新時代民政事業(yè)發(fā)展需把握好“四性”

◎鄭功成

中國已經(jīng)進(jìn)入了新時代。新時代的歷史方位不僅以國家發(fā)展已經(jīng)取得的成就為標(biāo)志，而且確立了明確的指導(dǎo)思想—習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和適應(yīng)國家發(fā)展進(jìn)程制定的快速現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署，以及據(jù)此確立的國家發(fā)展方略與行動方案，新一輪黨和國家機構(gòu)改革則為推進(jìn)這些方略與行動提供了有力的組織保障。在這樣的背景下，民政部門主管的民政事業(yè)亦面臨著新要求、新挑戰(zhàn)，迫切需要認(rèn)清形勢，把握好民政事業(yè)的重要性、法治性、全民性與專業(yè)性。

一、新時代民政事業(yè)發(fā)展的重要性

在今年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，從民政部門劃出了優(yōu)撫安置職責(zé)、救災(zāi)職責(zé)與醫(yī)療救助職責(zé)、老齡工作職責(zé)，社會上甚至包括民政系統(tǒng)的一些人士認(rèn)為是對民政部門的削弱，進(jìn)而對民政事業(yè)發(fā)展的重要性產(chǎn)生懷疑。這種看法顯然停留在傳統(tǒng)的思維定勢上，未能夠把握國家發(fā)展進(jìn)程和滿足人民對美好生活需要的發(fā)展規(guī)律。因為民政工作是最貼近人民群眾的政府工作，任何一項民政工作都關(guān)乎人民群眾的切身利益，而新時代的人民對美好生活的需要是全方位的，也是持續(xù)不斷地升級發(fā)展的。因此，民政部實質(zhì)上是民生保障部，是最直接的為人民服務(wù)部，所承擔(dān)的是巨大的政府責(zé)任與社會責(zé)任，所代表的是黨和政府在人民群眾心目中的形象。

從國家治理和民生改善角度出發(fā)，民政是國家長治久安和人民世代福祉的基石，新時代更加需要夯實筑牢民政事業(yè)的基石。這主要表現(xiàn)為：一是社會救助是整個社會保障體系之基石。沒有成熟的社會救助制度，整個社會保障體系不僅失去了可供依托的基礎(chǔ)，社會公平正義也缺少了底線公正的保障，進(jìn)而極易滋生更大的社會不公。在扶貧攻堅任務(wù)完成后，社會救助體系將肩負(fù)著更加繁重的任務(wù)。二是社會治理是國家治理之基石。但若沒有發(fā)達(dá)的社會組織與慈善事業(yè)、融合型的社區(qū)發(fā)展與社會工作網(wǎng)絡(luò)，社會治理便失去了有效依托，公民參與社會的途徑就會被堵塞在基層，國家治理也就失去了牢靠的基礎(chǔ)。三是基層民主是現(xiàn)代民主政治之基石。但若沒有成熟的基層政權(quán)建設(shè)與基層自治民主，中國的現(xiàn)代民主政治就難以向高層健康有序地發(fā)展，也無法向當(dāng)今世界闡述清楚中國特色的社會主義政治道路，因為人民的參與權(quán)首先需要且應(yīng)當(dāng)落實在基層民主上。四是民政服務(wù)是社會服務(wù)之基石，更是政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)之主體。因為屬于民政范疇的養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)、婚姻登記服務(wù)、殯葬服務(wù)等等，無一不是與人民群眾生活息息相關(guān)的事情，都是不可或缺的基本公共服務(wù)，沒有健全、發(fā)達(dá)的民政服務(wù)，老百姓的獲得感便無從談起。新時代的發(fā)展目標(biāo)決定了民政部門的職責(zé)將持續(xù)加重，推進(jìn)新時代的國家發(fā)展戰(zhàn)略需要有健全的民政工作體系提供有效支撐，新時代人民的美好生活必須有讓人民滿意的民政事業(yè)才能充分實現(xiàn)。

當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)看到新時代民政事業(yè)發(fā)展面臨的復(fù)雜性。一是新時代的國家發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)要求更新民政事業(yè)的發(fā)展理念、調(diào)適民政工作的業(yè)務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新民政事業(yè)的運行機制、壯大民政部門高素質(zhì)的專業(yè)隊伍；二是民生訴求在持續(xù)不斷地升級，與民政部門相關(guān)的民生訴求表現(xiàn)得尤其突出，這既是國家發(fā)展進(jìn)步的重大成果，也是需要民政部門全方位地妥善應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)；三是民政工作作為政府的重要工作還需要以充分調(diào)動社會力量為條件，打破封閉性，走向多方協(xié)同的社會化是必由之路，這就需要適應(yīng)社會發(fā)展變化的規(guī)律，包括價值取向的多元化、資源配置的多元化、工作機制的多元化等等。

綜上，民政事業(yè)發(fā)展的重要性與復(fù)雜性正在顯現(xiàn)。只有充分認(rèn)識到新時代民政事業(yè)的重要性，才能更好地促進(jìn)民政事業(yè)全面發(fā)展，并為所有人的全面發(fā)展提供有力支撐；只有準(zhǔn)確地把握好新時代民政事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜性，才能促使民政事業(yè)獲得長足、理性的發(fā)展。

二、新時代民政事業(yè)發(fā)展的法治性

全面依法治國是國家現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，更是十九大報告已經(jīng)明確的目標(biāo)任務(wù)。民政事業(yè)關(guān)乎全民的切身得益，是人民享受社會權(quán)益的具體體現(xiàn)，并且是最基本的社會權(quán)益，必須通過立法明確賦權(quán)，同時明確政府與社會及個人的責(zé)任，唯有如此，才能在保障人民基本權(quán)益的條件下讓全體人民有序參與社會治理與國家治理，進(jìn)而實現(xiàn)社會和諧、人民幸福的發(fā)展目標(biāo)。可見，民政工作的性質(zhì)決定了民政事業(yè)需要盡快步入法治化軌道。

然而，盡管改革開放40年來我國法治建設(shè)取得了巨大成效，中國特色社會主義法律體系基本形成，但客觀而論，在七大法律部門中，社會法建設(shè)構(gòu)成了整個法律體系中的短板，其中民政事業(yè)的法治化步伐更是落后，除《婚姻法》較為完備外，其他方面的法制化程度明顯偏低。例如，社會救助、社會組織、社區(qū)治理還缺乏基本的立法保障，僅僅依靠行政法規(guī)與政策性文件規(guī)制，這些關(guān)乎人民最基本社會權(quán)益、參與社會建設(shè)與社會治理的最基本途徑迫切需要有明確的法律規(guī)范，以便能夠清晰地明了相應(yīng)的權(quán)益、責(zé)任與義務(wù)，并得到法律的有效保障。再如老年人、兒童、殘疾人（一老一幼一殘）三大群體的社會權(quán)益雖然已經(jīng)制定了《老年人權(quán)益保障法》《未成年人保護法》《殘疾人保障法》等法律，但這些法律均是缺乏剛性約束的“軟”法，操作性極弱，在實踐中也通常不被相關(guān)群體視為保障自身權(quán)益的法律依據(jù)，從而亟待修訂法律或者制定新法來賦權(quán)明責(zé)。即使是立法較早的城鎮(zhèn)居民委員會、農(nóng)村村民委員會等基層政權(quán)有專門立法，但同樣無法適應(yīng)我國快速的城市化進(jìn)程和近40年來城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，迄今仍未理順這些組織與其他社會組織的關(guān)系。殯葬關(guān)乎所有人的利益，現(xiàn)有的行政法規(guī)不僅位階低，規(guī)制也相對落后，等等。這種局面亟待改變。

可見，民政部門需要高度重視民政事業(yè)立法工作，并分類分層地全面推進(jìn)。今年第十三屆全國人大增設(shè)社會建設(shè)委員會，是過去20年間首次在國家立法機關(guān)新增專門機構(gòu)，全國人大常委會將加強、加快社會法治建設(shè)步伐，建議民政部與之加強溝通，爭取早日制定社會救助法、社會組織法、社區(qū)法等基本法律，適時推進(jìn)兒童福利、殯葬等方面的單行立法，同時積極推動《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等現(xiàn)行法律的修訂并使之成為可用之法，最終實現(xiàn)整個民政事業(yè)都能夠運行在法治軌道上。

三、新時代民政事業(yè)發(fā)展的全民性

強調(diào)民政事業(yè)發(fā)展的全民性，是因為新時代的民政服務(wù)對象具有全民性特征，如果繼續(xù)傳統(tǒng)的思維定勢，認(rèn)為民政工作主要是甚至只是為社會弱勢群體服務(wù)，就無法適應(yīng)新時代民生訴求的全面升級，亦會造成人民群眾諸多現(xiàn)實訴求難以得到滿足，更遑論滿足全體人民對美好生活的需要。因此，新時代要求民政部門提供面向全民的服務(wù)，民政事業(yè)的發(fā)展雖然仍然要筑牢保障弱勢群體的底線，但必須從服務(wù)小眾快步走向服務(wù)大眾，真正擔(dān)當(dāng)起服務(wù)全民的職責(zé)。

只要回顧一下民政工作范疇的發(fā)展變化，就可窺民政事業(yè)發(fā)展的未來。例如，在社會救助方面，當(dāng)年民政部門的社會救濟只面向“三無”人員，全國的救濟對象只有城鎮(zhèn)的幾十萬人與農(nóng)村有限的臨時救濟，而一旦適應(yīng)時代變革與社會發(fā)展變成面向全民的制度安排時，救助對象便數(shù)以千萬計，未來發(fā)展還將以億計，這不是貧困人口在增多，而是救助標(biāo)準(zhǔn)必須伴隨收入水平與生活質(zhì)量的提升而持續(xù)提升，同時也是政府援助低收入人口的能力增強和人民對分配正義與建設(shè)公正社會訴求的需要。

在養(yǎng)老服務(wù)與老年人福利方面，過去民政部門僅僅提供城鄉(xiāng)孤寡老人供養(yǎng)。伴隨人口與家庭結(jié)構(gòu)變遷、離退休人員從單位剝離，以及社會發(fā)展進(jìn)步，需要社會化服務(wù)的對象便變成了全國所有的老年人。去年60歲以上人口超過2.4億，年均增長首超1000萬，65歲以上人口達(dá)1.5億多，這一數(shù)據(jù)還將伴隨老齡化的深度發(fā)展而快速增長。從服務(wù)數(shù)百萬老年人到服務(wù)數(shù)億老年人，這就是民政部門在新時代的職責(zé)所系，也是民政事業(yè)發(fā)展的重要方向。

在兒童福利及相關(guān)服務(wù)方面，過去民政部門只關(guān)注孤殘兒童，近年來擴展到留守兒童，將來必定需要擴展到所有兒童。特別是在人口老齡化不斷加深、生育意愿持續(xù)下降的背景下，兒童福利及相關(guān)服務(wù)不僅關(guān)乎兒童的社會權(quán)益，而且決定著人口均衡增長的國家目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。民政部門對此責(zé)無旁貸。

在殘疾人福利及相關(guān)服務(wù)方面，民政部門的工作同樣只覆蓋到孤寡殘疾人、重度殘疾人與特困殘疾人等少數(shù)殘疾人身上，而未來的殘疾人福利與服務(wù)必定擴展到所有殘疾人身上。一方面是民政部門作為政府主管社會事務(wù)的部門，不可能將殘疾人排除在外，而是需要將老年人、兒童、殘疾人等特定群體統(tǒng)一納入民政工作范疇，這是符合公共行政管理規(guī)律的最佳選擇。另一方面，伴隨群團組織改革的深化，部分由殘聯(lián)組織行使的行政職責(zé)應(yīng)當(dāng)重歸民政部門。因此，殘疾人事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為民政事業(yè)的有機組成部分，并與老年人事業(yè)、兒童事業(yè)協(xié)同有序地健康發(fā)展。我國的殘疾人群體8000多萬人，而伴隨老齡化進(jìn)程的加快，這一群體還必定擴大，將來也必定以億計。

上述一老一幼一殘三大群體約占全國總?cè)丝诘?0%以上，這些都是民政服務(wù)的直接對象，也是民政事業(yè)發(fā)展的巨大空間。還有社會組織與慈善事業(yè)的發(fā)展空間無限，社會工作需要遍及城鄉(xiāng)并為全民服務(wù)，更遑論絕大多數(shù)人均要結(jié)婚，所有的人都會死亡，全體公民均需要有序參與社會、實現(xiàn)民主政治。可見，在政府部門中，沒有哪一個部門能夠如此全方位地涉及到全民的切身利益，也沒有哪一個部門與全體人民的美好生活如此全方位地直接相關(guān)。

即使是劃轉(zhuǎn)的職責(zé)也仍然需要民政部門承擔(dān)兜底的責(zé)任，如救災(zāi)職責(zé)劃歸應(yīng)急管理部，但應(yīng)急管理部只能承擔(dān)災(zāi)后緊急救助責(zé)任，因災(zāi)致貧仍然需要納入常態(tài)化的社會救助范疇；醫(yī)療救助職責(zé)劃轉(zhuǎn)國家醫(yī)療保障局，但因病造成的貧困問題仍然需要社會救助來兜底；優(yōu)撫安置職責(zé)劃歸退役軍人事務(wù)部，但退役軍人化軍為民后的各類服務(wù)仍然應(yīng)當(dāng)是民政工作的基本內(nèi)容；老齡工作劃轉(zhuǎn)國家衛(wèi)生健康委員會，但適應(yīng)人口老齡化的要求、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)仍應(yīng)當(dāng)是民政部門的職責(zé)。

四、新時代民政事業(yè)發(fā)展的專業(yè)性

民政部門是由多種專業(yè)工作組合而成的政府部門，過去被稱為“不管部”（即其他政府部門不管的事務(wù)全歸民政部門管），所肩負(fù)的職責(zé)偏多，工作內(nèi)容也呈現(xiàn)板塊式。今年國務(wù)院機構(gòu)改革，劃出了應(yīng)急性的救災(zāi)事務(wù)、針對特殊群體的退役軍人事務(wù)以及具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的老齡工作事務(wù)，使民政部門的職責(zé)更加聚焦，但民政部門的工作內(nèi)容仍然繁多，每一項工作均是一種專業(yè)工作，對專業(yè)性的要求因服務(wù)對象從小眾全面轉(zhuǎn)化為大眾而更加突顯。例如，社會救助工作是具有基礎(chǔ)地位的社會保障專業(yè)工作，社會組織管理是有別于行政管理與企業(yè)管理的專業(yè)工作，慈善事業(yè)更是當(dāng)代社會分工發(fā)達(dá)而衍生出來的專業(yè)工作，養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)與殘疾人服務(wù)等均是必須確保服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)工作，等等，它們不僅需要有人文關(guān)懷情懷與公益精神，還需要有專門知識、專門技能與工作手段，從而是專業(yè)性很強的工作。如果過去的民政工作只是簡單的發(fā)放現(xiàn)金或者依法定程序進(jìn)行登記，資源來源于政府，對象限于特定目標(biāo)，過程也相對簡單，新時代的民政工作則因各種專業(yè)服務(wù)的復(fù)雜性、資源配置的多元性、服務(wù)對象的廣泛性、運行過程的規(guī)范性等而要求樹立專業(yè)精神并具備專業(yè)素養(yǎng)。

有鑒于此，建設(shè)一支具有較高民政專業(yè)素養(yǎng)的隊伍至關(guān)重要。為此，一是需要高度重視與民政相關(guān)的理論研究，不能局限于社會學(xué)領(lǐng)域，而是需要擴展到經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域，沒有日益繁榮的民政理論，不可能支撐起發(fā)達(dá)的民政事業(yè)。二是需要高度重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，基于民政事業(yè)的業(yè)務(wù)廣泛性，不宜新建民政專業(yè)，但發(fā)展好現(xiàn)行學(xué)科體系下的社會保障專業(yè)、社會工作專業(yè)并強化其與民政事業(yè)相適應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)，顯然具有必要性和緊迫性。三是需要強化現(xiàn)有民政隊伍的專業(yè)培訓(xùn)，盡快確立現(xiàn)代民政觀、大民政觀，并真正掌握與民政事業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)的專業(yè)知識與技能。四是需要高度重視志愿者的培訓(xùn)，不分年齡、不分性別，只要選擇為公共得益服務(wù)，就提供所需要的培訓(xùn)課程與自學(xué)平臺，一支高素質(zhì)的志愿者隊伍將是支撐民政事業(yè)長足發(fā)展的重要力量。

總之，國家發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時代，民政工作也需要同步進(jìn)入新時代。只要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平民生思想的指引下，全面認(rèn)清新形勢、新目標(biāo)、新任務(wù)，牢牢把握好前述“四性”，我國民政事業(yè)大發(fā)展的新局面就會全面形成，最終成為全體人民實現(xiàn)美好生活的重要保障。