人大主導(dǎo)立法的幾個(gè)重要問(wèn)題

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。不僅如此，修改后的我國(guó)《立法法》還明確規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。這就把黨的十八屆四中全會(huì)決定的內(nèi)容法律化了。黨的十九大報(bào)告再次提出，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十八屆四中全會(huì)決定和黨的十九大報(bào)告的精神，以及我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,不僅是我國(guó)立法工作中的一個(gè)新命題，也是人民代表大會(huì)制度中的一個(gè)新命題，需要全面準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行。幾年來(lái)，相關(guān)理論界和實(shí)踐部門(mén)對(duì)人大主導(dǎo)立法問(wèn)題展開(kāi)了熱烈討論和探索，見(jiàn)仁見(jiàn)智，但其中不少關(guān)鍵性問(wèn)題尚未引起足夠注意并形成共識(shí)。對(duì)這些問(wèn)題在認(rèn)識(shí)和執(zhí)行中一旦發(fā)生分歧和偏差，不僅會(huì)對(duì)立法工作帶來(lái)?yè)p害，也會(huì)對(duì)我國(guó)根本政治制度造成損害。

一、如何理解“主導(dǎo)”的基本范疇和法律定位

在我國(guó)人民代表大會(huì)制度體制下，依照憲法和法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)在立法體制中處于核心地位，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)，人大及其常委會(huì)對(duì)法律法規(guī)的草案進(jìn)行審議表決，委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法過(guò)程中依法行使職權(quán)。可以說(shuō)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會(huì)以及委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)等主體在立法中發(fā)揮極其重要的作用，這是勿庯置疑的。這樣，能否說(shuō)這些主體在立法中發(fā)揮作用就是人大主導(dǎo)立法？進(jìn)一步看，人大能否主導(dǎo)立法？如果能，又如何科學(xué)理解這一提法的含義？

(一)如何把握“主導(dǎo)”的幾個(gè)基本要素

如何把握人大主導(dǎo)立法，這不僅是實(shí)踐問(wèn)題，還是重要的理論問(wèn)題。按照漢語(yǔ)詞義的解釋?zhuān)^“主導(dǎo)”，可以在動(dòng)詞和名詞兩種意義上使用。作為動(dòng)詞的“主導(dǎo)”，是指“決定并引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展”，而作為名詞的主導(dǎo)，是指“起主導(dǎo)作用的事物”。*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言學(xué)研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第6版)，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第1699頁(yè)。無(wú)論是動(dòng)詞還是名詞意義上的主導(dǎo)，都有以下幾個(gè)特點(diǎn)。其一，在事物發(fā)展的結(jié)果出來(lái)之前，主導(dǎo)者對(duì)結(jié)果已經(jīng)有了結(jié)論性的認(rèn)知。其二，在事物發(fā)展的過(guò)程中，主導(dǎo)者推動(dòng)和引導(dǎo)其他參與事物發(fā)展的主體去實(shí)現(xiàn)自己的認(rèn)知結(jié)論，其他主體是被主導(dǎo)者。其三，主導(dǎo)行為的性質(zhì)具有行政性、執(zhí)行性，有發(fā)號(hào)施令的特點(diǎn)，在行為過(guò)程中會(huì)采取措施要求甚至迫使其他主體服從它，否則它就無(wú)法發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)事物發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。其四，主導(dǎo)是與效率聯(lián)系在一起的，效率又與權(quán)力的集中統(tǒng)一行使聯(lián)系在一起，沒(méi)有效率和很大程度上的集權(quán)，就難以保證主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)。其五，在很多情況下，主導(dǎo)的主體只能是個(gè)人或者有限的少數(shù)人，因?yàn)橥ǔＶ挥袀€(gè)人才能獨(dú)立思考問(wèn)題，形成預(yù)先結(jié)論，引導(dǎo)其他主體向其引導(dǎo)的方向靠攏，以保證主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)；有限少數(shù)人也基本可以保證一定程度的獨(dú)立思考，較容易形成共識(shí)，但如果很多人同時(shí)對(duì)一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行思考，就很難保證得出相同的結(jié)論，也就很難有一個(gè)共同的主導(dǎo)方向了。所以，人們習(xí)慣說(shuō)行政主導(dǎo)，并將行政主導(dǎo)與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制聯(lián)系起來(lái)(比如在特別行政區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo))。

從以上幾個(gè)特點(diǎn)可以看出，如果把主導(dǎo)的語(yǔ)言含義用到國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過(guò)程中，除了軍事機(jī)關(guān)外，能夠起主導(dǎo)作用的首先應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)榉芍贫ê螅傻囊?guī)定就是行政活動(dòng)的目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)是引導(dǎo)和推動(dòng)參與行政活動(dòng)的各個(gè)主體向這一目標(biāo)行進(jìn)，在整個(gè)行政權(quán)的行使過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。也正是為了保證這一主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，需要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并在上下級(jí)之間建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制。與行政機(jī)關(guān)不同，作為審判機(jī)關(guān)的法院就不能實(shí)現(xiàn)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)或者審判委員會(huì)等主體的主導(dǎo)，因?yàn)榘讣膶徖響?yīng)當(dāng)把公正而非效率放在第一位，而公正的結(jié)論既不是在審理之前就能得出的，也不是靠院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)集中行使權(quán)力就可以得出的，只有經(jīng)過(guò)法定的庭審程序才能查清事實(shí)，并在此基礎(chǔ)上適用法律，得出裁判結(jié)論。所以，法院不能在案件審理之前就由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)或者審判委員會(huì)等主體預(yù)先形成裁判的結(jié)果，并由這些主體實(shí)行審判主導(dǎo)。

那么，人大及其常委會(huì)在立法中能否實(shí)行主導(dǎo)呢？根據(jù)上述現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)“主導(dǎo)”一詞的解釋?zhuān)绻麑ⅰ爸鲗?dǎo)”用到立法中，就意味著立法中的某個(gè)或者某些主體，決定并引導(dǎo)立法的內(nèi)容向某個(gè)方向發(fā)展，在立法活動(dòng)中起主導(dǎo)作用。進(jìn)一步地說(shuō)，就是在立法表決之前，立法的主導(dǎo)者對(duì)立法的必要性、可行性以及法律規(guī)范草案的具體內(nèi)容，乃至表決的結(jié)果，都已經(jīng)有了結(jié)論性的甚至具體準(zhǔn)確的認(rèn)知，即它已經(jīng)預(yù)知立法的結(jié)果。在這種情況下，立法活動(dòng)中的主導(dǎo)者實(shí)際就類(lèi)似一部影視劇的導(dǎo)演，其任務(wù)是組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、推動(dòng)參與立法活動(dòng)的各方，去實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)者預(yù)期的目標(biāo)。導(dǎo)演是一個(gè)具有很強(qiáng)行政色彩又時(shí)常缺乏必要約束的角色，所以，在影視藝術(shù)領(lǐng)域就容易出現(xiàn)各種“潛規(guī)則”。稍作對(duì)比即可發(fā)現(xiàn)，如果以“主導(dǎo)”的應(yīng)有之義來(lái)理解人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么，人大主導(dǎo)立法似乎就類(lèi)似于一名導(dǎo)演在導(dǎo)演影視劇。如果這樣，很大程度上的集權(quán)和效率，必將成為人大在立法中的重要特征。這是否符合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本特點(diǎn)、本來(lái)之義以及立法工作的基本規(guī)律，恐怕就值得討論。

假設(shè)以上問(wèn)題得到有說(shuō)服力的回答，得出人大應(yīng)當(dāng)也能夠主導(dǎo)立法的結(jié)論，那么緊接著，還有幾個(gè)關(guān)于主導(dǎo)的基本范疇需要討論。

一是，主導(dǎo)的主體是誰(shuí)？基于本文結(jié)構(gòu)安排的考慮，這個(gè)問(wèn)題將在后面逐步展開(kāi)論述。

二是，主導(dǎo)的方式是什么？人大應(yīng)當(dāng)采取何種方式主導(dǎo)各類(lèi)立法參與主體？比如，它能不能以及在多大程度上對(duì)被主導(dǎo)者進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)行甚至代替它們的工作？法理依據(jù)是什么？這些問(wèn)題也將在稍后分別展開(kāi)。

三是，主導(dǎo)的具體環(huán)節(jié)是什么？每個(gè)環(huán)節(jié)主導(dǎo)的主體又是誰(shuí)？籠統(tǒng)地講人大主導(dǎo)立法，似乎沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)槿舜笫敲褚獯頇C(jī)關(guān)，人大主導(dǎo)立法，從理論上講就是人民主導(dǎo)立法，讓法反映人民意志。問(wèn)題是，制定一件法律，不是人大及其常委會(huì)在一個(gè)環(huán)節(jié)、一次性就能表決通過(guò)的，更不是由人大及其常委會(huì)的一個(gè)人或者少數(shù)人就能說(shuō)了算的，而是要經(jīng)過(guò)提案、審議和表決三個(gè)基本的法定程序，在這三個(gè)程序之外，就我國(guó)的具體情況而言，還要經(jīng)過(guò)了解民意、制定立法規(guī)劃、起草、論證、修改、協(xié)調(diào)等多個(gè)輔助性程序。可以說(shuō)，制定一件法律法規(guī)，要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的、環(huán)環(huán)相扣、逐步遞進(jìn)、既開(kāi)放又相對(duì)封閉的系統(tǒng)性程序。在這一復(fù)雜程序中，參與立法活動(dòng)的主體眾多，每個(gè)程序的參與主體又時(shí)常具有不確定性，遠(yuǎn)不止人大和它的常委會(huì)這兩個(gè)主體。那么，在這個(gè)程序鏈中，誰(shuí)能代表人大？在哪些環(huán)節(jié)代表人大？人大要不要在每一個(gè)環(huán)節(jié)中都起主導(dǎo)作用，如果要，又如何起主導(dǎo)作用，能否籠統(tǒng)地要求人大起主導(dǎo)作用？

這第三方面的問(wèn)題是十分有意義的。以全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話(huà)和委員長(zhǎng)會(huì)議的文件來(lái)回應(yīng)這些問(wèn)題，最有說(shuō)服力。以下就是幾份來(lái)自立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)文件的表述。

材料一：在2011年的地方立法研討會(huì)上，李建國(guó)副委員長(zhǎng)在說(shuō)到人大主導(dǎo)立法時(shí)，先總體強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃的落實(shí)，然后他說(shuō)了兩個(gè)具體的主導(dǎo)措施，一是在起草環(huán)節(jié)，人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要積極主動(dòng)介入，二是完善代表參與立法的工作機(jī)制，發(fā)揮代表作用。*參見(jiàn)李建國(guó)：《加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作 不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，《中國(guó)人大》2011年第22期。

材料二：在2014年的地方立法研討會(huì)上，王晨副委員長(zhǎng)在論述人大主導(dǎo)立法時(shí)，先作一個(gè)總的概括，說(shuō)立法要“歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)”，因此要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，切實(shí)加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)”。這給人的感覺(jué)是，人大要在立項(xiàng)、起草、審議和修改的各個(gè)環(huán)節(jié)都以加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)的方式，發(fā)揮主導(dǎo)作用，與前述李建國(guó)副委員長(zhǎng)的說(shuō)法大體相似。接著，他又說(shuō)了三個(gè)具體的主導(dǎo)內(nèi)容：一是要把握立法決策主導(dǎo)，主要是抓好項(xiàng)目論證，避免久議不決，妥善解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；二是要把握立法起草主導(dǎo)；三是要發(fā)揮人大代表作用。*參見(jiàn)王晨：《在新起點(diǎn)上切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，《中國(guó)人大》2014年第19期。

材料三：由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)2016年工作要點(diǎn)所說(shuō)的人大主導(dǎo)立法工作包括：健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)起草重要法律草案機(jī)制；督促有關(guān)方面及時(shí)起草法律草案；加強(qiáng)立法審議；做好法律案提請(qǐng)大會(huì)審議的相關(guān)工作。*參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2016年工作要點(diǎn)》，《中國(guó)人大》2016年第9期。

材料四：在2016年地方人大立法研討會(huì)上，時(shí)任法工委主任李適時(shí)以生動(dòng)的語(yǔ)言介紹了地方人大主導(dǎo)立法的幾個(gè)經(jīng)驗(yàn)：其一，有的地方不斷完善立項(xiàng)、起草、審議、表決、報(bào)批、公布、備案等不同環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，為發(fā)揮主導(dǎo)作用提供保障；其二，有的地方通過(guò)主導(dǎo)年度立法計(jì)劃編制，變“等米下鍋”為“點(diǎn)菜上桌”，把握立項(xiàng)和起草主導(dǎo)；其三，有的地方建立“立項(xiàng)通知書(shū)”機(jī)制，向起草部門(mén)明確起草重點(diǎn)和要求；其四，有的地方建立立法聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)立法工作實(shí)施全程“領(lǐng)跑”；其五，有的地方發(fā)揮代表作用，把完善常委會(huì)會(huì)議制度、審議制度與創(chuàng)新工作機(jī)制結(jié)合起來(lái)；等等。*參見(jiàn)李適時(shí)：《不斷加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作》，《中國(guó)人大》2016年第18期。

材料五：委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人大及其常委會(huì)立法工作組織協(xié)調(diào)后，要求把好立項(xiàng)關(guān)，科學(xué)合理安排立法進(jìn)度，在起草、論證、協(xié)調(diào)、審議過(guò)程中，防止部門(mén)利益法律化和爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和有關(guān)工作委員會(huì)要督促有關(guān)單位和地方制定配套法規(guī)，尊重代表主體地位，發(fā)揮代表作用。*參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃》，《中國(guó)人大》2017年第8期。

材料六：在2017年地方立法工作座談會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀說(shuō)，立法工作主要有三個(gè)環(huán)節(jié)，一是規(guī)劃立項(xiàng)，二是組織起草，三是人大審議，人大的主導(dǎo)作用，在這三個(gè)環(huán)節(jié)上，都是不可或缺的。*參見(jiàn)沈春耀：《適應(yīng)全面依法治國(guó)新形勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年9月12日。

分析上面六份材料中的提法，可以形成以下幾個(gè)初步印象，并引出一些問(wèn)題。

第一，無(wú)論是全國(guó)人大及其常委會(huì)還是地方人大及其常委會(huì)，都把組織協(xié)調(diào)作為主導(dǎo)立法的重要抓手，同時(shí)，組織協(xié)調(diào)的主體又被籠統(tǒng)地說(shuō)成人大及其常委會(huì)，而人大及其常委會(huì)作為一個(gè)合議機(jī)關(guān)能否組織協(xié)調(diào)，在哪些環(huán)節(jié)組織協(xié)調(diào)，如何組織協(xié)調(diào)，似乎未交待清楚。

第二，從立法的環(huán)節(jié)上看，人大的主導(dǎo)已是全過(guò)程主導(dǎo)，一部法律從規(guī)劃立項(xiàng)到起草再到審議，幾乎都由人大主導(dǎo)。如果把立法比作拍一部影視劇的話(huà)，人大真是一位名副其實(shí)的導(dǎo)演了。然而仔細(xì)分析又可發(fā)現(xiàn)，除了明確專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在法律草案起草中的積極作用外，對(duì)于其他各類(lèi)立法環(huán)節(jié)中誰(shuí)是主導(dǎo)主體，以上材料均未作清晰表述，或者干脆略去主導(dǎo)的主體。實(shí)際上，所謂“人大”或者“人大及其常委會(huì)”，很多時(shí)候是一個(gè)虛擬的、模糊的泛稱(chēng)，作為合議機(jī)關(guān)，它不可能在立法程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)都采取集體行動(dòng)，主導(dǎo)立法進(jìn)程，如果說(shuō)立法有一個(gè)主導(dǎo)的話(huà)，那么，在不同的環(huán)節(jié)中，這個(gè)主導(dǎo)的主體很可能會(huì)有所不同。所以，作為合議機(jī)關(guān)的“人大”或“人大常委會(huì)”能不能在立法活動(dòng)中扮演總導(dǎo)演的角色，或者干脆在很大程度上扮演一個(gè)自編、自導(dǎo)、自演的角色，恐怕是值得商榷的。

第三，上述六份材料有幾份材料表述人大主導(dǎo)的邏輯層次不甚清晰，按理應(yīng)當(dāng)是先對(duì)人大主導(dǎo)做總的表述，緊接著表述具體的主導(dǎo)環(huán)節(jié)、主導(dǎo)主體、主導(dǎo)事項(xiàng)和主導(dǎo)程序，那樣才條理清楚、層次分明，但這些邏輯特點(diǎn)在上述材料中不甚明顯。有的材料在按立法過(guò)程表述立法主導(dǎo)的同時(shí)，又提出發(fā)揮代表作用問(wèn)題，給人邏輯不順的感覺(jué)。這可能會(huì)讓人認(rèn)為：在立法機(jī)關(guān)中，關(guān)于主導(dǎo)環(huán)節(jié)、主導(dǎo)主體、主導(dǎo)事項(xiàng)和主導(dǎo)程序的細(xì)化問(wèn)題和相關(guān)法理問(wèn)題，沒(méi)有得到足夠重視和研究，缺乏清晰的思路。

第四，關(guān)于地方人大主導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的一些做法和提法，是否符合人民代表大會(huì)制度的要求和立法規(guī)律，容易引人懷疑。李適時(shí)在2014年地方立法研討會(huì)上的講話(huà)強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，“在制度上，要符合堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的要求”，“在法理上，要符合立法規(guī)律，也就是要堅(jiān)守法治底線”。*李適時(shí)：《發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用》，《中國(guó)人大》2014年第20期。他2016年在地方立法研討會(huì)上介紹和肯定的一些地方主導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，是否符合自己前一年講話(huà)的這些要求，可能就會(huì)引起議論。比如，有的地方人大在立法中采取的“點(diǎn)菜上桌”行為和建立的“立法通知書(shū)”機(jī)制，以及甚至是對(duì)立法進(jìn)行全程“領(lǐng)跑”的立法聯(lián)席會(huì)議制度等，有沒(méi)有干預(yù)和代替有關(guān)提案主體法定職權(quán)的嫌疑呢？再比如，實(shí)施這些主導(dǎo)行為的主體又是誰(shuí)，是不是人大及其常委會(huì)？其主導(dǎo)行為的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)是什么？如果人大對(duì)立法實(shí)行全程“領(lǐng)跑”和全程主導(dǎo)，甚至對(duì)立法程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)行包攬或者干預(yù)代替，那人大與行政機(jī)關(guān)又有什么區(qū)別？人大主導(dǎo)不就容易變成行政主導(dǎo)嗎？

建議有關(guān)方面結(jié)合理論實(shí)踐中提出的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)人大主導(dǎo)立法的基本要素做研究。

(二)如何準(zhǔn)確理解人大主導(dǎo)立法的法律定位

人大主導(dǎo)立法是統(tǒng)攬性和綱舉目張式的提法。單從這個(gè)表述看，如果要制定一件法律規(guī)范，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)層次進(jìn)行法律定位，才能顯示出其重要性。第一個(gè)層次是，屬于立法活動(dòng)的指導(dǎo)思想或者基本原則的重要內(nèi)容，寫(xiě)在我國(guó)《立法法》第一章的“總則”中，放到立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則之后，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、程序和民主立法、科學(xué)立法等內(nèi)容之前。第二個(gè)層次是，屬于立法體制中的重要內(nèi)容。比如，我國(guó)《立法法》第二章第一節(jié)的“立法權(quán)限”，在規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的權(quán)限以及相關(guān)授權(quán)立法的同時(shí)，加上發(fā)揮人大及其常委會(huì)主導(dǎo)作用，作為劃分立法權(quán)限的基本原則。第三個(gè)層次是，在立法程序中作出規(guī)定。比如，在我國(guó)《立法法》第二章的第二節(jié)和第三節(jié)有關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序中，分別規(guī)定兩者應(yīng)當(dāng)以及如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，在該法第四章關(guān)于地方性法規(guī)的一節(jié)中，規(guī)定地方人大及其常委會(huì)在立法程序中應(yīng)當(dāng)以及如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，這樣，人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用，就成為立法程序的基本原則和內(nèi)容，在法律和地方性法規(guī)的制定程序中居于重要地位。

然而，2015年修改后的我國(guó)《立法法》，并沒(méi)有在以上三層次和篇章結(jié)構(gòu)中規(guī)定人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，而是將全國(guó)人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用寫(xiě)在第二章“法律”的最后一節(jié)即第五節(jié)的“其他規(guī)定”中。什么叫“其他規(guī)定”？目前，由立法機(jī)關(guān)編寫(xiě)的各類(lèi)關(guān)于我國(guó)《立法法》的釋義和講話(huà)，均未對(duì)“其他規(guī)定”做出解釋。總結(jié)法律中“其他規(guī)定”所規(guī)定的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，所謂“其他規(guī)定”，一般是指不宜規(guī)定在法律主要章節(jié)條文中的技術(shù)性、例外性、附帶性、補(bǔ)充性、說(shuō)明性、參考性的內(nèi)容，從法理、邏輯和立法技術(shù)上都不適宜進(jìn)入法律的正文，或者屬于可寫(xiě)可不寫(xiě)的內(nèi)容。現(xiàn)在，我國(guó)《立法法》將發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用寫(xiě)入“其他規(guī)定”中，實(shí)際就是在法律中對(duì)這一內(nèi)容給了一個(gè)“其他性”的法律定位，如果單純對(duì)法律文本進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)定位是不高的，甚至是較低、較不重要的。這表明發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用，不是制定法律的基本原則，不是劃分立法權(quán)限的基本原則，也不是法律制定程序中必須遵循的基本原則，甚至不是立法程序中的法定環(huán)節(jié)。

問(wèn)題是，脫離了具體法律文本，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中，就很容易對(duì)這一提法做拔高理解、擴(kuò)大理解，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)人大的主導(dǎo)作用，進(jìn)而影響人大及其常委會(huì)在立法活動(dòng)中依法、科學(xué)地處理與其他立法參與主體之間的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)決定和我國(guó)《立法法》修改過(guò)程中提出發(fā)揮人大主導(dǎo)作用后，在各方的熱議推進(jìn)中，這種拔高和擴(kuò)大理解的苗頭已經(jīng)顯露。提法很高，法律定位卻不高，又很難要求人們?cè)诜晌谋镜恼w結(jié)構(gòu)中去認(rèn)識(shí)理解人大主導(dǎo)的實(shí)際定位，這是應(yīng)當(dāng)引起注意的問(wèn)題。

(三)如何科學(xué)界定人大與其他立法參與主體之間的關(guān)系

如何科學(xué)界定人大與其他立法參與主體之間的關(guān)系是前兩個(gè)問(wèn)題的應(yīng)有之義，其中有兩個(gè)重要關(guān)系需要討論：一是人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，二是人大主導(dǎo)立法與“一府兩院”等主體在立法活動(dòng)中行使職權(quán)之間的關(guān)系。

關(guān)于人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法之間可能出現(xiàn)的一些矛盾困惑，筆者已做一些論述。*參見(jiàn)劉松山：《黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要研究解決的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《法學(xué)》2017年第5期。在涉及如何處理這對(duì)關(guān)系時(shí)，一些權(quán)威文件和領(lǐng)導(dǎo)人、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話(huà)，沒(méi)有例外地是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但都比較宏觀、抽象、原則。比如，李適時(shí)在2014年地方立法研討會(huì)上說(shuō)：“人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。”*同前注⑧，李適時(shí)文。要達(dá)到這一目標(biāo)，實(shí)踐中需要回答不少具體問(wèn)題。比如，為什么說(shuō)越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用？又比如，重大立法問(wèn)題由黨委乃至由黨中央決定，與十八屆四中全會(huì)同時(shí)提出的黨要善于通過(guò)法定程序?qū)⒆约旱闹鲝埳仙秊閲?guó)家意志是什么關(guān)系？再比如，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于立法全過(guò)程，與人大依照法定程序?qū)徸h通過(guò)法律法規(guī)，是什么關(guān)系？建議有關(guān)方面對(duì)人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，在理論上進(jìn)行系統(tǒng)的有說(shuō)服力的闡述，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的原則、事項(xiàng)、程序，特別是遇到?jīng)_突時(shí)的解決辦法，做出清晰的、可操作的規(guī)范，以消除認(rèn)識(shí)偏差，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下把人大主導(dǎo)立法落到實(shí)處。

除了人大主導(dǎo)立法與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之外，單純強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，不僅在認(rèn)識(shí)上容易形成偏差，在實(shí)踐中也可能影響其他立法參與主體參與立法的功能的發(fā)揮，甚至可能使人大與其他主體特別是參與立法活動(dòng)最多的政府之間的關(guān)系變得微妙緊張。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在2017年地方立法工作座談會(huì)上的講話(huà)，與以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和負(fù)責(zé)人講話(huà)相比有一個(gè)很大不同，那就是：他在講發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的同時(shí)，特別提出要發(fā)揮“政府在立法工作中的重要作用”，并對(duì)政府重要作用與人大主導(dǎo)作用的關(guān)系做了專(zhuān)門(mén)闡述。*參見(jiàn)前注⑦，沈春耀文。這個(gè)表述對(duì)科學(xué)界定人大與其他立法主體特別是與政府的關(guān)系，是很必要的。

事實(shí)上，即使在看上去完全由人大運(yùn)行的立法審議環(huán)節(jié)，對(duì)人大主導(dǎo)立法的認(rèn)識(shí)也不宜絕對(duì)化。比如，在常委會(huì)審議法律案的過(guò)程中，常委會(huì)組成人員對(duì)草案中的某個(gè)重大問(wèn)題有集體性認(rèn)識(shí)偏差，而該問(wèn)題牽涉立法的全局和方向，如不加以說(shuō)明糾正，很可能會(huì)做出錯(cuò)誤的表決。這時(shí)候，受人大之外有關(guān)部門(mén)指派，來(lái)聽(tīng)取意見(jiàn)、介紹情況和回答詢(xún)問(wèn)的部門(mén)工作人員，對(duì)該問(wèn)題做出完全不同于常委會(huì)組成人員認(rèn)識(shí)的說(shuō)明解釋?zhuān)淖兞肆⒎ū頉Q的方向。這種情況下，如果該工作人員稱(chēng)，他和他所在的部門(mén)在這部法律的審議過(guò)程中，發(fā)揮了主導(dǎo)作用，甚至說(shuō)他也主導(dǎo)了一次立法，似乎也有一定的道理。

界定人大與其他立法參與主體的關(guān)系，關(guān)鍵是要充分尊重其他主體在不同立法環(huán)節(jié)中參與立法的職權(quán)。比如，我國(guó)憲法和法律規(guī)定了“一府兩院”和中央軍委的立法提案權(quán)，但人大主導(dǎo)立法中的制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃、起草法律草案、組織協(xié)調(diào)等行動(dòng)方式，顯然與它們的立法提案權(quán)發(fā)生了關(guān)聯(lián)，一旦人大的主導(dǎo)與這些國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使提案權(quán)的意見(jiàn)不一致甚至發(fā)生沖突，怎么辦？這就需要回答如下一系列問(wèn)題：制定法律的提案權(quán)能否成為一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)？如果是一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)，它應(yīng)當(dāng)有什么樣的內(nèi)容？人大主導(dǎo)立法與提案主體依法行使提案權(quán)是什么關(guān)系？我國(guó)憲法和法律對(duì)人大之外有關(guān)機(jī)關(guān)、組織參與立法的職權(quán)，以及職權(quán)之外應(yīng)當(dāng)受到必要尊重的話(huà)語(yǔ)權(quán)，有的規(guī)定得比較零碎，有的沒(méi)有明確規(guī)定，也不適宜規(guī)定，但從人大及其常委會(huì)與其他機(jī)關(guān)、組織的關(guān)系看，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，也應(yīng)遵循彭真當(dāng)年所說(shuō)的“既不失職，也不越權(quán)”的原則，給自己的權(quán)力確定科學(xué)的邊界。

二、人大主導(dǎo)立法的針對(duì)性是什么

為什么要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用？總體上看，其主要有以下幾方面的針對(duì)性，同時(shí)這些針對(duì)性中又有一些值得研究的問(wèn)題。

(一)立法的綜合性很強(qiáng)，需要人大主導(dǎo)

2015年修改的我國(guó)《立法法》增加規(guī)定，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法中，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法律草案，可以由有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草”。為證明人大在這方面發(fā)揮主導(dǎo)作用的必要性和已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大機(jī)關(guān)的《中國(guó)人大》雜志在我國(guó)《立法法》修改后還專(zhuān)門(mén)登載了一篇文章，將全國(guó)人大常委會(huì)法工委牽頭組織起草我國(guó)《民法總則》作為人大主導(dǎo)立法的成功案例加以宣傳報(bào)道。*參見(jiàn)陳甦：《人大充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的生動(dòng)典范》，《中國(guó)人大》2016年第14期。對(duì)于人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)能否主導(dǎo)立法，筆者擬稍后再予論述，這里提出幾個(gè)需要回答和研究的問(wèn)題。

其一，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？幾乎每一部法律都可以說(shuō)是綜合性的，涉及很多部門(mén)，幾乎每一部法律也都可以說(shuō)涉及某一方面的全局性和基礎(chǔ)性問(wèn)題。所以，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)條件很難說(shuō)清楚。即使說(shuō)清楚了，還要回答：為什么要由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草？比如，我國(guó)《民法總則》當(dāng)然可以說(shuō)是綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律，但離這個(gè)法律規(guī)范內(nèi)容最近的是從事民事審判工作的法院，為什么不可以說(shuō)法院組織起草這部法律最合適呢？

其二，什么叫“可以由”？筆者注意到，我國(guó)《立法法》修訂后規(guī)定，上述重要法律草案，“可以由”有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織起草。“可以由”的表述實(shí)際是否定了人大的主導(dǎo)，它的文義應(yīng)當(dāng)是，這些法律的草案主要還是由或者本來(lái)應(yīng)當(dāng)由其他國(guó)家機(jī)關(guān)組織起草，但也“可以由”專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。實(shí)踐中，這類(lèi)重要法律草案主要就是由其他國(guó)家機(jī)關(guān)組織起草的，我國(guó)憲法和法律也沒(méi)有禁止人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)組織起草，為什么我國(guó)《立法法》修改要多此一舉，加上“可以由”呢？

其三，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律”與我國(guó)《憲法》第62條和我國(guó)《立法法》第7條中的“基本法律”是什么關(guān)系？按照我國(guó)《憲法》的規(guī)定，基本法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定，那么，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律能否等同于基本法律？如果將這些法律都視為基本法律，又強(qiáng)調(diào)它們的草案由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草，是否合適，法理依據(jù)是什么？

(二)立法引領(lǐng)推動(dòng)改革，需要人大主導(dǎo)

黨的十八屆四中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。這是一個(gè)新命題。這一年，在全國(guó)地方立法研討會(huì)上，王晨副委員長(zhǎng)明確提出：“充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，必然要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用”。*同前注③，王晨文。立法要引領(lǐng)推動(dòng)什么？結(jié)合十八屆四中全會(huì)提出的立法與改革決策相銜接和重大改革于法有據(jù)的要求，特別是這幾年全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，大凡用立法引領(lǐng)推動(dòng)的基本都是改革，特別是那些重大的改革，且范圍很大。那么，人大在引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法中能否發(fā)揮主導(dǎo)作用？如果能，又如何發(fā)揮主導(dǎo)作用？

改革本身具有很大的探索性、不確定性，既可能成功，也可能失敗，而立法是十分嚴(yán)肅的，對(duì)于不確定的社會(huì)關(guān)系一般不能做規(guī)定，對(duì)于可能陷于失敗的改革更不能鼓勵(lì)，即使對(duì)改革成果有科學(xué)預(yù)見(jiàn)和成功把握的那些社會(huì)關(guān)系，立法也應(yīng)當(dāng)慎之又慎，這是維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威的需要，也是維護(hù)立法機(jī)關(guān)自身權(quán)威和尊重人民主體地位的需要。如果人大主導(dǎo)制定了引領(lǐng)推動(dòng)改革的法律，改革最終以失敗告終，人大就會(huì)使自己陷于被動(dòng)。所以，在引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法中，如何正確認(rèn)識(shí)人大主導(dǎo)的內(nèi)涵，至關(guān)重要。對(duì)審議過(guò)程中達(dá)成廣泛共識(shí)的改革舉措，及時(shí)用立法推動(dòng)，是一種主導(dǎo)。然而，對(duì)引領(lǐng)推動(dòng)改革的主張、提案進(jìn)行冷靜思考，為改革把一道關(guān)，為維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威把一道關(guān)，也是一種主導(dǎo)，甚至是更重要的主導(dǎo)。當(dāng)前，過(guò)于熱衷以立法方式推動(dòng)改革的沖動(dòng)和苗頭已經(jīng)顯露出來(lái)，在這種背景下，強(qiáng)調(diào)人大這種把關(guān)式的主導(dǎo)，具有特別重要的意義。

第一，在把黨的主張上升為國(guó)家意志的過(guò)程中，人大要把好“法定程序”這一關(guān)，在法定程序中起主導(dǎo)作用。改革事業(yè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下奮力前行的，很多改革主張，特別是那些重大改革的主張，都是由黨中央提出的，如果說(shuō)要把這些改革主張上升為國(guó)家法律，那么，實(shí)際的主導(dǎo)者是黨中央。在黨中央提出重大改革主張，并建議上升為國(guó)家法律的過(guò)程中，人大應(yīng)當(dāng)做什么呢？現(xiàn)在有一種傾向性觀點(diǎn)，認(rèn)為黨中央提出什么，人大就贊成表決什么，黨中央要改革，人大就迅速跟進(jìn)，制定相關(guān)法律。按這種觀點(diǎn)，人大的任務(wù)就是把黨的主張及時(shí)地、不折不扣地上升為國(guó)家法律，并把這種做法叫做貫徹落實(shí)黨中央的重大決策部署，或者叫確保將黨的主張上升為國(guó)家法律；這樣做，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最好體現(xiàn)，就是以人大主導(dǎo)立法的方式引領(lǐng)推動(dòng)改革。這種認(rèn)識(shí)在政治站位上無(wú)疑是正確必要的，但處理不好又容易自覺(jué)或不自覺(jué)地把人大當(dāng)成黨的下級(jí)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，不符合黨的十八屆四中全會(huì)精神，不利于黨對(duì)改革事業(yè)實(shí)行正確的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出的“四善于”，其中十分重要的一條，就是黨要“善于”通過(guò)法定程序?qū)⒆约旱闹鲝埳仙秊閲?guó)家意志。如何“善于”，是由黨來(lái)回答的重大問(wèn)題。就人大而言，黨提出了改革主張，對(duì)于這種主張能不能上升為法律，在多大程度上以及什么時(shí)候上升為法律，人大的職權(quán)是，依照法定程序開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究，最大限度地集中民意民智，并在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行審議，提出各種意見(jiàn)，包括贊成的意見(jiàn)，修改的意見(jiàn)，也包括不贊成甚至反對(duì)的意見(jiàn)，最終在少數(shù)服從多數(shù)的基礎(chǔ)上形成人大的主導(dǎo)性意見(jiàn)。這個(gè)意見(jiàn)既可能主導(dǎo)“進(jìn)”，也可能主導(dǎo)“停”和“退”。黨領(lǐng)導(dǎo)的人大，應(yīng)當(dāng)是依照法定程序行使職權(quán)的人大。經(jīng)過(guò)了法定程序，人大形成的主導(dǎo)性意見(jiàn)可能與黨的主張完全一致，這樣就可以順利制定法律。人大的主導(dǎo)性意見(jiàn)也可能與黨的主張不完全一致或者不一致，這時(shí)候，黨就會(huì)很重視人大的意見(jiàn)，會(huì)研究吸收不同的意見(jiàn)，不斷修正和完善自己的改革主張，進(jìn)一步向人大提出關(guān)于改革的立法建議，人大再依法進(jìn)行認(rèn)真審議，如此循環(huán)，最終在改革事項(xiàng)的立法中，達(dá)到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于引領(lǐng)推動(dòng)改革，人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在這里。

第二，人大要為各類(lèi)提案主體所提的改革議案把關(guān)。為落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于立法引領(lǐng)推動(dòng)和重大改革于法有據(jù)的精神，要改革先立法的觀點(diǎn)受到前所未有的重視。然而，各類(lèi)提案主體提出的有關(guān)改革的立法議案，不可避免地存在問(wèn)題。對(duì)于這些議案，人大不能隨聲附和、一哄而上，而應(yīng)當(dāng)與提案者做適當(dāng)分離，為提案把關(guān)。提案者可以有沖動(dòng)，甚至可以犯錯(cuò)誤，但人大不能沖動(dòng)，不能犯錯(cuò)誤，它要著眼于黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。對(duì)符合民意的改革，人大要主導(dǎo)助推立法，對(duì)不符合民意的改革，人大要主導(dǎo)過(guò)濾糾正。

第三，對(duì)于重大的改革性立法，人大的委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等內(nèi)部組織，應(yīng)當(dāng)盡量減少和避免提出立法議案。現(xiàn)在，提到人大主導(dǎo)立法，引領(lǐng)推動(dòng)改革，不少人就會(huì)認(rèn)為，人大內(nèi)部的有關(guān)組織主動(dòng)提出議案是主導(dǎo)立法的好方式。筆者的判斷是，恐怕不能這樣認(rèn)為。第一，人大之外的國(guó)家機(jī)關(guān)一般走在相關(guān)領(lǐng)域改革實(shí)踐的前沿，對(duì)改革最敏銳，容易先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題，并找到改革的路徑，通過(guò)立法推動(dòng)改革的動(dòng)力強(qiáng)，積極性高，由它們提出立法議案更為合適。第二，人大方面主動(dòng)提改革性立法議案，如果處在實(shí)踐第一線的立法參與主體的主導(dǎo)性意見(jiàn)與人大不一致，是聽(tīng)人大的還是聽(tīng)其他主體的？比如，委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出的授權(quán)進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的議案，如果與改革關(guān)系十分密切的檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上并不贊成，怎么辦？再比如，對(duì)于由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向常委會(huì)提出的修改人民法院組織法和人民檢察院組織法的議案，假如審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上也不贊成，怎么辦？第三，委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是人大內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，由它們提出改革性立法議案，立了法，最后一旦改革遇到紛爭(zhēng)甚至陷于失敗，人們就會(huì)追問(wèn)：人大自己提的議案，自己審議，最后失敗了，怎么辦？誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)任？這樣，最終損害的很可能是人大的權(quán)威。當(dāng)然，人大的代表團(tuán)或者代表和常委會(huì)委員聯(lián)名提出關(guān)于改革的立法議案一般不存在這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樗麄兊奶岚竿欠稚⒌摹⒆园l(fā)的。

第四，人大在引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法中，要主導(dǎo)形成共識(shí)，而不能引起社會(huì)紛爭(zhēng)。改革是一項(xiàng)大事業(yè)。有改革就必然有反對(duì)改革的不同意見(jiàn)，也不可避免地有因盲動(dòng)而產(chǎn)生的改革動(dòng)議。面對(duì)這樣的情況，人大對(duì)于引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法動(dòng)議，應(yīng)當(dāng)十分慎重，準(zhǔn)確把握改革的脈搏，尋找改革的最大共識(shí)，對(duì)于可能存在嚴(yán)重分歧的改革動(dòng)議，不付諸立法。人大的改革性立法，應(yīng)當(dāng)凝聚和代表社會(huì)共識(shí)，是多數(shù)真實(shí)意見(jiàn)形成的定論，而不能是嚴(yán)重裂痕和分歧的產(chǎn)物，或者是虛假多數(shù)意見(jiàn)所掩蓋的裂痕和分歧的產(chǎn)物，更不能因缺乏科學(xué)預(yù)見(jiàn)而引起事后的紛爭(zhēng)。這是人大主導(dǎo)改革性立法的一條十分重要的原則。從這幾年的情況看，人大通過(guò)的一些改革性立法，在理論和實(shí)踐中遇到紛爭(zhēng)，需要引起警惕。

第五，人大在引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法中，特別要主導(dǎo)堅(jiān)守憲法和人民代表大會(huì)制度的底線。有些改革的設(shè)想和議案，有明顯違反憲法和人民代表大會(huì)制度基本要求的內(nèi)容，對(duì)于這些內(nèi)容，在憲法沒(méi)有修改之前，人大不能以立法方式肯定下來(lái)，并引領(lǐng)推動(dòng)相關(guān)改革。這幾年，一些重大改革的授權(quán)立法，在理論和實(shí)踐中已經(jīng)引起是否違憲、是否損害人民代表大會(huì)制度的爭(zhēng)議，這同樣應(yīng)當(dāng)引起警惕。

總之，在引領(lǐng)推動(dòng)改革的立法中，人大被動(dòng)一些比過(guò)于主動(dòng)要好。不能主張者、動(dòng)議者提出什么，人大就審議通過(guò)什么。人大不能為實(shí)現(xiàn)某一改革目標(biāo)，在缺乏動(dòng)議者的情況下，主動(dòng)去尋找動(dòng)議者，或者干脆自己既當(dāng)動(dòng)議者，又當(dāng)審議和表決者。特別重要的是，人大引領(lǐng)推動(dòng)改革的任何立法，都應(yīng)當(dāng)凝聚反映改革共識(shí)，守住憲法和根本政治制度的底線，這是人大主導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)遵循的重大政治原則和法治原則。

(三)為解決部門(mén)問(wèn)題，需要人大主導(dǎo)

立法中的部門(mén)問(wèn)題是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。從黨的十八屆四中全會(huì)決定和我國(guó)《立法法》修改的意圖看，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，一個(gè)重要指向就是部門(mén)在立法中存在的各種問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題，前述2011年李建國(guó)副委員長(zhǎng)的表述，是立法“涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個(gè)部門(mén)的工作和體制機(jī)制”。*參見(jiàn)前注②，李建國(guó)文。其中，“諸多方面的利益關(guān)系”，恐怕主要是指各個(gè)部門(mén)的利益關(guān)系；“多個(gè)部門(mén)的工作和體制機(jī)制”，恐怕很大程度上是指立法中不少部門(mén)之間存在各自為政的情況，而現(xiàn)有的體制機(jī)制又難以讓部門(mén)之間自覺(jué)有效地協(xié)調(diào)合作。2014年王晨副委員長(zhǎng)在地方立法工作研討會(huì)上對(duì)部門(mén)問(wèn)題的表述是，“需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地會(huì)受到各方利益的影響”。*參見(jiàn)前注③，王晨文。其中，“需要各相關(guān)方面共同配合”，實(shí)際指涉各相關(guān)方面(當(dāng)然主要指的就是部門(mén))難以配合或者不配合；“不可避免地受到各方利益的影響”，實(shí)際主要指涉的也是部門(mén)利益的影響。李建國(guó)和王晨的講話(huà)主要著眼于全局，沒(méi)有直接點(diǎn)明法律制定中的部門(mén)利益和部門(mén)難以配合協(xié)調(diào)的問(wèn)題，而在2014年的地方立法研討會(huì)上，李適時(shí)則直指地方立法中“部門(mén)利益影響甚至阻礙地方立法進(jìn)程”的問(wèn)題。*參見(jiàn)前注⑧，李適時(shí)文。

黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出“立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

我國(guó)《立法法》2015年修訂以后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室編寫(xiě)的該法釋義書(shū)，仍然將發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)作用的針對(duì)性指向部門(mén)：“目前，許多法律草案由政府有關(guān)部門(mén)起草，部門(mén)主導(dǎo)立法的問(wèn)題普遍存在，要么導(dǎo)致各相關(guān)部門(mén)因利益沖突而相互扯皮、推諉塞責(zé)，使得該立的法遲遲立不起來(lái)；要么由于部門(mén)主導(dǎo)而致使部門(mén)利益法律化。”*全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室編著：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第160頁(yè)。不僅如此，該釋義書(shū)還對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)行了解讀，其指出，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用就是“針對(duì)這一狀況”提出的。*同上注，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室編著書(shū)，第160頁(yè)。

以上關(guān)于立法中部門(mén)問(wèn)題的這些表述不盡一致，側(cè)重點(diǎn)各有不同，但主要表現(xiàn)為部門(mén)爭(zhēng)利益、爭(zhēng)權(quán)、諉責(zé)、權(quán)力邊界不清、難以配合協(xié)調(diào)，核心問(wèn)題實(shí)際還是部門(mén)利益問(wèn)題。為克服這些問(wèn)題，需要發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，其中仍然有一些問(wèn)題需要研究。

1.如何看待部門(mén)利益

幾十年來(lái)，人們一直在批評(píng)和設(shè)法克服立法中的部門(mén)利益。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的過(guò)程中，人大在立法中能夠起主導(dǎo)作用并已經(jīng)起了主導(dǎo)作用，仍未能解解決部門(mén)利益問(wèn)題，在此法律體系形成后更好地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，果真能解決部門(mén)利益問(wèn)題嗎？

對(duì)于立法中的部門(mén)利益，有以下幾個(gè)方面值得關(guān)注和討論。

其一，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，只要有部門(mén)就有部門(mén)利益。只是部門(mén)利益中有正當(dāng)?shù)睦妫灿胁徽?dāng)?shù)睦妫⒎☉?yīng)當(dāng)克服的是部門(mén)不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

其二，一部法律的條文是不是其背后有不正當(dāng)?shù)牟块T(mén)利益，在法的起草審議甚至表決過(guò)程中，有時(shí)很難看得出來(lái)，可能只有在實(shí)踐中才會(huì)逐步顯現(xiàn)。在立法中，為了避免部門(mén)利益，用一個(gè)部門(mén)來(lái)制約和替代另一個(gè)部門(mén)的工作，當(dāng)然有其必要性和合理性，但過(guò)于依賴(lài)人大的主導(dǎo)作用，特別是依賴(lài)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在法理依據(jù)、體制依據(jù)和實(shí)際效果等方面，就值得研究了。一部法律的草案，部門(mén)還沒(méi)有起草，有一方就先入為主地認(rèn)為它涉及部門(mén)利益，或者要防止它涉及部門(mén)利益，因而要專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)組織起草或者提前介入起草，從道理上能否講得通？是否缺少了對(duì)部門(mén)必要的尊重？

其三，人大本身也是部門(mén)，它的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)更是具體的部門(mén)，那么，如果有人提出它們也難免有自身的部門(mén)利益，或者其他部門(mén)為爭(zhēng)取自己的不正當(dāng)利益，通過(guò)人大的部門(mén)對(duì)立法施加影響，怎么辦？

其四，對(duì)于已經(jīng)制定的法律法規(guī)，人大不宜過(guò)于指摘它所反映的部門(mén)利益，因?yàn)槿绻@樣，被指摘的部門(mén)可能就會(huì)提出，這個(gè)法律不是你人大審議通過(guò)的嗎，人大為什么在審議修改時(shí)不消除部門(mén)利益，卻在表決通過(guò)后來(lái)批評(píng)部門(mén)利益？

其五，如果不能通過(guò)改革的手段，從體制上扼制消除滋生部門(mén)不正當(dāng)利益的土壤，光靠人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的一些體制機(jī)制，恐怕是治標(biāo)不治本，未必能解決問(wèn)題。

2.如何看待部門(mén)爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象

部門(mén)在立法過(guò)程中所爭(zhēng)之權(quán)，所諉之責(zé)，是科學(xué)還是不科學(xué)，必要還是不必要，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)判斷取舍？人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是否適宜作判斷的主體？部門(mén)的不少權(quán)和責(zé)邊界不清，可能因?yàn)槭橇⒎ㄖ皯椃ê头梢延幸?guī)定不清晰的問(wèn)題，也可能是部門(mén)之間政治道德建設(shè)的問(wèn)題，還有實(shí)踐中一時(shí)難以看清和回答的問(wèn)題，更有需要在改革過(guò)程中逐步解決的問(wèn)題，針對(duì)這些情況，通過(guò)人大主導(dǎo)立法能否科學(xué)地、根本地解決問(wèn)題？

3.如何看待部門(mén)起草和部門(mén)主導(dǎo)立法

部門(mén)起草法律法規(guī)草案是否必然導(dǎo)致部門(mén)利益？筆者認(rèn)為似乎未必。由部門(mén)遞交給人大的法律法規(guī)草案，主要是由部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草的，而部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草的草案，在經(jīng)過(guò)部門(mén)負(fù)責(zé)人審查后，還要經(jīng)過(guò)提案主體的審查，在提出議案后，還要經(jīng)過(guò)人大及其常委會(huì)審議、修改、表決等程序，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)程序，都有足夠的時(shí)間空間對(duì)不正當(dāng)?shù)牟块T(mén)利益進(jìn)行過(guò)濾和消減。以全國(guó)人大常委會(huì)制定法律為例，僅在審議階段，就不僅有常委會(huì)會(huì)議一般至少三次的審議，還有法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議以及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的參與，還要向各方面反復(fù)征求意見(jiàn)，解決不正當(dāng)部門(mén)利益的時(shí)間、空間、場(chǎng)合、時(shí)機(jī)、環(huán)節(jié)等，實(shí)際是較多、較大的。

前引的全國(guó)人大法工委國(guó)家法室所著的我國(guó)《立法法》釋義書(shū)中的記述，就是將部門(mén)起草法律草案與部門(mén)主導(dǎo)立法聯(lián)系起來(lái)了，這容易讓人覺(jué)得部門(mén)起草就導(dǎo)致了部門(mén)主導(dǎo)。實(shí)際上，部門(mén)起草法律草案與部門(mén)主導(dǎo)立法可能還不是一回事，無(wú)論中央還是地方的立法中，部門(mén)起草的內(nèi)容被否定或者棄之不用的情況都不少見(jiàn)。而部門(mén)主導(dǎo)立法的提法是否適當(dāng)，倒是值得討論的。在立法的審議和表決中，如果人大及其常委會(huì)能充分發(fā)揚(yáng)民主，把審議修改表決的各個(gè)環(huán)節(jié)做實(shí)，部門(mén)是不可能主導(dǎo)立法的，但如果在立法的各個(gè)階段，常委會(huì)會(huì)議以及人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)了解情況不充分，或者不能切實(shí)使用法定職權(quán)，被部門(mén)牽著鼻子走，當(dāng)然就真是部門(mén)主導(dǎo)立法了。現(xiàn)在，為克服部門(mén)利益，就削弱甚或取消部門(mén)起草或者組織起草一些重要法律法規(guī)草案的職權(quán)，其依據(jù)可能需要充分論證。

4.如何看待立法的綜合性強(qiáng)以及由此涉及的多部門(mén)工作和體制機(jī)制

所謂綜合性強(qiáng)，在立法中實(shí)際是很難判斷的問(wèn)題，如前所述，幾乎所有的法律法規(guī)都可以說(shuō)綜合性強(qiáng)，都會(huì)涉及多部門(mén)的工作和體制機(jī)制，針對(duì)這一情況，就要發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，那么，人大主導(dǎo)的面可能就會(huì)很寬、很不確定了。

(四)為提高立法效率、節(jié)約立法資源，需要人大主導(dǎo)

在前述2014年的地方立法研討會(huì)上，李適時(shí)以地方立法中存在的問(wèn)題為例，闡述了發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的背景和具體做法：“針對(duì)部門(mén)利益影響甚至阻礙地方立法進(jìn)程，或者濫用地方立法資源等實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，各地努力從制度上加以規(guī)制，推出了不少好的做法。”“有的加強(qiáng)立項(xiàng)主導(dǎo)，努力改變部門(mén)提什么人大就審什么的模式，由被動(dòng)‘等米下鍋’轉(zhuǎn)變?yōu)椤c(diǎn)菜上桌’。”“有的強(qiáng)化立法前評(píng)估，加強(qiáng)立項(xiàng)論證，堅(jiān)持‘四個(gè)不立’，即不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的不立，立法條件不具備的不立，能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立，立法針對(duì)性不強(qiáng)、效果不理想的不立。”*同前注⑧，李適時(shí)文。

進(jìn)一步說(shuō)，這方面，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法有兩個(gè)相反的重要理由：其一，部門(mén)在立法中存在利益博弈、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等問(wèn)題，使該立的法立不起來(lái)，因而需要人大主導(dǎo)，推動(dòng)應(yīng)該立法的事項(xiàng)盡快立法；其二，一些部門(mén)對(duì)不該立法的事項(xiàng)卻想立法，濫用立法資源，因而需要人大主導(dǎo)，及時(shí)制止隨意立法的現(xiàn)象。由人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高立法效率，節(jié)約立法資源，克服這兩種消極現(xiàn)象，無(wú)疑是必要的，但同時(shí)，要注意以下幾個(gè)方面：立法動(dòng)議主體提出議案的法定職權(quán)可能被削弱；人大改變“等米下鍋”做法，實(shí)行“點(diǎn)菜上桌”，這樣做的法律和理論依據(jù)似乎不充分；人大審議或者表決一部法律草案前，對(duì)于這部法該不該立、何時(shí)立，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)評(píng)估和決定，在什么時(shí)候評(píng)估和決定，法理依據(jù)是什么等問(wèn)題，需要深入研究。

(五)為防止地方保護(hù)主義，需要人大主導(dǎo)

習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)決定所做的說(shuō)明中提出，“一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義”，因此，為“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化”，全會(huì)決定采取的一個(gè)重要措施就是，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。*參見(jiàn)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，新華社2014年10月29日發(fā)布。

按照習(xí)近平總書(shū)記講話(huà)和黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，發(fā)揮地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，克服地方保護(hù)主義法律化，十分必要。一些損害市場(chǎng)統(tǒng)一、破壞有序競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)地方利益的地方性法規(guī)，正是由地方人大及其常委會(huì)制定的，不僅地方政府及其部門(mén)有通過(guò)立法實(shí)行地方保護(hù)的沖動(dòng)，地方人大及其常委會(huì)作為本行政區(qū)域的權(quán)力機(jī)關(guān)，也不可避免地有這一沖動(dòng)和傾向，在這種情況下，讓人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，戰(zhàn)勝自我，克服地方保護(hù)，就有更難的工作要做。

三、人大內(nèi)部哪些主體以什么方式主導(dǎo)立法

籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，似乎理所當(dāng)然，但具體到人大內(nèi)部誰(shuí)才能主導(dǎo)立法，以什么方式主導(dǎo)立法，恐怕就有不少問(wèn)題值得討論。

(一)主導(dǎo)立法各類(lèi)主體的提法存在問(wèn)題

如前所述，仔細(xì)查看各類(lèi)文件的表述，就會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)于主導(dǎo)立法的主體究竟是誰(shuí)，需要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)決定在同一個(gè)段落中，先是有這樣的表述：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。”這就涉及兩個(gè)用語(yǔ)，即“人大主導(dǎo)”和“人大及其常委會(huì)”主導(dǎo)，“人大主導(dǎo)”和“人大及其常委會(huì)主導(dǎo)”所包含的主體范圍是有很大差別的。該決定接著所用來(lái)表述具體主導(dǎo)主體的語(yǔ)匯又包括全國(guó)大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、常委會(huì)委員，甚至延伸到立法專(zhuān)家顧問(wèn)。李建國(guó)在2015年向全國(guó)人大會(huì)議所做的我國(guó)《立法法修正案(草案)的說(shuō)明》中所說(shuō)的主導(dǎo)主體，不僅包括“人大”、“全國(guó)人大及其常委會(huì)”、全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，還特別強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全國(guó)人大代表在立法中的作用。*參見(jiàn)前注，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室編著書(shū)，第56-57頁(yè)。修改后的我國(guó)《立法法》在全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法的表述中又增加了委員長(zhǎng)會(huì)議這個(gè)主體。可見(jiàn)，這些權(quán)威文件甚至立法性文件對(duì)人大內(nèi)部主導(dǎo)的主體表述并不一致。在日常的學(xué)術(shù)論文、研討會(huì)討論以及工作交流中，對(duì)主導(dǎo)立法的主體究竟是誰(shuí)，更是存在用語(yǔ)隨意、似是而非甚至比較混亂的現(xiàn)象。

從口頭表述或者廣泛的意義上，人們?nèi)菀仔纬梢环N認(rèn)識(shí)習(xí)慣，認(rèn)為人大主導(dǎo)、人大及其常委會(huì)主導(dǎo)、委員長(zhǎng)會(huì)議主導(dǎo)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主導(dǎo)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，甚至人民代表和常委會(huì)委員主導(dǎo)，都可以說(shuō)是人大主導(dǎo)，即大凡人大內(nèi)部的各類(lèi)組織或者成員的主導(dǎo)，都是人大主導(dǎo)。稍一推敲即可發(fā)現(xiàn)，這些認(rèn)識(shí)顯然存在問(wèn)題。將人大主導(dǎo)和人大及其常委會(huì)主導(dǎo)加以等同大體還有合理性，因?yàn)閮烧叨际菣?quán)力機(jī)關(guān)，常委會(huì)又是代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，經(jīng)常可以交換合并表述。然而，如果把委員長(zhǎng)會(huì)議和地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)甚至人民代表在立法中發(fā)揮的作用都叫做人大主導(dǎo)，則無(wú)論從憲法體制還是理論認(rèn)識(shí)上看，恐怕都缺乏合理性，因?yàn)檫@實(shí)際是把這些主體與人大及其常委會(huì)等同起來(lái)了，如果將這種觀點(diǎn)運(yùn)用于實(shí)踐，就會(huì)產(chǎn)生不少負(fù)面影響。

(二)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法的障礙

人大主導(dǎo)立法，從根本上說(shuō)當(dāng)然是人大和它的常委會(huì)主導(dǎo)立法。如果這兩個(gè)主體可以主導(dǎo)立法，就需要解決以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，在立法表決的結(jié)果出來(lái)之前，人大及其常委會(huì)如何預(yù)知表決結(jié)果，并將立法活動(dòng)向這一結(jié)果加以引導(dǎo)推動(dòng)。按照我國(guó)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，立法活動(dòng)至少由提出議案、審議和表決三個(gè)關(guān)鍵性程序組成。在這三個(gè)程序中，提出議案的主體眾多，人大及其常委會(huì)的組成人員又分散于各個(gè)方面，人民代表的觀點(diǎn)意見(jiàn)在審議過(guò)程中可能各不相同，即使到了表決階段，很多時(shí)候也各不相同，那么，在如此復(fù)雜的情況下，由個(gè)體代表組成的人大及其常委會(huì)，又如何預(yù)知立法結(jié)果并從一開(kāi)始就對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行主導(dǎo)呢？

第二，按照人民代表大會(huì)制度的基本要求，人民代表大會(huì)是一個(gè)合議機(jī)關(guān)，它的常務(wù)委員會(huì)也是合議機(jī)關(guān)，兩者行使職權(quán)的共同特點(diǎn)是，集體有權(quán)，個(gè)人無(wú)權(quán)，即集體行使職權(quán)，一人一票，委員長(zhǎng)或者人大常委會(huì)主任也只有一票表決權(quán)。人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，除了由它們的組成人員進(jìn)行表決形成意志之外，依照憲法和法律規(guī)定，沒(méi)有任何一個(gè)組織和個(gè)人可以將自己的意志強(qiáng)加于它們，那么，在這樣的合議機(jī)關(guān)中，如果沒(méi)有進(jìn)行表決，所謂立法的主導(dǎo)意見(jiàn)又從何而來(lái)？沒(méi)有主導(dǎo)意見(jiàn)，合議機(jī)關(guān)又談何主導(dǎo)立法呢？

第三，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在立法的哪些環(huán)節(jié)能發(fā)揮主導(dǎo)作用呢？2015年9月上旬，張德江委員長(zhǎng)在廣東調(diào)研強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用時(shí)，要求人大及其常委會(huì)“把握立項(xiàng)、起草、審議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，“形成立法工作合力”，*張德江：《發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，加快形成完備的法律規(guī)范體系》，《中國(guó)人大》2015年第18期。即人大及其常委會(huì)要在立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從前述全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)副委員長(zhǎng)和工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話(huà)看，他們對(duì)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在哪些具體環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，表述并不清晰和一致。全國(guó)人大法工委國(guó)家法室編寫(xiě)的我國(guó)《立法法》的釋義書(shū)指出：“人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。”*同前注，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室編著書(shū)，第162頁(yè)。其含義就是，人大要在各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這比上述張德江委員長(zhǎng)所說(shuō)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的面還要寬，可以說(shuō)是要主導(dǎo)立法的全過(guò)程了。

問(wèn)題是，除了人大常委會(huì)可以用向人大提出立法議案的形式，在立法動(dòng)議環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用外，人大和它的常委會(huì)在立法中行使職權(quán)的方式，只有審議和表決兩項(xiàng)(當(dāng)然，其中也包括了修改)，這樣，它有什么辦法在各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用呢？難道人大及其常委會(huì)還可以在立法議案提出之前先審議和表決要不要制定一部法，以及這部法應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么內(nèi)容，或者集體起草一部法的草案？也就是說(shuō)，以會(huì)議形式集體行使職權(quán)的特點(diǎn)，決定了人大及其常委會(huì)實(shí)際上很難甚至不可能在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果一定要強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)作用的話(huà)，這個(gè)主導(dǎo)作用主要還是審議和表決環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。

第四，人大及其常委會(huì)能否對(duì)立法工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)？我國(guó)《立法法》第51條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”這條規(guī)定的意思很明確，即全國(guó)人大和它的常委會(huì)通過(guò)組織協(xié)調(diào)的方式發(fā)揮主導(dǎo)作用。要真正實(shí)施這條規(guī)定，需要在很多方面加以明確。什么叫組織協(xié)調(diào)？組織協(xié)調(diào)的法理依據(jù)、性質(zhì)和具體方式是什么？組織協(xié)調(diào)與主導(dǎo)是什么關(guān)系？人大及其常委會(huì)作為集體行使職權(quán)的審議表決機(jī)構(gòu)，又如何去組織協(xié)調(diào)其它的立法參與主體？它們能以會(huì)議的形式現(xiàn)場(chǎng)辦公進(jìn)行組織協(xié)調(diào)嗎？

所謂組織協(xié)調(diào)，更多的是指中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)別的黨派和國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他各類(lèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，即通常所說(shuō)的統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方。比如，在司法領(lǐng)域，有些重大復(fù)雜疑難案件，光靠公檢法機(jī)關(guān)各自行使職權(quán)，容易出現(xiàn)扯皮諉責(zé)爭(zhēng)權(quán)等消極現(xiàn)象，就需要黨委通過(guò)它的政法委員會(huì)對(duì)公檢法機(jī)關(guān)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，然而，即使政法委員會(huì)組織協(xié)調(diào)公檢法機(jī)關(guān)，也是組織協(xié)調(diào)它們查清案件事實(shí)，更好地適用法律，決不是從實(shí)體和程序上干預(yù)公檢法機(jī)關(guān)辦案，把自己的意見(jiàn)強(qiáng)加于公檢法機(jī)關(guān)。所以，組織協(xié)調(diào)主要應(yīng)當(dāng)是超脫性的，不能代替、命令或者變向命令被組織協(xié)調(diào)者。也正因?yàn)檫@個(gè)原因，強(qiáng)調(diào)司法工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能被表述為黨要在司法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果在立法工作中，人大及其常委會(huì)組織協(xié)調(diào)又不等同于發(fā)號(hào)施令，能說(shuō)是發(fā)揮主導(dǎo)作用嗎？具體到人大及其常委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，遇到的問(wèn)題是，它們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中要去組織協(xié)調(diào)哪些主體？它們與被組織協(xié)調(diào)者之間是什么關(guān)系？組織協(xié)調(diào)行為是什么性質(zhì)，有什么法律效力？如果被組織協(xié)調(diào)者不執(zhí)行人大及其常委會(huì)的意志，怎么辦？這些問(wèn)題恐怕應(yīng)當(dāng)從法理和我國(guó)政治制度的層面謹(jǐn)慎研究回答。

當(dāng)然，人大及其常委會(huì)作為一個(gè)合議機(jī)構(gòu)不可能去具體地組織協(xié)調(diào)，甚至委員長(zhǎng)會(huì)議也不會(huì)去組織協(xié)調(diào)，真正組織協(xié)調(diào)的往往是人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人甚至是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。比如，副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)可能就是重要的組織協(xié)調(diào)主體。筆者的意思是，法律規(guī)定人大及其常委會(huì)組織協(xié)調(diào)立法工作，如果只看字面，是存在疑問(wèn)的。

第五，人大常委會(huì)能否通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃主導(dǎo)立法工作？現(xiàn)在，立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃被視為人大常委會(huì)主導(dǎo)立法的重要抓手，但立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃是行政性的，無(wú)論人大還是它的常委會(huì)都不適宜事先審議通過(guò)一個(gè)規(guī)劃或者計(jì)劃，然后用它來(lái)約束各個(gè)立法參與主體。*參見(jiàn)劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。修改后的我國(guó)《立法法》加上了全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃主導(dǎo)立法工作的相關(guān)內(nèi)容，可能會(huì)引起一系列問(wèn)題。

(三)委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議主導(dǎo)立法需要研究的問(wèn)題

委員長(zhǎng)會(huì)議和地方人大常委會(huì)的主任會(huì)議是人大常委會(huì)的一個(gè)非常特殊的機(jī)構(gòu)，對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，理論和實(shí)踐中有不少需要重視和研究的方面，主導(dǎo)立法就是其中之一。這里著重以委員長(zhǎng)會(huì)議為例討論這一問(wèn)題。

關(guān)于人大主導(dǎo)立法的主體的表述，一般都沒(méi)有包括委員長(zhǎng)會(huì)議，但在人大及其常委會(huì)的具體主導(dǎo)工作中，委員長(zhǎng)會(huì)議的權(quán)力實(shí)際上很大。

以立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃為例。2015年修改后的我國(guó)《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排”，即在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用。按理說(shuō)，常委會(huì)要通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃安排立法工作，這個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃就應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)審議通過(guò)。然而，我國(guó)《立法法》規(guī)定“立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)”。這容易給人一種錯(cuò)覺(jué)：真正以規(guī)劃和計(jì)劃主導(dǎo)立法的是委員長(zhǎng)會(huì)議而不是常委會(huì)。我國(guó)《立法法》賦予委員長(zhǎng)會(huì)議的這一職權(quán)是否合適，恐怕需要研究。

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：全國(guó)人大組織法)是一部對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議組織與職權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定的重要基本法律。該法第25條規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)是處理常委會(huì)的“重要日常工作”，并明確列舉了四項(xiàng)職權(quán)：決定常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；將向常委會(huì)提出的議案和質(zhì)詢(xún)案，決定交有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常委會(huì)審議(當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則和我國(guó)《立法法》對(duì)如何決定立法的議案還做了具體限制)；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的日常工作；處理常委會(huì)其他重要日常工作。筆者認(rèn)為，這里有兩個(gè)疑問(wèn)需要回答。

其一，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，是否符合全國(guó)人大組織法的規(guī)定？顯然，全國(guó)人大組織法規(guī)定的委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)中，沒(méi)有通過(guò)或決定是否送審立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃這一項(xiàng)。那么，能否對(duì)這四項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)充理解，推導(dǎo)出委員長(zhǎng)會(huì)議有立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的職權(quán)呢？恐怕也很困難。第一項(xiàng)職權(quán)中的會(huì)期顯然不包括規(guī)劃和計(jì)劃，而擬定會(huì)議議程草案，也是在法定主體提出議案之后對(duì)議案做日程安排，不包括對(duì)誰(shuí)提出以及何時(shí)提出法律案進(jìn)行規(guī)劃和計(jì)劃。第二項(xiàng)職權(quán)中對(duì)有關(guān)主體提出的議案決定交專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常委會(huì)審議的內(nèi)容，主要還是程序安排性質(zhì)的，可能帶有一定的規(guī)劃和計(jì)劃的性質(zhì)，但這個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃仍然是被動(dòng)的、“等米下鍋”的、難以預(yù)測(cè)的，甚至不能說(shuō)是規(guī)劃和計(jì)劃，因?yàn)樽h案的動(dòng)議權(quán)在提案主體手里，委員長(zhǎng)會(huì)議不能對(duì)它進(jìn)行規(guī)劃計(jì)劃。第三項(xiàng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)日常工作的職權(quán)，范圍也局限于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，由于是指導(dǎo)協(xié)調(diào)，也就不能對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)發(fā)號(hào)施令，要求其提不提、何時(shí)提議案，也談不上對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提案進(jìn)行規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。總體上看，委員長(zhǎng)會(huì)議所處理的“重要日常工作”，具有明顯的程序性、超脫性、協(xié)助性、被動(dòng)性、臨時(shí)性、服務(wù)性特點(diǎn)，并局限于常委會(huì)內(nèi)部和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)之間，顯然不包括立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃這樣統(tǒng)籌立法全局的重大事項(xiàng)。

那么，能否將通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃歸為“其他”的重要日常工作呢？恐怕也不能，因?yàn)椤捌渌钡氖马?xiàng)在重要性方面肯定比不上前三項(xiàng)日常工作，而立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃實(shí)際是立法的“總開(kāi)關(guān)”，對(duì)是不是要立一部法律、何時(shí)審議通過(guò)一部法律，甚至由誰(shuí)起草和提出法律案等事項(xiàng)，都要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這是比全國(guó)人大組織法規(guī)定的上述重要日常工作還重要的工作。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，明顯不符合全國(guó)人大組織法的相關(guān)規(guī)定。

其二，我國(guó)《立法法》能否作出違背全國(guó)人大組織法精神的規(guī)定？全國(guó)人大組織法是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)包括委員長(zhǎng)會(huì)議的組織和職權(quán)的重要基本法律，從立法精神上看，委員長(zhǎng)會(huì)議不能通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃這一統(tǒng)管立法全局的重大事項(xiàng)，即不能通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的方式主導(dǎo)立法，但我國(guó)《立法法》是關(guān)于立法制度方面的基本法律，全國(guó)人大在修改這部法律的過(guò)程中又規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。這兩部法律都是全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)的，如何看待其中相關(guān)規(guī)定的關(guān)系呢？筆者建議權(quán)威部門(mén)予以研究回答。

總之，無(wú)論我國(guó)《立法法》如何規(guī)定，由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃(哪怕這個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃也在常委會(huì)會(huì)議上審議一下)，都存在不少障礙。

其一，代表大會(huì)和常委會(huì)都是權(quán)力機(jī)關(guān)，委員長(zhǎng)會(huì)議不適宜通過(guò)一個(gè)約束權(quán)力機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，因?yàn)檫@不符合我國(guó)的政治體制。

其二，委員長(zhǎng)會(huì)議也不適宜通過(guò)一個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃，去約束要求其他提出法律案的主體，因?yàn)槭欠裉岚浮⒑螘r(shí)提案，是憲法和法律賦予提案主體的職權(quán)，委員長(zhǎng)會(huì)議不適宜干預(yù)。

其三，委員長(zhǎng)會(huì)議不是立法機(jī)關(guān)，也不是法定的執(zhí)法機(jī)關(guān)，它通過(guò)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃并沒(méi)有法律效力，別的主體不執(zhí)行也不會(huì)產(chǎn)生法律后果。

其四，委員長(zhǎng)會(huì)議“通過(guò)”的方式是什么，并不明確，法律既沒(méi)有規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議以審議和表決方式集體行使職權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議實(shí)行其他的工作體制機(jī)制，但無(wú)論是集體行使職權(quán)還是以其他方式行使職權(quán)，委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員都是常委會(huì)組成人員的很少一部分，在一個(gè)投票完全平等的合議機(jī)關(guān)中，少數(shù)成員以法律缺乏規(guī)定的方式通過(guò)一項(xiàng)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，再讓絕大多數(shù)成員去執(zhí)行，欠缺法理和制度依據(jù)。

其五，立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃所包括的內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)不止常委會(huì)的“重要日常工作”了，它還包括代表大會(huì)要不要立法的職權(quán)，包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)以及人大主席團(tuán)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出法律案的職權(quán)等，這已遠(yuǎn)超委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)范圍。

委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃后還有一個(gè)執(zhí)行問(wèn)題，即將這個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃布置安排下去，要求各類(lèi)主體付諸實(shí)施。這項(xiàng)工作由誰(shuí)來(lái)做呢？我國(guó)《立法法》第52條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)規(guī)劃和計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。據(jù)此，統(tǒng)籌安排的主體是常委會(huì)。然而，在實(shí)踐中，常委會(huì)似乎從來(lái)沒(méi)有對(duì)某一立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃如何落實(shí)作出過(guò)具體決議決定，如要求某一主體何時(shí)提出某一法律案，或者某個(gè)法律必須在哪個(gè)時(shí)間段內(nèi)審議通過(guò)。那么，實(shí)際在對(duì)規(guī)劃計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排的是誰(shuí)？委員長(zhǎng)會(huì)議恐怕是重要主體之一。如果委員長(zhǎng)會(huì)議可以統(tǒng)籌安排規(guī)劃和計(jì)劃，它就不僅是規(guī)劃計(jì)劃的制定者，也是統(tǒng)籌安排的落實(shí)者了。委員長(zhǎng)會(huì)議這樣行使職權(quán)是否合適？能等同于全國(guó)人大常委會(huì)行使職權(quán)嗎？

現(xiàn)在，人們習(xí)慣于把委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，當(dāng)作常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，把委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃發(fā)揮主導(dǎo)作用說(shuō)成是常委會(huì)在發(fā)揮主導(dǎo)作用，這些似是而非的看法說(shuō)法做法，可能不僅是不準(zhǔn)確的問(wèn)題，而且涉及常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議實(shí)際上的地位高低和職權(quán)大小的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面的高度重視。

筆者不否認(rèn)委員長(zhǎng)會(huì)議在立法中的重要作用，甚至在某些環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。比如，依照法律規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)提出法律案，這個(gè)提案權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的法定職權(quán)，在提案這一環(huán)節(jié)，它實(shí)際就發(fā)揮了立法的主導(dǎo)作用。然而，委員長(zhǎng)會(huì)議是否適宜制定并實(shí)施立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，并以此發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，而且這一作用將被視為全國(guó)人大常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，就值得討論了。委員長(zhǎng)會(huì)議處理的常委會(huì)重要日常工作中有不少立法工作的內(nèi)容，但這些內(nèi)容在多大程度上、多大范圍上可以被稱(chēng)為主導(dǎo)立法的工作，恐怕也是值得討論的。比如，很多針對(duì)議案的管控措施能不能叫主導(dǎo)立法？再比如，委員長(zhǎng)會(huì)議在多大程度上能代表常委會(huì)？

委員長(zhǎng)會(huì)議的示范作用十分重要。地方人大常委會(huì)還有一個(gè)主任會(huì)議問(wèn)題，主任會(huì)議可能會(huì)參照效仿委員長(zhǎng)會(huì)議，如果做得不好，可能就成為主任會(huì)議甚至人大常委會(huì)主任個(gè)人主導(dǎo)立法了。

(四)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、人大代表等主導(dǎo)立法的問(wèn)題

按照2015年修改后的我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在法律的制定中，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用還有幾個(gè)重要內(nèi)容：專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提前參與法律草案起草；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的重要法律草案，可以由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草；充分發(fā)揮代表作用，以及專(zhuān)家學(xué)者在法律起草中的作用等。這其中仍然有一些問(wèn)題需要研究。

首先，能不能將發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法中的作用，等同于人大主導(dǎo)立法？筆者認(rèn)為恐怕不能。其一，人大及其常委會(huì)是合議機(jī)關(guān)，在人大及其常委會(huì)審議表決之前，無(wú)論專(zhuān)門(mén)委員會(huì)還是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，都不知道表決結(jié)果，因此，它們?cè)诹⒎ㄖ兴龅墓ぷ鳎疾荒艽砣舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)。其二，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)所做的具體立法工作，包括起草的法律草案和提出的立法意見(jiàn)等，在立法過(guò)程中本身還要接受常委會(huì)的審議、辨別和取舍，未必就會(huì)被人大及其常委會(huì)會(huì)議所接受，所以，在表決之前它們所發(fā)揮的作用無(wú)論多大，恐怕都不能說(shuō)是人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用。其三，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)依照法律規(guī)定有提出法律案的職權(quán)，這可以說(shuō)在立法的一個(gè)環(huán)節(jié)起一定的主導(dǎo)作用，但這個(gè)主導(dǎo)仍然是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的主導(dǎo)，而不是人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)，因?yàn)樗岢龅姆砂高€要經(jīng)過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議的過(guò)濾，而未經(jīng)過(guò)人大及其常委會(huì)的審議和表決，并不代表人大及其常委會(huì)的意志。

當(dāng)然，如果獲得人大及其常委會(huì)的授權(quán)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法工作中可以代表人大及其常委會(huì)發(fā)揮授權(quán)范圍內(nèi)的主導(dǎo)作用。比如，我國(guó)《立法法》規(guī)定，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照常委會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的落實(shí)。這種情況下，如果說(shuō)工作機(jī)構(gòu)按照常委會(huì)要求督促立法規(guī)劃計(jì)劃的落實(shí)是一種主導(dǎo)的話(huà)，那么這種主導(dǎo)可以說(shuō)是常委會(huì)的主導(dǎo)。

專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，它們與國(guó)務(wù)院的部門(mén)不同，部門(mén)是國(guó)務(wù)院的組成部分，部門(mén)依法行使職權(quán)就是國(guó)務(wù)院在行使職權(quán)，但專(zhuān)門(mén)委員會(huì)不是人大的組成部分，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)也不是常委會(huì)的組成部分，它們只是人大及其常委會(huì)的參謀助手，為人大及其常委會(huì)行使職權(quán)提供工作服務(wù)，它們行使職權(quán)不等于人大及其常委會(huì)行使職權(quán)，除非獲得專(zhuān)門(mén)的授權(quán)。就獲得授權(quán)來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，部門(mén)獲得總理的同意即可代表國(guó)務(wù)院，也比較容易做到，但人大及其常委會(huì)是合議機(jī)關(guān)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要獲得合議機(jī)關(guān)的授權(quán)同意并非易事，所以要代表合議機(jī)關(guān)也并非易事。

建立健全體制機(jī)制，充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法中的積極作用，為人大主導(dǎo)立法創(chuàng)造條件，是必要的，但應(yīng)當(dāng)避免將這種積極作用的發(fā)揮等同于人大主導(dǎo)立法。

其次，是如何看待專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在一定意義上的主導(dǎo)作用的問(wèn)題。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的組成人員雖然是人大代表，但專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的性質(zhì)仍然是人大的工作機(jī)構(gòu)，也是常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。對(duì)于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的職責(zé)，1982年我國(guó)憲法制定時(shí)，胡喬木曾專(zhuān)門(mén)有一個(gè)說(shuō)明。他說(shuō)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)“大體上應(yīng)該做些什么事？我們?cè)O(shè)想，應(yīng)該主要的是進(jìn)行調(diào)查研究，征求各方面的意見(jiàn)，便于人大和人大常委會(huì)制定法律或者其他的決議……這是它的主要的作用。這些專(zhuān)門(mén)委員會(huì)不是任何形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，它只是人大和人大常委會(huì)的助手”。*《胡喬木文集(第二卷)》，人民出版社1993年版，第514頁(yè)。從這里可以看出，按照我國(guó)《憲法》的制定初衷，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主要應(yīng)當(dāng)做調(diào)查研究，全面收集各方面意見(jiàn)，為人大及其常委會(huì)決策提供參考。即使提出自己的意見(jiàn)，也應(yīng)當(dāng)以收集的意見(jiàn)為基礎(chǔ)，而不是脫離各方面意見(jiàn)，以主導(dǎo)為己任，偏重于表述專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的傾向性意見(jiàn)，也只有這樣，它才能為人大及其常委會(huì)提供全面的決策參考。我國(guó)憲法規(guī)定專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定議案，宗旨即在此。

有意思的是，1982年我國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以提出議案，而是明確規(guī)定，全國(guó)人大代表和常委會(huì)委員有權(quán)提出議案，同時(shí)期通過(guò)的全國(guó)人大組織法規(guī)定了專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以提出議案。由于提出法律的議案是主導(dǎo)立法的重要環(huán)節(jié)，相比之下似乎可以發(fā)現(xiàn)，通過(guò)提出議案主導(dǎo)立法的更應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會(huì)的組成人員，而不是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，但實(shí)踐中的情況似乎正好相反，建議有關(guān)方面對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在立法中的職責(zé)做進(jìn)一步研究。比如，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出法律案的道理是什么，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在調(diào)查研究、收集意見(jiàn)和提出法律議案之間，更應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放在哪里？又比如，某專(zhuān)門(mén)委員會(huì)擬定一項(xiàng)議案，是不是意味著此議案就一定要由該專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出？擬定議案和提出議案是什么關(guān)系？再比如，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出的議案是不是應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，結(jié)合專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)立的初衷，它主要應(yīng)當(dāng)提出立法方面的議案還是監(jiān)督方面的議案？等等。

再次，是如何看待專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草或者直接起草法律草案的問(wèn)題。為克服部門(mén)利益，設(shè)想由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草或者直接起草法律草案，認(rèn)為這就是人大主導(dǎo)立法或者有利于人大主導(dǎo)立法，這種設(shè)想的初衷是好的，但可能會(huì)遇到一些問(wèn)題。

其一，如果把組織起草或者直接起草就視為人大主導(dǎo)立法，或者認(rèn)為這樣做有利于人大主導(dǎo)立法，那么，起草的這個(gè)草案在常委會(huì)會(huì)議上一旦被否定，怎么辦？這種情況下，人們可能會(huì)說(shuō)，不是人大主導(dǎo)立法嗎，怎么人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭起草(或者直接起草)的法律草案被人大自己否定了？為加強(qiáng)人大主導(dǎo)，現(xiàn)在有一種既強(qiáng)調(diào)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草，又強(qiáng)調(diào)它們直接起草，特別是強(qiáng)調(diào)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案由這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)組織起草的傾向。不過(guò)，組織起草(包括直接起草)是一把雙刃劍，對(duì)它所面臨的復(fù)雜問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)有足夠估計(jì)。實(shí)踐中，為突出人大主導(dǎo)，有的地方人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，對(duì)由政府部門(mén)起草更為合適的本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法規(guī)草案，主動(dòng)牽頭組織起草，數(shù)易其稿，但草案在征求意見(jiàn)和常委會(huì)審議的過(guò)程中，因飽受非議而遲遲不能出臺(tái)，最后非但未能起到主導(dǎo)作用，反倒影響了專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的權(quán)威。

其二，如前所述，不宜將起草法律草案與部門(mén)利益、部門(mén)主導(dǎo)等同，只要是起草者，都有可能被利益所滲透，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)亦然，并且，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員也有從部門(mén)轉(zhuǎn)崗過(guò)來(lái)的，與部門(mén)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。又如前述，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)也是一個(gè)部門(mén)，也不能完全否定有自己在立法中的利益。即使是專(zhuān)家參與起草，也不可避免地會(huì)帶有復(fù)雜的自身利益和部門(mén)利益傾向。為克服部門(mén)利益就把起草權(quán)拿過(guò)來(lái)，能否從根子上解決問(wèn)題，恐怕需要研究。

其三，起草法律草案與該法律案的提案權(quán)是什么關(guān)系？此問(wèn)題前面已提出。從道理上講，誰(shuí)提案、誰(shuí)起草，應(yīng)當(dāng)站得住，可以說(shuō)，起草本身就是提案主體的一項(xiàng)職權(quán)。當(dāng)然，提案主體可以委托其他主體起草法律草案。如果提案主體堅(jiān)持自己起草法律草案，而專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為這樣會(huì)導(dǎo)致部門(mén)利益，從部門(mén)那里爭(zhēng)來(lái)起草權(quán)，自己組織起草，最終出來(lái)的草案與部門(mén)的意圖不相符，相關(guān)提案主體不予提案，或者消極抵制提案，怎么辦？建議有關(guān)方面對(duì)法律草案的起草與提案權(quán)之間的關(guān)系加強(qiáng)研究。

其四，應(yīng)當(dāng)重視專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的起草力量。任何一部法律所涉及的面都有很強(qiáng)的特殊性、專(zhuān)業(yè)性，但專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的力量是有限的，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)(比如法制工作委員會(huì))的工作人員長(zhǎng)期主要學(xué)習(xí)、研究法律，其他方面的專(zhuān)業(yè)力量既有局限，又缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能否適應(yīng)起草諸多重要法律草案的需要呢？

其五，為防止克服部門(mén)利益，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)除了在起草這一環(huán)節(jié)參與外，其他還有哪些環(huán)節(jié)可以發(fā)揮作用？是不是廣泛征求意見(jiàn)，加強(qiáng)調(diào)研，為人大及其常委會(huì)審議法律草案提供全方位的意見(jiàn)，可能更有利于發(fā)揮人大主導(dǎo)作用？

最后，是人大代表應(yīng)當(dāng)以什么方式主導(dǎo)立法的問(wèn)題。為體現(xiàn)全國(guó)人大代表在立法中的主體地位，2015年我國(guó)《立法法》修改時(shí)增加了有關(guān)規(guī)定。比如，該法規(guī)定常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)認(rèn)真研究代表議案和建議，常委會(huì)審議法律案要邀請(qǐng)代表列席，征求代表意見(jiàn)并向代表反饋情況，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)立法調(diào)研時(shí)要邀請(qǐng)代表參加。然而，仔細(xì)分析這些規(guī)定，可能會(huì)產(chǎn)生疑慮：代表究竟是權(quán)力機(jī)關(guān)的主體還是客體？代表本身是權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是為代表服務(wù)的，但編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，代表提出的議案建議卻要交工作機(jī)構(gòu)“認(rèn)真研究”，也就是說(shuō)，這個(gè)議案建議行不行，判斷權(quán)還是在工作機(jī)構(gòu)那里；常委會(huì)是由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，但它審議法律案時(shí)，代表只能受邀列席，提出的意見(jiàn)只能得到反饋；專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)本身是為代表服務(wù)的，但它們立法調(diào)研時(shí)，被邀請(qǐng)參加似乎成了代表的待遇。這些規(guī)定，初衷當(dāng)然是發(fā)揮代表主體作用，但是不是又容易給人一種感覺(jué)：在立法工作中，代表實(shí)際成了常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的行政相對(duì)人甚至下級(jí)人員，只不過(guò)比一般社會(huì)公眾稍有特權(quán)而已。

以上所述實(shí)際上提出一個(gè)問(wèn)題：在立法中發(fā)揮代表主導(dǎo)作用的關(guān)鍵點(diǎn)是什么？這個(gè)問(wèn)題的答案的尋找恐怕還要回到我國(guó)憲法的規(guī)定。人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)，全體代表的權(quán)力是清楚的，就是審議和表決，但部分代表的作用如何體現(xiàn)？如前所述，憲法沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的提案權(quán)，卻專(zhuān)門(mén)規(guī)定了代表提出議案的權(quán)力，這當(dāng)然包括提出法律案的權(quán)力。在立法程序中，提案權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的、主動(dòng)的職權(quán)，代表通過(guò)提案推動(dòng)立法，就是在主導(dǎo)立法。然而，2015年修改的我國(guó)《立法法》，實(shí)際將代表放在一個(gè)被動(dòng)的位置，一個(gè)僅限于向常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)的位置，很難說(shuō)是在獨(dú)立地主導(dǎo)立法。在代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)于立法，代表當(dāng)然可以廣泛參與、表達(dá)意見(jiàn)，但其主要任務(wù)似乎是應(yīng)當(dāng)為提出法律案做精心準(zhǔn)備。在我國(guó)，國(guó)家不為人民代表配備個(gè)人參謀助手，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是代表大會(huì)的集體參謀助手，當(dāng)然也有服務(wù)于代表個(gè)人的職責(zé)，它們既然有能力組織起草或者直接起草法律草案，就能幫助或者協(xié)助代表起草法律草案，推動(dòng)部分代表在會(huì)議上提出若干優(yōu)質(zhì)的法律議案，使之進(jìn)入審議和表決程，以發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。

不僅是代表，常委會(huì)委員也有這個(gè)問(wèn)題。代表中的常委會(huì)委員通過(guò)提出法律案主導(dǎo)立法，是憲法賦予的重要職權(quán)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法中適當(dāng)轉(zhuǎn)變工作理念和服務(wù)重心，將協(xié)助代表委員起草法律案作為重要職責(zé)，起草后再由代表委員在代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議上提出法律案，很可能是創(chuàng)新人大主導(dǎo)立法工作體制機(jī)制的新抓手和新亮點(diǎn)，也有利于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)依照憲法法律的規(guī)定進(jìn)行自我定位。

四、小結(jié)與建議

從上面的分析可以看出，人大主導(dǎo)立法是一個(gè)新提法，對(duì)促進(jìn)民主立法具有重要意義。然而，如何科學(xué)理解把握這個(gè)提法，還有不少問(wèn)題需要研究。對(duì)“主導(dǎo)”這一用語(yǔ)的含義和相關(guān)要素作什么樣的理解和把握，直接關(guān)系到人大在立法中如何進(jìn)行自我定位。按照我國(guó)的政治體制，特別是我國(guó)憲法、《立法法》等法律確立的立法體制和立法程序的要求，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法是必要的，但要妥善處理人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，以及人大主導(dǎo)立法與其他主體依法參與立法的關(guān)系，不宜將委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)等主體在立法中發(fā)揮積極作用與人大主導(dǎo)立法等同。理解人大主導(dǎo)立法，需要考察這一提法出現(xiàn)的背景和針對(duì)性，研究針對(duì)不同事項(xiàng)的主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握什么樣的界限。總之，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，需要找準(zhǔn)人大主導(dǎo)的憲法和法律定位，加強(qiáng)相關(guān)研究，避免對(duì)人大主導(dǎo)立法的各種誤識(shí)和分歧。為此，筆者提出如下建議。

第一，建議對(duì)各類(lèi)立法參與主體發(fā)揮作用的提法進(jìn)行規(guī)范清理。現(xiàn)在，對(duì)各類(lèi)立法參與主體在立法中的地位作用表述比較多，內(nèi)容含義又不甚清晰，容易產(chǎn)生理解執(zhí)行的偏差。比如，“堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”，“發(fā)揮人大的決定性作用”，“發(fā)揮代表和常委會(huì)委員的主體作用”，“發(fā)揮政府在立法中的重要作用”，“發(fā)揮政府在立法中的基礎(chǔ)作用”等等，不一而足。這些提法本身含義很難說(shuō)有清晰的界限，看上去、聽(tīng)上去都很重要、很關(guān)鍵，在不同的環(huán)境中又被不斷變化使用，不要說(shuō)社會(huì)公眾和各級(jí)人大及其常委會(huì)組成人員，即使是長(zhǎng)期從事立法理論研究和實(shí)際工作的專(zhuān)業(yè)人士，恐怕也未必能把這些說(shuō)法的區(qū)別搞清楚。建議有關(guān)方面在公文中對(duì)這類(lèi)提法刪繁就簡(jiǎn)，統(tǒng)一規(guī)范。

第二，建議將“主導(dǎo)”這一用語(yǔ)與漢語(yǔ)語(yǔ)言的基本含義和語(yǔ)法要求盡量對(duì)接起來(lái)。政治法律方面的官方用語(yǔ)，應(yīng)當(dāng)十分嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確，符合漢語(yǔ)的常規(guī)要求。立法語(yǔ)言有一些特殊性，但也只有在找不到更合適語(yǔ)言表述的情況下，才可以適當(dāng)脫離語(yǔ)言常規(guī)，賦予法律語(yǔ)言一些特殊的含義。“主導(dǎo)”一詞的漢語(yǔ)內(nèi)涵與人大行使職權(quán)的特點(diǎn)明顯不相符，建議有關(guān)方面要么對(duì)這一用語(yǔ)做適當(dāng)界定，要么逐漸減少使用，要么在適當(dāng)時(shí)候更換用語(yǔ)。

第三，建議對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法中可能遇到和已經(jīng)遇到的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行研究規(guī)范。在提人大主導(dǎo)立法的同時(shí)，不宜只籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，而要直面問(wèn)題，全面梳理和研究規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法可能面臨的矛盾。實(shí)踐中，這方面的問(wèn)題不少，處理不好，既影響黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也不利于人大主導(dǎo)立法。

第四，建議對(duì)人大主導(dǎo)立法要解決什么問(wèn)題、能夠解決什么問(wèn)題以及可能帶來(lái)的負(fù)面影響，進(jìn)行深入研究。如前所述，從已有的官方文件和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人、工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講話(huà)來(lái)看，人大主導(dǎo)立法的提法存在針對(duì)性不強(qiáng)的情況，或者存在即使有所針對(duì)又會(huì)面臨爭(zhēng)議甚至帶來(lái)其他負(fù)面影響的情況。比較典型的是，人大以主導(dǎo)立法的方式引領(lǐng)推動(dòng)改革，在理論和實(shí)踐中已經(jīng)引起過(guò)爭(zhēng)議，強(qiáng)調(diào)通過(guò)人大主導(dǎo)立法來(lái)克服立法中的部門(mén)利益，也面臨爭(zhēng)議和矛盾。建議有關(guān)方面對(duì)這類(lèi)問(wèn)題予以重視。

第五，建議科學(xué)認(rèn)識(shí)各個(gè)立法參與主體在立法中與民意的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，實(shí)際有一個(gè)重要的理論假設(shè)和制度假設(shè)，即認(rèn)為人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民意志，所以它應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)立法。然而，依照我國(guó)憲法的規(guī)定，人民政府、人民法院、人民檢察院這些重要的立法參與主體在不同的側(cè)面也代表了人民的意志，在立法活動(dòng)中它們也是代表民意的。強(qiáng)調(diào)人大代表民意無(wú)可厚非，但不能給人一個(gè)誤識(shí)，即將人大視為民意的獨(dú)占機(jī)關(guān)和壟斷機(jī)關(guān)。人大也是一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，基于制度設(shè)計(jì)的考慮，讓它在立法中代表民意行使審議和表決的職權(quán)，并不等于它就是民意的唯一代表機(jī)關(guān)，其他的立法參與主體在不同的立法環(huán)節(jié)中，也從不同的側(cè)面代表和反映民意。這是一個(gè)應(yīng)當(dāng)引起重視的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

第六，建議將人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵放在審議和表決兩個(gè)環(huán)節(jié)上。除了人大常委會(huì)向代表大會(huì)提出立法案之外，人大及其常委會(huì)在立法中真正能夠集體行使職權(quán)的實(shí)際只有審議和表決兩個(gè)環(huán)節(jié)，作為合議機(jī)關(guān)的人大主導(dǎo)，只能是這兩個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。把審議民主和表決民主發(fā)揮好了，人大的主導(dǎo)作用就實(shí)現(xiàn)了。所以，人大能不能主導(dǎo)立法，主導(dǎo)立法的質(zhì)量如何，從根本上說(shuō)，取決于審議和表決的質(zhì)量，健全人大審議民主和表決民主的體制機(jī)制，是保證人大主導(dǎo)立法的根本手段。

第七，建議對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議在立法中的性質(zhì)、地位和職權(quán)，做研究和規(guī)范。這個(gè)問(wèn)題涉及委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議整體性職權(quán)的行使。實(shí)踐中，委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議行使的權(quán)力似乎已超越全國(guó)人大組織法等法律的規(guī)定，如何看待這個(gè)問(wèn)題？是不是需要研究考慮修改全國(guó)人大組織法等相關(guān)法律？在立法中，與委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議密切相關(guān)的，還有委員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、主任和副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)這幾個(gè)人大常委會(huì)的重要職務(wù)，也需要加以研究規(guī)范，因?yàn)閷?duì)他們的權(quán)力缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)定。

第八，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在人大主導(dǎo)立法中當(dāng)有何為？筆者認(rèn)為，似乎還是應(yīng)當(dāng)圍繞參謀和助手的法律定位，充分發(fā)揮作用，比如加強(qiáng)調(diào)研，采取多種方式了解各方意見(jiàn)，向人大及其常委會(huì)提出研究意見(jiàn)建議，而不宜強(qiáng)化提出立法議案和組織起草法律法規(guī)草案的職權(quán)，因?yàn)檫@可能帶來(lái)許多弊端。如果確有組織起草法律法規(guī)草案的條件資源，建議轉(zhuǎn)而幫助代表委員起草，由代表委員依法行使提案權(quán)。