中國對非洲的發展援助：美國政府的認知與反應(1960—1987)*

姚 昱

〔摘要〕自1960年以來，中國對非洲的發展援助一直是美國歷屆政府密切關注的對象。解密至1987年的美國政府系列檔案表明，美國政府的相關認知由于各種意識形態偏見的影響，頻頻出現嚴重的錯誤。但中國在27年里堅持不懈地對非洲提供世界上條件最為優厚的發展援助這一事實，不僅使美國的認知出現從敵視到重視的轉變，也令美國政府逐步改變對非洲發展問題的輕視態度和政策。

〔關鍵詞〕美國；中國；非洲；發展援助

〔中圖分類號〕D232；K27 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1003-3815(2018)-07-0056-12

ChineseAidtoAfricanDevelopment:TheRecognitionandResponseoftheAmericanGovernment(1960—1987)
Yao Yu

Abstract: Since 1960 Washington has always closely followed Chinese aid to African development. Influenced by ideological prejudices, the series of declassified US government archives to 1987 reveal that Washington frequently made serious mistakes in its perceptions. But the historical facts show that China persevered to provide the world’s most favorable development aid to Africa for 27 years, not only changing American perceptions from hostility to appreciation but also leading to gradual changes in American attitudes and policies.

* 本文是國家社科基金一般項目“戰后美國對亞非不結盟國家經濟政策研究”(18BSS019)的階段性成果。由于一直以來中國對非洲的發展援助集中于非洲撒哈拉沙漠以南的黑人國家，對非洲其他部分的發展援助較少，所以本文中的“非洲”專指撒哈拉以南的非洲國家部分，特此說明。

援助非洲的目的和實際效果有不同看法，但都普遍承認中國的發展援助相比其他國家在非洲更受歡迎，而且也對西方的援助活動產生了很大影響*① 國際社會和學術界有關中國對非洲發展援助的看法主要分為兩派，一派認為中國的援助目的是為實現自身利益，不僅對非洲國家未產生很好效果，也對西方的援助活動造成損害；另一派則認為中國的援助效果較為積極，中國與西方的發展援助在實際效果上其實存在著互補的情況，而西方的批評在很大程度上是視非洲為自己禁臠的西方國家對中國與非洲經濟聯系加強的不適應和恐慌。有關爭論的介紹與分析，參見李安山：《論“中國崛起”語境中的中非關系——兼評國外的三種觀點》，《世界經濟與政治》2006年第11期；Daniel Large, “Beyond ‘Dragon in the Bush’: The Study of China-Africa Relations”, African Affairs, Vol.107, No.426 (jan., 2008), pp.45-61; 宋秀琚：《國外中非關系研究綜述》，《西亞非洲》2010年第7期；李安山：《國際社會對中非關系的研究現狀》，外交部非洲司編：《中非聯合研究交流計劃2012—2013年課題研究報告選編》，世界知識出版社，2014年，第39—133頁；嚴海蓉、沙伯力：《中國在非洲:話語與現實》，社會科學文獻出版社，2017年等。。在各種解釋中，國內外學者日益重視從歷史研究的視角解釋這一現象出現的歷史根源，其中尤為關注中國對非洲發展援助在其初步發展階段——從50年代末到80年代——取得的巨大成就和留下的豐富歷史遺產。在此問題上，除黛博拉·布羅蒂加姆(Deborah Brautigam)、孟潔梅(Jamie Monson)、肯尼斯·金(Kenneth King)等資深學者對坦贊鐵路、技術教育培訓等中國對非發展援助個案進行了深入研究外*② Deborah Brautigam, The Dragon’s Gift: The Real Story of China in Africa, Oxford: Oxford University Press, 2009; Jamie Monson, Africa’s Freedom Railway: How a Chinese Development Project Changed Lives and Livehoods in Tanzania, Bloomington & Indianapolis: Indiana University Press, 2009; Kenneth King, China’s Aid & Soft Power in Africa : The Case of Education & Training, Woodbridge: James Currey, 2013.這三本著作已譯成中文出版，分別為黛博拉·布羅蒂加姆：《龍的禮物：中國在非洲的真實故事》，社會科學文獻出版社，2012年；肯尼斯·金：《中國對非洲的援助與軟實力：以教育和培訓為例》，浙江大學出版社，2013年；孟潔梅：《非洲自由鐵路》，民主與建設出版社，2015年。，一些中非年輕學者也利用各種中非原始資料，對中國援助非洲的相關決策和具體實踐進行了探討*③ 沈喜彭：“中國援建坦贊鐵路：決策、實施與影響”，華東師范大學2009年博士論文；王玉紅：“和合發展：中國對非洲援助研究”，吉林大學2012年博士論文；快思(Kwesi D.L.S.Prah)：“歷史視野下的中坦關系：1968年到1985年間中國與坦桑尼亞的政治經濟關系”，華東師范大學2013年博士論文；蔣華杰：“冷戰時期中國對非洲國家的援助研究(1960—1978)”，華東師范大學2014年博士論文等。。

一、無足輕重的“政治滲透工具”：1960年至1963年美國政府的認知與反應

中國對非洲的發展援助始于50年代末，中國援助的對象不僅迅速擴展到非洲多國，援助金額和內容也呈現出快速發展的勢頭*② 50年代末至60年代中國對非洲發展援助的迅速發展情況，參見王泰平主編：《中華人民共和國外交史：1957—1969》第2卷，世界知識出版社，1998年，第155頁以下。。美國艾森豪威爾政府對中國這一新的對外經濟舉措十分關注，并由美國國務院在1960年8月29日一份題為《共產黨中國在非洲的政治和經濟攻勢(Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa)》的文件中，對此現象進行了首次解讀。該文件認為，中國之所以突然有此前所未有的舉措，目的是要通過援助和貿易等經濟手段與新獨立的非洲國家建立正式的外交關系，以便在非洲大陸開展革命外交，打擊帝國主義，并阻止新獨立的非洲國家承認“中華民國”。雖然此時艾森豪威爾政府已發現中國的發展援助活動具有效率高、效果好、費用低的特點，但在預測中國這一活動的前景時卻認為，經濟落后、資源有限等因素決定了中國不會進一步擴大對非洲的發展援助。*③ Department of State, “Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa”, August 29, 1960, O.S.S./State Department Intelligence and Research Reports IX: China and India, 1950-1961 Supplement, Reel III, Microfilm, University Publications of America, Inc., 1979, pp.298-299.

盡管60年代初中國開始迅速增加對非洲發展援助的事實證明了美國國務院文件預測的錯誤，但此后美國歷屆政府仍不斷重復其分析角度、方法和結論，甚至不斷復制其錯誤的預測，這凸顯了美國政府認知中存在的兩個偏見非常根深蒂固：一是從冷戰意識形態和現實主義角度來推測中國的動機和目的，認為中國對非洲的發展援助是其破壞西方利益、擴張自身權力的經濟手段；二是根據西方普遍認同的國內經濟發展優先于對外援助、貿易優先于援助的現實主義思路來預測中國這一行動的未來趨向*④ 有關50年代美國對不發達國家經濟援助政策主要是受其冷戰利益影響這一點，參見Charles Wolf, Foreign Aid: Theory and Practice in Southern Asia, Princeton University Press, 1960。有關冷戰初期現實主義對美國政府發展援助政策巨大影響的論述，參見舒建中：《美國的戰略性對外援助：一種現實主義的視角》，《外交評論》2009年第3期；劉麗云：《國際政治學理論視角下的對外援助》，《教學與研究》2005年第10期。。

艾森豪威爾政府的上述偏見，在其對非洲發展問題較為消極的態度中也有所體現。早在1958年初艾森豪威爾政府審查美國對非洲政策時，其內部就有呼聲要求增加美國對世界上最落后、最貧窮區域的發展援助。但美國決策者認為，無論是從冷戰對抗還是從現實主義角度來看，由于非洲對美國的全球擴張和國家利益沒有重要的戰略意義，因此美國不必為這個區域的經濟發展犧牲經濟資源。基于此，即使發現中國開始向非洲提供發展援助，艾森豪威爾政府在其執政末期也只向非洲提供了數額十分研》，浙江大學出版社，2011年；婁亞萍：《戰后美國對外經濟援助研究》，人民出版社，2012年等。但已有研究多集中于美國對東南亞、南亞和拉美的發展援助活動以及蘇聯援助活動對其所產生的影響，甚少涉及中美兩國在對非發展援助問題上的互動。國際知名冷戰史專家文安立在其研究美蘇在第三世界開展冷戰競爭的經典著作中也未討論這一問題，見Odd Arne Westad,TheGlobalColdWar:ThirdWorldInterventionsandtheMakingofOurTimes, Cambridge University Press, 2005.

有限的發展援助。*1960年美國僅向三個撒哈拉以南的非洲國家提供了有限的經濟援助：扎伊爾獲得1000萬美元，加納和尼日利亞各獲得400萬美元，這與美國對其他國家和地區動輒上億美元的經濟援助相比相形見絀。參見王慧英：《經濟援助與肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江師范學院學報(哲學社會科學)》2011年第5期。

1961年上臺的肯尼迪政府十分希望將美國的“現代化模式”成功復制到第三世界，以消除社會主義發展模式對不發達國家的巨大吸引力*有關這一問題的詳盡探討，參見Michael Latham, Modernization as Ideology: American Social Science and “Nation Building” in the Kennedy Era, chapter 1 and 2。，所以更加關注中國在非洲的援助活動，但并未糾正其前任相關認知與政策中的諸多問題。除了政府權威情報評估文件NIE 13-4-62、NIE 13-4/1-62繼續認為中國不會加大對非洲的援助外*“NIE 13-4-62: Prospect for Communist China”, May 2, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001098211.pdf; “NIE 13-4/1-62: Prospect for Communist China”, Jun.29, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001090199.pdf.，肯尼迪也不愿就發展問題向非洲國家提供切實的幫助。盡管肯尼迪提出了 “新非洲政策”并增加對非洲發展援助的絕對規模，但是其執政期間美國對撒哈拉以南非洲國家的援助不僅數量很少，而且仍只集中在扎伊爾(1.46億美元)、尼日利亞(3200萬美元)、加納(1800萬美元)等少數幾個親西方國家，在接受美國對外援助的各區域中名列最后*王慧英：《經濟援助與肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江師范學院學報(哲學社會科學)》2011年第5期。。

非但如此，肯尼迪政府還在實踐層面上開始將非洲發展問題扭曲為全球冷戰的一個子問題——屢屢利用撤銷美援或提供競爭性美援來阻止非洲國家獲得中國援助。這一點在肯尼迪政府處置對加納與索馬里兩國的發展援助政策方面表現得最為突出。1960年4月加納實現獨立后，加納總統兼政府首腦克瓦米·恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)不僅在一系列國際政治問題上與中國立場接近，更積極發展與中國的經濟合作。在獲知恩克魯瑪于1961年8月訪華期間獲得了價值700萬加納鎊的中國經濟援助承諾后*王泰平主編：《中華人民共和國外交史：1957—1969》第2卷，第163頁。，肯尼迪大為光火，立刻于9月29日決定暫停6月29日才許諾的對加納沃爾特(Volt)大壩的援建計劃*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, Washington: United States Government Printing Office, 1995, pp.349-358.。迫于壓力，10月5日恩克魯瑪專門致信肯尼迪，解釋自己采取的是“既不親西方也不親東方”的“真正的中立主義和不結盟”路線。有鑒于此，加上擔心美國違背承諾會引起加納和其他非洲國家的反彈，肯尼迪才決定繼續援助這筆金額不大(2500萬美元)的項目。但在12月14日給恩克魯瑪的回信中，肯尼迪警告恩克魯瑪，美國依然十分關切加納政府的“某些政治和經濟政策”。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.365-372.由于恩克魯瑪隨后緩和了他對西方的批評態度，對此相當滿意的肯尼迪政府隨后答應援助加納瓦爾克(Valco)鋁業開發計劃*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.389-391.。

對于位于東部非洲之角的索馬里，肯尼迪政府也同樣設法限制其接受中國的援助。肯尼迪上臺時，正逢索馬里因獨立問題與其宗主國、因領土問題與親西方的埃塞俄比亞對立。較為孤立的索馬里獨立后不久，就接觸中國和蘇聯以期獲得相關支持。在英國撤銷對索馬里的援助(200萬美元預算支持援助、70萬美元發展援助和70萬美元的軍事援助)后，為防止中國或其他社會主義國家趁虛而入，美國政府一方面希望英國能緩和與索馬里的關系，另一方面要求肯尼亞、埃塞俄比亞不可進攻索馬里，同時尋求在聯合國和非洲統一組織框架下協調解決索馬里與其鄰國的爭端。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.458-460.但是，為了不得罪具有更大戰略價值的盟友埃塞俄比亞，美國政府在索—埃領土爭端問題上有意采取模糊態度，表示不支持索馬里對歐加登的領土要求*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.469-473.。對此十分不滿的索馬里更進一步與中國發展經濟聯系。1963年9月索馬里總理訪問北京，并成功獲得了中國900萬英鎊的經濟援助。對此十分不安的肯尼迪政府轉而尋求與英國共同采取措施，滿足索馬里的經濟需求，以防止索馬里繼續獲得中國更多的發展援助。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.473-474, 478-480.

二、效果良好但影響有限：約翰遜政府的認識與反應

肯尼迪遇刺后，接任的總統約翰遜上臺伊始就發現，美國此前的預測完全錯誤，從1964年開始中國經濟援助和技術援助的重點對象從亞洲轉向了非洲*USDDO, CK2349507308; FRUS, 1964-1968, Vol.30, China, Washington: United States Government Printing Office, 1998, pp.152-154.。到1965年，中國不僅向非洲國家派出了1500多名技術工人與勞工，更提供多個援助項目幫助許多非洲國家發展當地經濟所急需的農業、小規模食品加工與消費品生產工業，其中規模較大的援助項目為對馬里的蔗糖、稻米與茶葉種植援助計劃，對加納的水稻種植援助計劃等*CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf.。美國情報機構還發現，盡管1966年中國外交的激進化對中國對外經濟援助活動造成一定傷害，而布隆迪、加納等國也因發生政變減少了與中國的經濟往來，但是中國與坦桑尼亞、馬里、幾內亞、剛果(布拉扎維)等國關系穩定，彼此的經濟聯系仍然不斷加強*USDDO, CK2349280849.。

在中國總理周恩來于1963年底到1964年初訪問非洲十國并承諾要大力幫助非洲國家發展經濟后不久，1964年1月29日美國國家安全委員會參謀威廉·布魯貝克(William H.Brubeck)提醒總統約翰遜，中國現在越發重視非洲并準備采取重大而長期的行動。布魯貝克不僅相信中國的援助活動會對美國的利益構成嚴重損害，還臆測中國擴大發展援助的目的是要顛覆當地溫和的政權，為此要求本屆政府必須重視這一問題。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, Washington: United States Government Pringting Press, 1999, p.274.

作為回應，中央情報局的分析專家們在1964年6月19日的一份情報評估文件中，詳細地分析了中國加大對非洲發展援助的動機、目的及可能的影響。美國情報官員雖然堅信中國對非洲的最終目的是將其徹底共產主義化，但不得不回答這一問題：要將非洲共產主義化的中國為何要援助非社會主義的非洲各國發展經濟？該文件的解釋是，由于當前非洲新獨立國家多為資產階級掌權，因此中國目前只能利用發展援助等手段來實現這些短期目的：通過與非洲各國掌權者的合作來擴大自身在非洲的影響，同時削弱西方、蘇聯、南斯拉夫等國的影響。但該文件依然相信自身實力有限的中國對非洲的發展援助將十分有限，因此不會對現實主義和民族主義色彩濃厚、看重援助規模的非洲領導人產生太大的影響。*CIA, “Chinese Communist Activities in Africa”, Top Secret, Jun.19, 1964, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79-00927A004500040003-8.pdf.該文件的上述看法為此后情報評估文件所繼承，參見CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf; CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Aug.23, 1965, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000800010012-7.pdf。

與其前兩任政府一樣，約翰遜政府依然對援助非洲發展問題較為漠視*從西方經濟發展經驗出發，美國情報界于1965年4月22日完成的NIE 60/70-65文件認為，非洲經濟發展存在以下嚴重不足：缺乏現代經濟發展所需的技術和管理技巧，現代社會制度建設和現代人力資源培養嚴重不足，非洲政治與社會動蕩不斷。再加上外國不太可能提供大規模的援助與投資，該文件判定非洲的經濟發展前景十分暗淡。參見FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.297-298。。1965年初約翰遜政府內部曾有意見提出，由于非洲國家十分重視發展問題，所以美國至少應制定某種“非洲新政策”作為對非洲這一訴求的暫時性和姿態性回應。但是這個建議也未產生實質性的反響。約翰遜政府內部的主流看法是，美國無需改變當前美國對非發展援助不斷下降的趨勢，美國需要做的只是闡明自己的利益、將美國援助集中于親美國家和能產生高政治回報的項目、適當改良美國援助程序即可。由于缺乏支持，這項 “非洲新政策”最終蛻變為僅對缺乏實質內容的已有非洲援助進行少許調整的“強化了的對非洲政策”。對此美國總統國家安全事務副助理鮑勃·科默(Bob Komer)也坦承，“強化了的對非洲政策”既不能有效地回應非洲人最關心的民族解放與經濟發展問題，也無法限制中國影響的增長。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.300-316.1965年下半年到1966年，一些非洲國家發生的政變也未能扭轉美國政府對非洲發展援助問題的冷淡態度。雖然政府內部有人建議，美國應借此機會適當增加對非洲的發展援助，以穩定新上臺的親西方政權并擴大美國影響，*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.332, 355.但由于當時美國民眾已經對通過援助在不發達國家進行美式現代化的政策徹底失望*60年代美國國內就對不發達國家的發展援助問題展開了劇烈爭論，此前流行的大規模發展援助活動可促進不發達國家經濟發展這一立場遭到越來越多的批評，并最終導致美國的對外援助政策在70年代和80年代發生重大轉變，參見John White, The Politics of Foreign Aid, The Bodley Head Ltd, 1974, pp.11-26; Roger C.Riddell, Foreign Aid Reconsidered, The Johns Hopkins University Press, 1987, pp.92-95。，國會也不愿美國在深陷越南戰爭的同時再生事端，所以否決了政府提出的向非洲大陸提供6000萬美元發展援助的預算案*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.374-375.。

盡管美國對非洲援助有限，但約翰遜政府繼續阻擊中國對非洲的發展援助。為了顛覆與中國聯系緊密的加納恩克魯瑪政權，根據1965年3月回國述職的美國駐加納大使威廉· P.馬洪尼(William P.Mahoney)的建議，為削弱恩克魯瑪的地位，并讓其他非洲國家認識到美國只向親西方政權提供援助，美國拒絕了恩克魯瑪為解決加納經濟危機而提出的經濟援助要求*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.442-444.。親西方的加納軍事領導人約瑟夫·亞瑟·安克拉(Joseph Arthur Ankrah)于1966年2月24日發動反恩克魯瑪的政變。3月3日，馬洪尼在會見安克拉時表示美國政府愿意向其提供所需的援助*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.456-457.。約翰遜政府的經濟拉攏手段立刻奏效，安克拉在3月24日致信約翰遜，不僅表示與恩克魯瑪路線決裂，而且迅速地中斷了中國援助項目*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.458-461.。

至于中國準備承建的坦贊鐵路援建項目，由于其規模龐大、影響巨大，約翰遜政府更是設法阻撓。起初，約翰遜政府雖然擔心中國會承建這條鐵路并借機對坦桑尼亞和贊比亞施加影響，但并不愿接手這個它認為無利可圖的項目。中國決定援建坦贊鐵路后，約翰遜又在1965年6月故作姿態地提議美國與英國可考慮合作勘探坦贊鐵路。隨后約翰遜政府發現坦贊鐵路的修建耗時漫長(估計要10年以上)、政治影響有限，并預測中國無力承擔這一工程。為此，約翰遜政府于7月決定美國援建一條與坦贊鐵路形成競爭的高速公路，以此抵消中國承建坦贊鐵路所產生的巨大影響。1967年9月中國與坦、贊兩國簽訂修建坦贊鐵路的正式協定。此后美國副總統休伯特·漢弗萊(Hubert Humphrey)在出訪非洲期間(1967年12月30日到1968年1月11日)向坦桑尼亞等國提出，美國愿意援建連接坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞和烏干達的大北公路。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.395-396.實質上這條公路與坦贊鐵路構成競爭關系。但是，事與愿違，大北公路的修建并未阻止中國與相關非洲國家合作建設坦贊鐵路的決心*有關美國修建“大北公路”以對抗中國援建坦贊鐵路的研究，參見張楊：《美國對中國援建坦贊鐵路的阻撓》，《當代中國史研究》2012年第3期。。

到約翰遜政府末期，美國政府已經意識到其有關中國對非洲援助的認知存在諸多重大錯誤，并開始修正。1968年至1969年美國情報部門在一系列情報文件中承認，中國援助的重點已經轉向非洲，而且深受非洲人民的歡迎。其一，中國的發展援助項目大多為能切實滿足非洲經濟需要的勞動密集型的輕工業和農業項目，既解決了當地的就業問題，增加普通人民的收入，又改善了非洲國家的單一出口型經濟模式，緩解了當地的糧食問題；其二，中國不僅向非洲提供了條件十分優厚的長期無息、可用當地貨幣或物資償付的貸款，而且還能迅速派出大批技術精良、生活簡樸、與當地人民打成一片的技術援助人員援助非洲國家建設，從而贏得非洲精英與普通民眾的高度贊賞；其三，中國似乎并未表現出將發展援助當作政治工具的傾向，因為中國并未利用其發展援助來公開抨擊美國或其他國家。*美國情報機構估計，中國在1967年共向非洲派出大約3000名技術援助人員，對非洲經濟援助的金額到1968年中累計達到6.65億美元。USDDO, CK2349280849; CIA, “The New Look in Chinese Communist Aid to Sub-Saharan Africa”, Sept.1968, Secret, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00875R001600010058-7.pdf.即使如此，約翰遜政府不愿增加對非洲援助的態度依然如故。在1968年3月13日國務院制作的一份有關美國對非政策主要目標的文件中，絲毫看不到對非洲援助問題的蹤影。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, p.404.

三、從“權宜之計”到良好的發展援助：尼克松、福特政府的認識與反應

1969年尼克松政府剛一上臺，就在中國對非洲發展援助問題上面臨尷尬的局面：此前約翰遜政府有關中國可能無力承建坦贊鐵路的預測再次落空，中國在1969年完成路線勘探后，1970年立刻開工建設并進展迅速。這令尼克松政府不得不反思美國的相關認知。尼克松政府承認了中國一直以來十分重視非洲，因為到1970年中國已經成為僅次于法、美、英而與聯邦德國并列的全球第四大非洲援助國(從1960年到1970年中國對非洲的經濟援助數額達到7.6億美元，占其對非社會主義國家經濟援助的一半)。同時，尼克松政府還驚嘆于中國發展援助的高效，認為中國的發展援助在各國對非洲的發展援助中可謂一枝獨秀：“不同于其他國家，中國找到了一種既省錢又惠及大眾的援助形式，受到非洲城市精英和農村草根階層的一致歡迎”。尼克松政府認為，正是由于中國的發展援助活動在非洲產生了極好的影響，不僅抵消了此時中國外交政策激進化所產生的負面影響，更令中國在坦桑尼亞、贊比亞、幾內亞、馬里、剛果(布)與毛里塔尼亞等國的影響不降反升*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.在1969年6月一份情報文件中，中情局專門描述了中國建設坦贊鐵路的高效：1967年中國同意修建1200英里的坦贊鐵路后，立刻派出工程人員進行路線工程勘查；1968年中國又派出約350名技術人員進行鐵路勘查，并有約500名技術人員和顧問到達坦桑尼亞開始著手修建鐵路；中國還提供了大約3000萬美元的經濟貸款。該文件認為，中國人的優秀表現不僅令一直十分排外的贊比亞總統肯尼思·卡翁達(Kenneth D.Kaunda)破例允許大批中國技術人員在贊比亞工作，還推動馬里接受大批中國技術人員(1968年在馬里工作的中國技術人員高達900人)。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5.。

尼克松政府采取了較為靈活的現實主義戰略觀，因此其對中國發展援助的看法與以往有所不同*有關尼克松政府的現實主義戰略觀，參見時殷弘：《尼克松主義》，武漢大學出版社，1984年，第11—12頁；戴超武：《基辛格—尼克松的“宏大構想”：尼克松主義與冷戰轉型》，《南開學報(哲學社會科學版)》2007年第5期。。尼克松政府認為，中國援助非洲并不是將非洲大陸共產主義化，而是因為中國與非洲國家在反白人種族主義、反帝國主義、反殖民主義與新殖民主義等問題上有共同立場。但以“權力”為核心的現實主義也令尼克松政府得出了中國不會持久重視非洲的結論。在尼克松政府看來，中國大力援助貧窮落后、沒有地緣政治價值的非洲是為緩和其孤立的國際地位而采取的權宜之計。正謀劃實現中美和解的尼克松政府相信，一旦中國與更具有戰略價值的美國和其他西方國家實現關系正常化，中國將不再重視非洲。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.

與此前一樣，尼克松政府關于中國實際并不重視非洲的臆測恰恰反映了美國對非洲發展問題的輕視。尼克松上臺不久，美政府內外就出現各種要求美國加大對非洲援助力度的呼聲。1969年四五月間國家安全事務特別助理基辛格的助手羅杰斯·莫里斯(Rogers Morris)數次向其建言，美國應增加對非洲的發展援助以解決貧困這個引發當地動蕩不已的根源*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.3 and 4, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d3; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d4.。助理國務卿戴維·D.紐瑟姆(David D.Newsom)和國務卿威廉·P.羅杰斯(William P.Rogers)也在1970年訪非期間了解到，一些親西方的非洲國家十分擔心中國通過發展援助活動擴大影響*紐瑟姆訪問象牙海岸時，該國總統費利克斯·烏弗埃—博瓦尼(Felix Houphouet-Boigny)特別強調中國在非洲活動的危險性，認為美國如不介入，則中國會因獲得非洲黑人的廣泛支持而影響更大。為此烏弗埃大力呼吁美國積極介入非洲事務。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.9, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d9.。羅杰斯為防止非洲在政治上倒向中國而拿出一份美國對非洲新政策的聲明，但聲明并無任何實質內容，只是希望美國通過區域性多邊經濟合作框架，向非洲國家提供數量不大的資本和技術援助*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, document 7, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d7; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d11.。

更為重要的是尼克松本人對通過援助解決非洲發展問題持悲觀態度。尼克松多次在外交咨文中公開強調，非洲的經濟發展問題是一個非常艱巨的挑戰，只能通過非洲人自己的努力奮斗才能得到解決，但非洲領導人在解決發展問題上好高騖遠、過于急切，并且對外來援助有依賴思想。尼克松宣布美國只希望能“有步驟地促進非洲經濟發展與進步”，因此不會增加對非洲的發展援助。*http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=2835; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.14 and 18, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d14; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d18.與此同時，因為忙于解決中美建交、越南戰爭、中東問題等熱點問題，尼克松也不愿讓非洲發展問題占據他的精力和時間。1970年3月2日，尼克松向其幕僚抱怨，在他執政的第一年里之所以問題頻發，根本原因在于未能給予最重要的問題以充分的優先性。尼克松將與中東危機無關的非洲問題列為 “不會對我們政府的成功產生任何重要影響”的問題之一，并要求他與他的主要助手不為此浪費精力。尼克松認為他對這類次要問題的了解僅保持在這樣一種程度即可：只看一份顯示發生了什么的半年度報告，以及在準備召開一個相關的新聞發布會時提供足夠信息讓他能回答問題就行。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d10 .

既承認中國發展援助影響巨大，又不愿積極介入非洲發展問題，這種認知狀態令尼克松政府在處理中國對非洲發展援助問題時采取了一種頗為含混和矛盾的態度：既希望利用中國的發展援助牽制進行全球擴張的蘇聯，又對中國的發展援助十分警惕和敵視。1971年6月塞內加爾總統利奧波德·塞達爾·桑戈爾(Leopold Senghor)訪美時曾警告美國領導人，中國在非洲的影響已超過蘇聯并令非洲出現激進化傾向。對此，美國領導人僅在口頭上進行了安撫。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.16, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d16.1972年3月和5月在與英國、法國就非洲局勢進行磋商時，美方雖贊成英法兩國有關中國正利用發展援助進行政治滲透并因此損害了西方利益的看法，但同時認為中國的發展援助暫時不會對西方產生重大威脅。尼克松政府堅信，中國一旦在重返聯合國等重要問題上取得進展，就有可能將非洲置于次要地位。在會談中有美國官員甚至突破長久以來的偏見，承認不管中國的動機如何，中國對非洲的發展援助的確比西方援助要高效，而且切實幫助了非洲國家的經濟發展。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.19 and 21, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d19, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d21.

1973年尼克松政府依然堅持對非洲發展援助的漠視態度。1月2日尼克松政府在修訂美國對非洲政策時認為，由于非洲對美國并無戰略物資、投資、貿易、軍事設施等方面的重要性，所以美國在該區域的目標只是避免中國或蘇聯取得主導地位，而這個目標可以很容易實現，因為非洲強烈的民族主義完全能夠排除中國控制非洲國家的可能性。基于上述判斷，尼克松的助手們對美國所采取的既定保守的非洲政策表示滿意，認為本屆政府的立場雖然可能讓非洲人失望，但避免了美國出現重大失誤和招致世界輿論攻擊的風險。*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.1, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d1.為此，尼克松政府在1973年下半年公開拒絕了非洲開發銀行連續6年提出的希望美國能為這個區域性開發借貸機構提供資本的要求*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d10.，也不考慮制定能積極回應非洲國家經濟發展要求的政策*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d11.。

1974年接任尼克松的福特總統執政后不久即發現，尼克松政府有關中國與西方恢復正常關系后不會重視非洲的判斷依然是錯誤的。美國情報機構發現，1972年至1976年中國對不發達國家經濟援助的總額雖有所下降，但其中約一半仍以無償贈款和長期無息貸款這種極為優厚的形式提供給非洲國家；中國對非洲的技術援助力度仍在不斷加強，僅1975年中國就向非洲派出了23220名經濟技術人員和熟練技術工人*CIA, “Communist Aid to Less Developed Countries of the Free World, 1975”, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0001249940.pdf; CIA, “Terms of Communist Economic Aid, 1975”, March, 5, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000308031.pdf; CIA, “Communist Aid to the Less Developed Countries of the Free World, 1976”, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP08S01350R000602070003-0.pdf; CIA: “Communist Economic and Military Aid to Africa”, Feb.18, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000307947.pdf。

中國繼續大力援助非洲經濟發展并取得積極反響的現實，令福特政府開始著手改變長久以來美國政府在非洲經濟發展問題上的消極態度。在1976年4月至5月訪問了一系列非洲國家后，國務卿基辛格向福特總統坦承，在眾多非洲的施援國中，中國由于其發展援助的極佳效果而取得了最大影響。同時基辛格還發現，中國與美國改善關系后并未忽視非洲國家，反而在導致非洲經濟發展停滯不前的世界貿易格局問題上與非洲國家站在一起聯合反對美國。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.44, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d44.顯然是為中國發展援助的良好效果所觸動，基辛格等一些官員向總統福特建議，如要打造一個能緩和非洲各方沖突、穩定非洲大陸動蕩局勢的機制，美國必須加大對非洲的發展援助力度并積極參與各種對非多邊援助機制。福特對此深表贊同，他在5月11日政府內閣會議中頗為激動地指出，美國如要繼續領導世界，其對外政策就要因時而變。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.41 and 42, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d41, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d42.

四、最好的發展援助：1977年至1987年美國政府的認知與反應

從70年代末開始，美國政府的相關認知愈發正面。時任總統卡特及其政府官員發現，盡管中國對不發達國家發展援助的總體水平有所降低，但對非洲的援助力度仍然不減。卡特政府非常認可中國發展援助所具有的效率高、條件優厚、受援國負擔小的優點，并特別稱贊中國的技術援助是不發達國家所能獲得的負擔最小的外來技術服務。*這4年間非洲分別獲得了中國經濟援助總量的34%(6200萬美元)、27.6%(5100萬美元)、29.6%(4000萬美元)和近50%(1.611億美元)，并接受了中國對外技術援助人員中的90%(21070人)、84.6%(18615人)、72.6%(9325人)和61%(8765人)。由于中國提供了大批技術援助人員，所以非洲國家不用抽調自身緊缺的技術力量；而且非洲國家不需用硬通貨支付中國技術人員的工資，只需支付價值約1年1200美元的當地生活費用即可。CIA, “Communist Aid Activities in Non-Communist Less Developed Countries, 1979 and 1954-79”, Oct.1980, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000499891.pdf.面對當時在非洲咄咄逼人的蘇聯，卡特政府甚至鼓勵中國維持對非洲的大規模發展援助，希望借中國的巨大影響力牽制蘇聯*〔美〕吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統的回憶錄》，新華出版社，1985年，第229頁。。1977年8月美國國務卿萬斯訪華期間，先后向中國外長黃華、副總理鄧小平表示，中美雙方在非洲問題上有許多共同利益，希望中美能加強在非洲問題上的溝通與合作*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, pp.158-166, 190.。美國雖然過去曾力圖限制中國與索馬里發展經濟關系，但由于美國無法插手索馬里事務(因美國譴責索馬里武裝占領歐登加地區，美索關系惡化)，卡特政府希望中國維持并加大對索馬里的援助力度，以防止索馬里倒向蘇聯*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, p.385.。

1981年至1988年里根總統執政期間，美國政府發現中國對非洲的發展援助仍維持在較高水平。雖然1981年至1987年中國對外發展援助的總量有所波動，但非洲一直是中國提供發展援助的主要區域。在經濟援助具體內容方面，中國雖然減少了無償贈款，縮短對非洲長期貸款的周期并提高利息，但中國的援助在所有施援國中依然是條件最為優厚的。在技術援助領域，中東因為中國輸出許多技術人員承攬當地很多項目而成為中國最大的技術援助受援區域，而非洲一直名列第二。*1981年至1987年中國對外經濟援助總額分別為8700萬、3700萬、3.02億、8.1億、2.71億、2.37億和3.04億美元。非洲除在1982年、1987年降為第二大受援區域外，1981年、1983年、1984年、1985年、1986年均為第一大受援區域，接受的援助超過中國對外援助總量的50%。美國情報機構不同時間制作的情報評估文件中有關中國對外援助總量和對非洲援助的相關數據會有差異。一般來說時間較后的情報文件數據較為精確。上述1981年至1987年中國對外援助和對非洲發展援助金額以最新解密的1987年相關情報為準，而中國對非洲資本援助和技術援助在中國對外援助中的比重通過綜合比較各份情報文件中的數據得出。相關情報評估文件見https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000497175.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001249910.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000500576.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP07C00121R 001000020001-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T 00283R000600020004-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP87T01127R000 700600001-4.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP88T00706R000200120001-9.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP90T 00008R000400340001-5.pdf.

至此，中國持續20多年向非洲提供條件最為優厚的發展援助的事實，令里根政府給予中國援助行為以完全正面的評價。除了承認中國的發展援助有助于維護相關區域穩定，完全符合美國的戰略利益外*CIA, “China and the Third World: Squaring Economic and Political Goals”, Jan.13, 1983, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00287R 000400600001-3.pdf.，里根政府更在1984年的一份文件中基于下列理由得出中國的發展援助是非洲獲得的最好的發展援助這一結論。首先，20多年來中國對外發展援助的大半項目集中在非洲，而這是世界上最貧窮、其他施援國經常忽視的區域。其次，中國不僅向非洲國家提供了條件最為優厚的資本援助(通常為無償贈款和有10年寬限期的無息長期貸款)，還向非洲國家派出人數眾多、通常免費、又能吃苦耐勞的技術人員以及當地亟需的公共衛生和教育服務專家。再次，中國發展援助的內容符合當地經濟現實需要，一直集中在既能滿足當地迫切的民生需要、又不會帶來過重經濟負擔的基礎設施、初級產業和農業領域，從而彌補了當地經濟發展中最為明顯的短板。最后，中國援助項目進展速度很快，到1984年初，中國自1956年對包括非洲在內的不發達國家所作的經濟援助承諾已經完成約2/3。該份文件甚至對當時中國減少了發展援助的力度頗感惋惜，認為非洲等不發達國家因此而失去了一個最為慷慨、最受歡迎的施援國。*CIA, “Chinese Military and Economic Programs in the Third World: Growing Commercial Emphasis”, May 1984, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00283R000600020004-6.pdf.

五、結 語

到冷戰結束前夕的1987年，美國歷屆政府就中國對非洲的發展援助進行了長達27年的嚴密情報追蹤和分析。耐人尋味的是，美國歷屆政府的預測雖然頻頻出錯，但其認知和反應發生了從敵視和阻撓到重視和鼓勵的戲劇性變化。在這27年中，美國政府相關認知中一些穩定的內容從“他者”的角度折射出這一時期中國對非洲發展援助的基本特點。美國即使長久地敵視和輕視中國對非洲的發展援助活動，也不得不承認中國的援助活動在對象、內容等方面頗有特色，并比其他國家的發展援助更符合非洲的實際需求。中國的發展援助在援助對象方面給予普通民眾以充分關注，在援助內容方面相應地更側重于各種貼近非洲經濟社會現實、符合當地經濟需要、能促進非洲民生福祉的經濟與技術援助項目；而中國發展援助具備的條件優厚、效率高、負擔小、持續時間長等特點獲得了美國情報部門的充分肯定，因為這些特點令中國援助并未占用非洲自身本已十分缺乏的各種現代經濟要素，如資本、技術人員等，從而避免了在世界援助活動中經常出現的外來援助因為過多占有受援國資源反而對當地經濟發展造成負面影響的情況。對本文最初提出的問題，美國政府的這些看法無疑也從“他者”的角度給予了解答：20世紀60年代到80年代中國對非洲發展援助規模雖然相對有限，但因為其持續穩定、貼近民生、條件優厚、高效便宜而在當地取得了巨大反響。美國對中國援助活動的優點所進行的這些頗為客觀的總結，非常值得相關學術研究和當前中國援助實踐參考和借鑒。

更為重要的是，本文還展示了中國的援助實踐對國際社會關于非洲的發展援助活動所產生的巨大推動作用。在有關非洲發展與外來援助的關系問題上，中美兩國實際上存在著一些相同的認知。本文所提到的美國對非洲經濟發展問題長期性和艱巨性的強調，對非洲國家領導人在經濟發展問題上戒急戒躁、注重開發自身資源、不依賴外援等要求，實際上與中國自1964年就闡明的中國對外援助基本原則之一是“切實幫助受援國自力更生”存在共同之處。但在1960年到1987年的冷戰歲月，美國的相關認知一直受到以維護自身與西方利益為核心的冷戰思維、殖民主義思想和經濟現實主義這三種西方意識形態的綜合影響。在這些意識形態影響下，美國不僅將非洲視為西方禁臠、將非洲獲得外來發展援助視為經濟冷戰，從而對中國的發展援助活動加以阻撓或利用，而且還從西方發展經驗出發認為非洲經濟發展無望，對非洲發展援助問題持消極態度。但中國數十年堅持不懈地開展對非援助并取得良好效果的相關事實，不僅迫使美國政府不斷調整其有關中國援助的認知，更令其逐步正視非洲經濟發展問題，并參照中國援助的諸多優點修正其對非洲的援助政策。

而具有較強反思能力的美國不僅修正自己的看法和活動，也推動了國際社會對中國援助活動的接納和認可。美國對中國的發展援助雖然曾一度持敵視態度，但到后期并不如其他國家甚至是一些非洲國家那樣偏激和極端，而且還向其他國家解釋中國發展援助對非洲當地民生所產生的客觀積極效果。美國的這種做法不僅便利了中國援助在當地的進行和產生更為積極的影響，也無疑在某種程度上推動了其他國家正視中國發展援助活動的優點，并將之接受為國際援非活動中的一個重要組成內容。

本文對美國相關認知與反應歷史的系統剖析，其意義并不局限于從美國的角度揭示中國對非洲發展援助為何會在非洲當地和國際援助領域產生極大影響。考慮到中國援建坦贊鐵路時美國的百般阻撓，美國學者孟潔梅在其有關坦贊鐵路的研究中令人驚訝地展示了歷史頗為吊詭的另一面：不僅中國援建的坦贊鐵路幫助了美國和平隊援助的當地甘蔗種植計劃，而且80年代西方對坦贊鐵路的援助也提高了坦贊鐵路的運營效果。*〔美〕孟潔梅：《非洲自由鐵路》，第134、205頁。美國學者Ronald I.McKinnon也曾指出，從事實來看，中國與西方對非洲的發展援助在實際效果上起到了互相補充和促進的作用。Ronald McKinnon, “Review: China in Africa: The Washington Consensus versus the Beijing Consensus,” International Finance 13:3 (Winter 2010), pp.495-506.這說明如果中美能攜手發展坦贊鐵路及其周邊項目，中美兩國寶貴的發展資源應當會對非洲國家的經濟發展更早、更好地發揮促進作用。就此而言，本文的一點啟示是，今天國際社會如要更好地解決非洲發展這個困擾國際與當地社會多年的巨大挑戰，唯有中國、美國等重要施援國建立起互相信任、互相補充、互相借鑒的合作機制，才能避免和超越冷戰時期的諸多弊端和歷史遺憾。