工業用地“先租后讓”：溫嶺國有建設用地出讓的創新實踐

□臺州市發展和改革委員會 溫嶺市人民政府

溫嶺市借勢全域土地綜合整治行動，結合“標準地”管理模式創新，積極探索推廣工業用地“先租后讓、租讓結合”模式，破解工業用地租賃出讓和分類管理難題，資源配置效率不斷提高

推進工業用地集約、高效利用，是新形勢下加快產業轉型升級、實現高質量發展的重要抓手。近年來，溫嶺市在深化“畝均論英雄”改革的基礎上，全面落實“媽媽式”服務，打造最優營商環境30條措施，借勢全域土地綜合整治行動，結合“標準地”管理模式創新，積極探索推廣工業用地“先租后讓”模式。2018年1月26日，箬橫鎮帽業園區3幅地塊總計38.34畝在浙江省土地使用權網上交易系統完成掛牌出讓，系臺州市首宗“先租后讓”工業用地項目，成為全省率先通過“先租后讓”方式出讓國有建設用地使用權的地區之一。

實施背景

隨著新型城鎮化和工業化的快速推進，以及新一輪對外開放的大提速，工業用地供給緊缺與企業需求旺盛之間的矛盾日益凸顯。溫嶺作為浙東南工業重鎮以及民營經濟、塊狀經濟的先行區之一，工業用地緊缺帶來的瓶頸效應尤為明顯。一方面，高企的地價導致企業用地成本不斷增加，直接影響當地招商引資、戰略新興產業培育以及實體經濟發展；另一方面，一些企業“囤地炒地”、無序轉讓、私自改變用途、高價出租等行為，導致真正需要用地的優質企業很難拿到土地，大大降低了土地利用效能。為破解工業企業用地難、用地貴、用地慢等問題，強化工業立市的土地要素保障，實現土地節約集約利用及其效益最大化，溫嶺市圍繞留住本土優質企業目標，大力推進土地供給側結構性改革，探索創新工業用地“先租后讓”的模式。

主要做法

溫嶺市推行工業用地“先租后讓”模式基本思路是：通過盤活存量土地，由土地使用者與國土部門簽訂租賃合同，再與所在鎮（街道）、管委會簽訂投資開發協議，把工業用地資源租給優質企業或增資擴產企業，在一定租聘期內達到約定的固定資產投資強度、建設容積率、畝均產出、畝均稅收等投入產出條件后，再繳清土地出讓價款，最終以出讓方式提供給土地使用者，從而降低企業用地成本，擴大工業項目有效投入，精準服務實體經濟。

制定專項實施辦法，強化協作機制。制定出臺《關于工業用地先租后讓促進土地節約集約利用的實施意見》，明確出讓程序，厘清細化部門、鎮（街道）職責，形成工作合力，確保無縫銜接。其中，國土資源部門負責工業用地先租后讓管理工作，編制年度土地出讓供應計劃及出讓方案，辦理報批手續，組織實施具體地塊拍賣掛牌出讓工作，公示地塊出讓結果；鎮（街道）、管委會負責“凈地”出讓的前期工作，擬定投資開發協議書，待租賃期滿后，對地塊投資開發情況進行驗收；經信部門負責提出年度各產業用地安排建議意見和擬出讓地塊的產業準入條件，對項目租賃期滿后的投資強度、畝均產出等指標進行認定；財政稅務部門重點對項目租賃期滿后的畝均稅收情況進行認定；監察部門負責監督相關部門在國有建設用地使用權拍賣掛牌出讓工作的履職情況。

設置項目準入門檻，開展綜合評估。一方面，遵循高質量和生態化發展理念，嚴格設置投資項目生產技術條件，引進企業需符合節能降耗、環境保護、消防安全和各類強制性指標要求，對涉洗毛、染整等工序的服裝加工以及涉鑄造、電鍍、熱鍍鋅鈍化等環境污染嚴重的均限制引進。另一方面，堅持節約集約用地理念，對引進的工業項目在產業類型、投入產出、生產技術、控制指標、資源消耗等方面設置嚴格的準入條件，并進行綜合評估，讓項目本身以實際經營業績證明其符合準入政策，如果租賃期滿無法達到準入條件，直接淘汰，著力引入對地方綜合貢獻大的優質項目。

實施土地先期租賃，優化后期出讓。探索“先租后讓、租讓結合”模式，積極破解工業用地租賃出讓和分類管理難題，將工業用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個階段，租讓總年限設定為50年，其中租賃年限為6年、出讓年限為44年。一方面，規范租金及出讓金計繳，年租金按總成交價除以總年限收繳，租賃期間的租金在租賃成交后一次性收繳。租賃期滿后符合合同約定轉出讓的，受讓人與國土資源部門簽訂國有建設用地使用權出讓合同，出讓金按總成交價扣除租金后的金額計繳。另一方面，強化后期出讓動態管理，經過6年先期的租賃經營，待競得企業在技術、投產等方面逐漸穩定后，按照原先招引設置的條件對企業經營狀況進行評估，并進一步完善后期出讓程序，根據企業評估結果實施分類處置，最大化留住優質項目。此外，對于未通過考評達標而被政府收回的土地，由鎮（街道）、管委會對宗地范圍內的建（構）筑物進行質量認定，質量合格并可重復利用的，鎮（街道）或管委會對宗地范圍內的建（構）筑物按照建安成本八折補償。

績效評價

低質低效項目過多問題得到有效破解，項目運行效能不斷提升。通過在租讓環節設置項目前置條件，進一步完善工業用地市場化配置制度，更大程度地促進土地節約化集約化利用，幫助本土優質企業項目解決工業用地緊缺困境，確保土地資源要素由低質低效領域向優質高效領域集中。如箬橫帽業園區在實施“先租后讓”掛牌競拍時，設置參與競標的項目需為本土傳統產業，主要類型為帽業、服裝加工和機電機械制造業3類，企業投產后需連續3年土地產出大于等于500萬元/畝，土地稅收大于等于40萬元/畝。

企業用地成本過高問題得到有效破解，企業發展活力不斷增強。通過工業用地先期租聘的方式，競得企業在租賃期內只需支付先期租賃金，有利于急于購地建廠投產的本土實業企業，特別是資金不太寬裕的中小企業，減少企業前期用地成本，減輕企業運行資金壓力。如臺州中天衛廚有限公司以2100萬元競得箬橫帽業園區的RH010291-2地塊，前期只需一次性交付6年的租金252萬元，為企業爭取資金緩沖期，暫緩支付的1848萬元出讓金可以先用于廠房建設、技術研發等，企業發展節奏較傳統購地模式大幅提升。

部分企業投機囤地問題得到有效破解，資源配置效率不斷提高。工業用地“先租后讓”模式的推廣，能夠有效減少部分投機囤地行為，改善工業用地高地價的市場環境。如企業在租賃期內，項目竣工投產且達到合同約定的投資開發要求的，在租賃期滿前3個月，向國土資源部門申請辦理土地出讓手續，以協議出讓方式確定土地使用權人，辦理出讓手續。如未達到投資開發協議要求，允許續租1次，續租期限不得超過1年，年租金按前期平均年租金繳納，待評估合格后再辦理出讓手續。如租賃期滿未續租或續租期滿，土地使用人未達到建設、投資、稅收等相關要求，政府有權無償收回土地使用權，確保真正想做實業的優質企業拿到土地。

創新啟示

溫嶺市探索工業用地“先租后讓”模式是對國家倡導節約集約利用土地、降低企業用地成本思路的積極回應，是對傳統土地供給方式的大膽創新。在探索實踐過程中必然會遇到一些問題，如分期出讓導致短期出讓金減少、受讓企業經營風險存在不確定性、租賃期間地塊金融擔保功能有待發揮等，但總體上利大于弊，有大量經驗啟示值得研究借鑒。

把握政策方向，堅持政府主導。工業用地的出讓開發直接關系企業經營成本、間接關系產業整體規劃、長遠關系區域經濟格局，必須充分發揮黨委政府統籌駕馭經濟社會發展大局的能力，做到綜合研判、統籌謀劃、科學施策。要立足社會主義市場經濟體制基石，貫徹落實上級關于土地整治、產業扶持、環境保護等領域的最新決策部署，緊盯土地節約集約利用、加速產業轉型升級等目標任務，結合地方發展實際，因地制宜建立健全工業用地“先租后讓”方案及配套政策體系，引導政府部門、行業企業、機構平臺等主體齊心協力，按照既定方向有序推開“先租后讓”模式。

尊重市場規律，激發企業活力。從調動企業發展積極性、實現資源優化配置的角度出發，在符合一定前置條件的前提下，靈活采取“招拍掛”方式進行租讓更加符合市場經濟規律。要在全域發展規劃的基礎上，明晰區位特征和行業特色，建立“先租后讓”地塊儲備庫和“先租后讓”企業候選庫“兩個庫”，在擬出讓地塊科學規劃小微園區、特色產業園等項目。打通政策宣傳和信息溝通渠道，引導相關企業充分了解“先租后讓”模式的優勢政策和參與方式，及時掌握最新租讓信息，積極參與“先租后讓”地塊“招拍掛”，最大限度發揮土地開發價值。

深化服務改革，縮短落地時限。對企業而言，項目審批效率、落地速度越快，企業資本壓力、經營風險越小。特別是對一些時效性要求高的項目來說，如果錯過最佳落地時間，就有可能導致項目無法達到預期目標甚至直接流產。要加快推進“最多跑一次”改革向工業項目領域延伸，深入踐行“媽媽式”服務和“五心”留商理念，進一步優化專員代辦服務、中介評估前置、一窗受理審批等機制。用好投資項目在線審批監管平臺，對項目全流程審批進行用時統計，對各環節辦理時限進行實時跟蹤監測，對超時項目予以預警提醒、督促落實以及問責通報，切實保障企業投資項目審批“最多跑一次”“最多30天”。

秉持契約精神，強化進出考評。工業用地“先租后讓”的實質是政府放棄短期收益、企業作出未來承諾、雙方實現互利共贏，是一場考驗政府決策選擇、關系企業生存發展、影響區域產業格局的戰略博弈，必須按照公平公正、優勝劣汰原則嚴格履行有關約定。要不斷完善租讓地塊的績效評估體系，重點加強對受讓企業在固定資產投資強度、畝均產出、畝均稅收、單位能耗、R&D占比等關鍵指標的動態監管并公布，倒逼企業加大投資力度、加快轉型步伐。對于達標、超標企業給予獎勵扶持，并在租賃期滿后按規定幫助其辦理后續轉讓手續。對于未達標企業定期進行督促整改，按期仍未達標的按照約定予以清退，收回土地由所在鎮（街道）、管委會進行管理或進入二次租讓市場，從而保障土地流轉效率。