細化治理的時代背景

改革開放以來，大批新型社會組織和新的社會階層不斷涌現，黨和政府對社會治理也從粗放式管理轉變到精細化治理。在新的歷史條件下，黨的十八屆五中全會提出要：“加強和創新社會治理，推進社會精細化治理”，這就意味著中國的社會發展已經邁入了更高的階段，黨和國家領導人也因時轉變社會治理方式，向社會精細化治理邁出了堅實的一步。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”而人民對“美好生活需要”的向往也內含著人民對社會精細化治理的期待，這也就意味著加強社會精細化治理是滿足人民日益增長的美好需要不可或缺的一部分。本文認為要實現國家治理現代化和人民對“美好生活需要”的向往，就必須結合具體歷史語境，分析當代中國的社會治理狀況，梳理我國社會治理發展的歷史脈絡，將多元主體納入社會精細化治理的過程。本文以歷史脈絡為出發點，分析中國社會精細化治理的困境與難題，提出相應的社會精細化治理的策略。

（一）從粗放式管理到社會治理的首次飛躍

改革開放以來，我們黨和政府在加大社會建設和社會管理的發展過程中，不斷調整社會治理政策來適應日益變化的經濟建設需要，實現了從粗放式管理到社會治理的首次飛躍。

黨的十四屆三中全會指出政府經濟管理部門要在社會管理上下功夫，加強政府經濟管理部門的“社會管理職能”，加大社會管理。1999年中共中央和國務院也明確提出要把政府的職能轉變到“社會管理”等方面，“把社會可以自我調節與管理的職能交給社會中介組織”，因而強調政府職能的轉變，著力在加強社會管理和社會服務上“補短板”。黨的十六大報告也將“社會管理”作為政府的四大職能之一；將和諧社會建設納入到現代化建設的總布局。黨的十六屆六中全會中首次指出：“創新社會管理體制，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，強調在黨和政府的領導下，不能忽視社會多元主體的作用，要將社會多元主體納入到社會“管理者”體系，切實加強管理體系的基礎性力量。黨的十七大以后，黨和國家正式將社會建設擺在和諧社會建設的突出地位，將社會建設作為和諧社會建設的一部分，并強調在社會多元主體共同參與下實現社會治理的現代化。黨的十八大報告指出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的新型社會管理體制”，因此加強社會治理得到了法律的保障，這無疑是質的飛躍。隨后在黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次強調在黨委領導和政府主導下“創新社會治理體制”的重要性，并“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。

從粗放式管理到社會治理的發展歷程是從頂層設計到社會精細化布局的戰略實施過程，體現出我黨在改革過程中不斷提高社會組織及個人參與社會治理的正反路徑探索的過程。在此基礎上，黨和政府也意識到，光靠黨和政府的力量不能完成社會精細化治理的目標，因此要更加注重激發基層組織活力、動員基層組織力量、調動廣大人民的積極性參與到社會精細化治理的過程中，從而實現了從粗放式管理到社會治理的首次飛躍。

（二）從社會治理到社會精細化治理的第二次飛躍

社會治理的主體是政府、民眾和社會組織，要實現社會治理就必須將其置于全社會全方位參與之下。但改革開放以來，黨和政府將經濟發展作為頭等大事，以經濟發展來解決社會主義初級階段的主要矛盾，但也正是在經濟發展中出現了新的社會問題：即政府作為單一的社會主體處理社會問題，導致政府工作壓力不斷增大以及社會治理成本越來越高，然而社會治理效果卻不理想。

因而“加強和創新社會治理，推進社會精細化治理”便成為歷史與現實擺在黨和人民面前的重要任務，在實現這一任務的過程中，我國也實現了從社會治理到社會精細化治理的第二次飛躍。精細化來源于企業管理，它要求企業的每一組織、每一結構、每一環節都要以精細化為目標，以接近完美的管理系統進而提高企業效率。實現政府管理的精細化就是將企業管理系統的精細化引入到社會管理領域，即在政府主導下發揮民眾、社會組織等多元主體的主動性和積極性，形成政府與民眾、社會組織的相互補充、相互協作治理整體，進而在政府、民眾、社會組織能動性被激發的情況下，以實際社會問題和社會需求為導向，建立高效的現代政府和高效準確的社會問題解決體系，追求治理結果的精準化為目標的治理模式。當然，人民群眾才是顯現社會精細化治理的主體和終極變量，因此在黨和政府的主導下必須要激發人民群眾廣泛的參與到社會精細化治理的過程中，因而要高度重視民意，充分尊重社會多元主體的多樣化需求，以精細治理實現現代化建設的客觀要求。

二、從粗放式管理到精細化治理的深層困境

中國工業化的推進導致大量的人口進入城市，因此，在中國從農業大國向工業大國轉變的過程中伴隨著規模龐大的流動人口，大量的流動人口城市化引發的公共服務資源緊張等社會問題給我國社會治理帶來了空前的壓力，這是導致從粗放式管理到精細化治理的深層困境之一。其次，以資本內在增值為途徑加大基礎建設，為資本權力勾兌行政權力，利用資本發展導致社會貧富差距加大、生態破壞等問題在社會領域“生動展現”，因而，資本內在增殖邏輯所造成的“貧富差距、生態破環以及腐敗問題”便成為社會精細化治理的客觀挑戰。最后，“政府——單位制”雙重社會治理模式逐漸瓦解造成社會管理主體單位與個人的關聯程度弱化，因此這種雙重社會治理模式很難作為承擔社會精細化治理的主體，從而造成社會精細化治理的主體困境。

（一）社會精細化治理的客觀挑戰

1.大量流動人口導致社會精細化治理步履維艱。從1982年以來，隨著我國改革開放和工業化程度不斷提高，出現了市場經濟以及工業化帶動國民經濟高速發展的繁榮景象，但同時也產生了大量的流動人口規模，社會流動人口規模年均增長率不斷提升，使我國從小規模流動人口社會轉變到大規模流動人口社會，并且在農村、鄉鎮及城市中由于大規模的流動人口也出現了大量的問題。

如圖所示，我國從1987年、1990年、1995年、2000年、2005年到2010年，社會流動人口規模分別為 1810萬、2135萬、7073萬、10229萬、14735萬和22143萬；流動人口分別增加了325萬、4938萬、3156萬、4506萬、7408萬，并且中國的流動人口規模還在不斷上升，在中國的歷史上有如此巨大的流動人口也是首次出現，而我國人口流動的基本特征是：從農村到城市，從西部到東部，從落后地區到發達地區，從邊緣區到半邊緣區及中心區。因此，社會精細化治理首先要面臨的是：人口流動帶來的農村青壯年人力資源不足的問題和流入地公共服務緊張等問題，而在這兩類問題中，流入地所表現出來的矛盾則比流出地的矛盾更加尖銳。

（資料來源：根據歷次全國人口普查和全國1%人口抽樣調查數據估算）

大規模的人口流動給社會精細化治理帶來了不確定性和不穩定性，在流動人口中處理好社會精細化治理的重任已經是迫在眉睫的重大挑戰。社會精細化治理包括“城市——鄉鎮——農村”三元結構，大量的流動人口在這一“三元結構”中呈現的矛盾是極不相同的：在農村，主要表現為青壯年人口流失帶來的留守老人養老和留守兒童教育問題，農村在這一問題下極不穩定，社會精細化治理在此環境中極難施行。在鄉鎮，社會流動人口規模則更為巨大，鄉鎮作為城市和農村之間的緩沖地帶，常住人口甚至還沒有農村多，在不穩定性的鄉鎮中，社會精細化治理也困難重重。在城市，社會流動人口規模則是最大的并呈現出逐年增加的趨勢，規模巨大的流動人口也使城市的精細化治理面臨阻礙，從而滋生“城市病”，如：交通問題、醫療問題、教育問題以及住房問題等。

大規模的人口流動造成了傳統觀念與現代觀念之間的沖突，給社會精細化治理帶來了巨大挑戰。帶有傳統觀念的農村人口大量流入城市和鄉鎮，他們的生活方式、行為方式和思維方式都不同于城市文明，因此他們很難融入到城市文明之中，造成農村人口處于既不能完全放棄傳統觀念，又不能完全接受現代觀念的尷尬境地。并且來自農村的城市人口由于聚居程度、生活習慣、生活方式及文化素養等原因，很難形成表達自己利益訴求的社會組織，同時由于戶籍、工作等原因，導致城市中的農民無法有效的參與社區治理，使他們的現實問題、生活需要及利益訴求很難被精準識別并精準解決。

2.資本內在增殖邏輯成為社會精細化治理的阻力。改革開放以來，我國將資本納入到經濟體系的過程中經歷了有計劃的商品經濟階段、市場在資源配置中起基礎性作用的階段及市場在資源配置中起決定性作用的階段。從而中國從計劃經濟到市場經濟也經過了兩次飛躍：即從無要素市場到商品要素市場的飛躍、從商品要素市場到全要素商品市場的飛躍。因此，將人力資源、社會資源及自然資源納入到資本體系日益成為激活我國經濟發展的鑰匙。但利用資本發展是建立在吸吮“人的自然力”“自然界的自然力”和“社會勞動自然力”之上的，很可能造成“經濟危機”“生態能源危機”和“人的發展危機”，在此基礎上，社會不穩定因素激增；相反社會精細化治理的前提就是社會穩定，因此在資本內在增值困境無疑成為社會精細化治理的又一挑戰。

從馬克思主義理論告訴我們：在物質文明極大豐富及生產力水平高度發展的情況下，世界各國可以不經歷資本主義的卡夫丁峽谷從而建立社會主義國家。但商品經濟形態即利用資本發展物質文明和生產力水平的階段則是不可跨越的，同樣，中國在生產力還不太發達的情況下，則必須利用資本發展社會主義市場經濟，從而在中國這個階段也是不可跨越的。但利用資本發展社會主義市場經濟卻帶來了一系列問題，即貧富差距、生態問題及資本與權力勾兌帶來的社會腐敗問題。造成貧富差距的原因在于資本積累，即資本家通過盡可能壓低勞動者的收入實現自身財富的增值，造成社會貧富差距不斷拉大。而生態問題則是在資本內在增值的邏輯下資本家為了節約成本把不經處理的廢棄物不斷排放到自然環境中，無限度的將生態空間納入到資本增值的體系內，近年來全國各地的霧霾就是最好的證明。資本與權力勾兌為資本積累提供拓展空間所帶來的腐敗行為也是客觀存在的，周永康、郭伯雄、徐才厚、令計劃等貪官相繼落網，據統計黨的十八大以來，一年處理18.2萬人并且平均每兩天就有一名廳級干部被處分。因此，在以資本發展帶來的諸多問題構成了社會精細化治理所面臨的客觀挑戰。

（二）“政府——單位制”社會治理模式瓦解造成社會精細化治理的主體困境

我國在1952年下半年開始對農業、手工業及資本主義工商業進行改造，并在此基礎上形成了“政府——單位”的社會治理雙重模式，即單位在政府指導下實現對社會的管理，單位直接對個人分配公共資源實現社會治理，并形成政府——單位——個人三級組織架構。

中國特色社會主義市場經濟不斷繁榮和發展的關鍵在于改革開放，但“政府——單位”社會治理模式在改革開放的過程中卻出現了單位的經濟職能上升和社會管理職能不斷弱化之間的悖論。從而“政府——單位”雙重社會治理結構逐步瓦解，單位社會治理主體地位降低，以往通過單位實現人們利益平衡的機制無法滿足人民的需求，許多矛盾無法及時解決，不公正因素開始積累。一是新社會組織、社會新經濟組織等多元組織單位和流動人口大量涌現，進入非體制內工作；二是人口流動速度加快也影響到不同經濟區域的發展，人口不斷流動，使穩定區域變為不穩定區域，從而通過單位與政府的連接的個體越來越少。因此，個人與單位分離，單位制不再是人們實現利益訴求的唯一通道，造成個人的利益訴求不能被及時傳達，網絡等便成為失去單位組織身份的個體向政府表達自己的利益訴求主要渠道。于是，個人通過網絡開始直接面對政府，個人事件極易轉變成群體事件，法律事件容易轉變為針對公權力的事件，因此社會治理壓力倍增。

在此基礎上探索社會精細化治理，通過社會組織、社會團體、基層群眾及黨員共同參與，協調各方利益，追求社會精細化治理。但是目前來看，市場經濟環境下政府能力有限，無法解決所有社會問題，仍需要培育出新的社會組織及社會團體。

三、黨建引領社會治理的路徑選擇

隨著經濟發展，雖然新經濟組織和新社會組織等多元治理主體不斷產生，但新的社會問題和社會事件也開始不斷涌現，并且社會管理職能和城鄉戶籍制度的管理職能卻被嚴重削弱已成為現實問題。在此基礎上，擴大基層黨建推動社會精細化治理，便成為實現國家治理能力現代化和治理體系現代化的客觀要求和必然選擇，在此進程中，結合社會精細化治理面臨的難題和挑戰，以基層黨建創新促進社會多元主體參與的社會治理體系、加強社會基層組織法制建設、引領人才發展和創造社會精細化治理的文化土壤應是實現社會精細化治理的合理路徑。

（一）以基層黨建創新促進社會多元主體參與的社會治理體系

當今中國市場經濟迅速發展，政府無法統攬一切事務，這就要求政府在政治引領上起主導作用，構建以基層黨建創新為基礎，以基層群眾性自治組織、企事業單位和其他各類社會多元主體共同參與的社會治理體系，從而調動基層多元社會主體的積極性參與到社會精細化治理實踐過程中。以政府主導的社會精細化治理并不一定是給于基層政府工作負擔，而是通過基層黨建來實現。很多地方的基層黨建工作確實起到了理想的效果，因此擴大基層黨組織的張力，引領多元主體參與社會治理，是在政府主導下實現社會精細化治理的有效路徑，而政府主導的多元參與的社會治理體系核心在于轉變地方政府職能，注重基層黨建在社會治理中的作用。

其次，構建基層黨建體系的主要目的在于：以基層黨建創新促進社會多元主體共同參與的社會治理，切實實現社會多元主體的治理潛能。一是在加強社會精細化治理的過程中，要使政府的調控職能、社會組織的網絡能力與企事業單位的主體作用這三個方面彼此補充、相互配合，協同促進社會發展。二是解決社會問題、實現社會精細化治理的最終途徑也只有通過人民的生活實踐。因此，在黨和政府主導下要善于發掘人民的智慧，要鼓勵和重點培育有利于社會精細化治理的社會組織，將其納入到社會精細化治理中來，特別是科技類、城鄉社區服務類、公益慈善類組織和行業協會商會等等。因此，在黨的領導下，在以基層黨建創新促進社會多元主體共同的參與下，進一步實現社會精細化治理。

（二）加強社會基層組織法治建設

黨的十八大以來，我國法制建設更加完善，依法治國理念深入人心，遵紀守法、按法律辦事逐步成為社會的共同準則。在依法治國的境遇下，一切利益沖突的解決都要法律層面的規范和調整，加強社會基層組織法制建設就是在政府主導下各方主體參與到社會治理中，充分發揮法律的規范作用協調各方利益沖突。

社會精細化治理涉及到多方主體和客體協調，因此社會精細化治理并不是一種垂直式的線性管理，而是一種非線性網格式管理的活動過程。而政府對非線性網格式社會實現社會精細化治理也就更為復雜，因此，只有加強社會基層法治建設才是社會精細化治理的核心保障。在一定程度上講，加強基層法治建設是推進國家治理能力現代化和治理體系現代化的關鍵一步，同時也是多元主體參與社會治理新格局和國家從法律層面上做出相應的規定。因此，加強社會基層法治建設是社會精細化治理的基礎，但很多地方政府制定的標準并不科學，往往從宏觀上把握，不具有操作性。因此，基層組織法制建設應該注重操作性與實效性，精細化治理需要的就是“精而細”的法律法規，因地制宜合理設置基層法律法規。在基層政府、社會組織和廣大群眾的多元主導下，加強社會基層組織法治建設，就要求社會基層組織要用法律法規處理社會問題及社會治理問題，這些社會基層組織具體包括：社區居委會、業主委員會、物業公司、公益組織團隊、基層社會工作志愿者和義工群體等。

（三）促進社會精細化治理要引領人才發展

在《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》和《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》中，黨和政府明確要加大社會治理領域人才隊伍建設，完善社會工作人員的管理和培養，健全社會治理領域各類人才的福利待遇。引領人才發展是實現社會各方面發展的基礎，同時也是實現社會精細化治理的基礎，因此，加強和促進社會精細化治理的關鍵還是要落實到引領人才發展這一點上，要發揮基層社會組織的主動性、能動性及創造性，就必須要將大批優秀人才納入到社會精細化治理體系，不僅包括引領黨內人才發展，還要將黨外及體制外的優秀人才引入到社會精細化治理中。在黨內，要為黨員人才晉升開辟通道，還要為黨員參與基層社區服務做好規劃，要實現社會精細化治理，基層黨員隊伍建設是不可缺少的一環，因此，要加大基層黨員隊伍建設；在黨外，要將大批優秀應屆畢業研究生、大學生、大中專生，專業人才及青年工人納入到黨內基層組織，引導和鼓勵這些優秀人才投入基層黨組織的建設，通過多層次、多門類的繼續教育與專業培訓提高各類人才的專業水準與業務水平。無論是黨內基層組織人才的發展還是黨外基層組織人才的引進，都必須要把握住“合作”“互動”機制，要著眼于及時化解人民內部的沖突，保障群眾合法權益，實現社會精細化治理的目標。

（四）創造社會精細化治理的文化土壤

實現社會精細化治理的內在要求是社會多元主體自發和自覺的共同參與，外在要求則是要創造出適宜社會精細化治理的文化土壤與文化環境。文化從內在規定性上決定了社會精細化治理應遵循的原則、目標以及價值取向，同時，文化環境也從外在規定了社會精細化治理的氛圍。那么，打造社會精細化治理的文化土壤不僅需要政府、企業和市場的參與，還需要基層組織、文化團體及人民群眾的共同參與。文化土壤是社會精細化治理的源頭活水，只有將有利于社會精細化治理的文化氛圍、文化基因和文化血脈牢牢的植入到社會精細化治理中去，才能充分發揮黨建引領下的基層組織的作用，從而實現社會精細化治理這一目標。創新性的創造社會精細化治理文化，才能使社會治理有創造性的轉化為社會精細化治理和創造性的發展為社會現代化的治理，以社會精細化治理的文化土壤實現人們的思維方式與行為方式、價值判斷與目標追求的改變，從而實現社會精細化治理的目標。

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