關于浙江對口支援西藏那曲的調查思考

□吳可人 錢陳 杜平

今后一段時期，浙江對口支援那曲任務比過去任何時期都更為緊迫艱巨，需進一步提高認識、科學謀劃和扎實推進。要將對口支援那曲建設發(fā)展作為一項長期任務來抓，將完成脫貧攻堅目標任務作為“項目援藏”及資金安排的重點，將促進藏區(qū)大學生本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為“智力援藏”的新亮點，將綠色產業(yè)項目招引作為“產業(yè)援藏”的著力點，將建立健全多方聯(lián)動機制作為增進援受雙方“交流交往交融”的突破點

黨的十九大報告作出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”的莊嚴承諾，這對目前仍處于整體深度貧困的西藏那曲提出了較高要求，也對浙江援藏工作提出了較大挑戰(zhàn)。今后一段時期，浙江對口支援那曲任務比過去任何時期都更為緊迫艱巨，需進一步提高認識、科學謀劃和扎實推進。

浙江對口援藏工作取得顯著成效

“十三五”以來，浙江根據《“十三五”對口支援西藏那曲地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃》，圍繞“精準扶貧、社會事業(yè)、民生改善、產業(yè)發(fā)展、智力服務、交流交往交融、基層組織政權建設”七大任務，加大援助力度，推進項目建設，有力推動那曲經濟社會跨越式發(fā)展。截至2018年6月，浙江累計啟動規(guī)劃內項目58個，占全部規(guī)劃項目數(shù)的85.3%；累計下達規(guī)劃援助資金99564萬元，占全部規(guī)劃援助資金的54.8%，實現(xiàn)規(guī)劃“時間過半、進度超半”的良好態(tài)勢。①數(shù)據系根據2016—2018年《浙江省對口支援西藏那曲地區(qū)年度項目實施計劃》相關數(shù)據計算所得。

脫貧攻堅初顯成效。浙江把助推那曲打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為對口支援的首要任務，圍繞脫貧目標任務，聚焦精準施策，取得階段性成效。2016—2017年，色尼區(qū)、比如縣和嘉黎縣三地累計脫貧4301戶、18227人，171個貧困村退出②數(shù)據系根據那曲市色尼區(qū)、比如縣及嘉黎縣歷年政府工作報告的相關數(shù)據計算所得，下文同，另有說明除外。。寧波市和紹興市對口支援的比如縣，已通過自治區(qū)和市脫貧摘帽考核驗收，成為那曲市首個脫貧摘帽縣，脫貧群眾人均純收入達6520元。

城鎮(zhèn)功能顯著增強。浙江在受援地集中布局建設學校、醫(yī)院、安居等一批重大工程，有力推動藏北“草原城市”新形象加快展現(xiàn)。支持色尼區(qū)建成藏北一流杭嘉中學、那曲廣播電視臺演播大廳等項目，促進城市集聚力、承載力和輻射帶動力不斷增強。支持比如縣建成第二小學和幼兒園、綜合人民醫(yī)院等一批社會服務設施，支援嘉黎縣完成小學、人民醫(yī)院等改擴建工程，促進縣城服務功能不斷提升。支持重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民集中安居工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施配套工程建設，城鄉(xiāng)紐帶作用不斷完善。

特色產業(yè)加快發(fā)展。浙江堅持將自身優(yōu)勢與那曲實際有機結合，積極扶持培育當?shù)靥厣a業(yè)。“十三五”以來，成功招引浙江大央泱牧業(yè)有限公司到那曲設立子公司，開展藏香豬、牦牛等畜產品生產經營，助推畜牧業(yè)規(guī)模化、標準化、集約化發(fā)展；連年組織受援地參加“浙洽會”“農博會”等展會，打通受援地與浙江“農超對接”渠道，2018年杭州聯(lián)華華商集團向受援地訂貨值達1.4億元；實施藏醫(yī)藥制劑生產加工、藏藥材種植等項目，支持藏醫(yī)藏藥產業(yè)；支持旅游資源開發(fā)和旅游服務設施建設，幫助培養(yǎng)旅游人才，推動那曲旅游業(yè)發(fā)展。據初步估計，目前在藏浙商超過1萬人，浙江赴藏旅游人數(shù)近年來不斷攀升。

區(qū)域經濟量質齊升。浙江通過一大批援助項目的實施和帶動，為受援地經濟社會發(fā)展注入活力和動力。一是帶動受援地擴大有效投資。2016年和2017年，受援三縣（區(qū)）累計完成全社會固定資產投資90.2億元，是浙江援助資金的14.0倍，比“十二五”時期的7.4倍又有大幅提高。二是助推受援地教育醫(yī)療高質量發(fā)展。通過浙江組團式教育指導幫助，拉薩那曲高級中學2017年和2018年高考本科上線率達到99%。通過浙江組團式醫(yī)療的現(xiàn)場教學示范，在那曲開創(chuàng)了心胸外科、骨科、普外科等多類手術先河，或填補技術空白。三是推動農牧民生活水平加快提升。2017年，受援三縣（區(qū)）農牧民人均可支配收入為11272元，相當于全國農村居民人均可支配收入的83.9%，比2013年與全國的差距縮小了9.3個百分點。

新形勢下對口援藏工作面臨的主要挑戰(zhàn)

脫貧攻堅任務依然嚴峻。西藏是全國唯一全省域集中連片特困地區(qū)，而那曲市又是西藏全區(qū)脫貧攻堅三大主戰(zhàn)場之一。那曲市因地處高寒高海拔的“生命禁區(qū)”，需面對發(fā)展要素匱乏、貧困發(fā)生率高、致貧因素多、返貧壓力大等脫貧難點。目前，受援三縣（區(qū)）仍有貧困人口20126人、貧困戶4502戶，占三地2016年以來全部建檔立卡貧困人口的一半以上，主要集中在色尼區(qū)和嘉黎縣（如圖表）。此外，由于扶貧產業(yè)發(fā)展相對緩慢，農牧民合作經濟組織效益尚未充分發(fā)揮，未來推動貧困群眾持續(xù)增收脫貧的支撐不足，2020年之前完成全面脫貧目標仍需付出較大努力。同時應注意到，部分已脫貧群眾存在依賴思想，投勞積極性不高，自主創(chuàng)收比例較低，收入不穩(wěn)定，防止返貧形勢依然嚴峻。

較大的投資信貸規(guī)模面臨“去杠桿”背景下的債務風險。那曲市經濟基礎十分薄弱，可支配財力嚴重不足。當?shù)亟ㄔO發(fā)展投入除依靠國家援助資金及對口支援省份支持外，大量以政府信貸方式取得。截至2017年底，比如縣政府債務達10余億元，負債率超過100%，償還壓力較大。隨著中央加強金融風險防控和化解政府債務風險，金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，政府舉債空間越來越小。那曲市受援地財力嚴重不足與教育、醫(yī)療、市政基礎設施建設等支出增長不斷加快之間的矛盾將進一步加劇。

特色產業(yè)發(fā)展面臨生態(tài)脆弱以及投資和人才不足等因素的制約。那曲市擁有量大面廣的礦產、畜產、藥材、水資源等特色優(yōu)質資源，長期以原材料和初級加工品出售為主，經濟效益較低。浙江高度重視開展產業(yè)援藏，“十三五”規(guī)劃安排項目12個、援助資金19456萬元，占援助資金總額的10.7%①數(shù)據系根據《浙江省“十三五”對口支援西藏那曲地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃》相關數(shù)據計算所得。。但是，受制于嚴酷的自然地理環(huán)境，那曲基礎設施供給不足、投資主體引進難、生產技術及勞動力配套難、產品市場拓展難，加大具體產業(yè)援助項目落地難度。“十三五”規(guī)劃實施以來，明確需要調整的產業(yè)援助項目達8個，涉及資金14180萬元②數(shù)據根據受援三縣（區(qū)）提出的規(guī)劃項目調整需求計算所得。，占規(guī)劃產業(yè)援助資金總額的72.9%。

回鄉(xiāng)大學生面臨體制內就業(yè)飽和與市場化就業(yè)不足的困窘。近兩年返鄉(xiāng)待業(yè)的大學生數(shù)量激增，但就業(yè)擇業(yè)觀念封閉、自主創(chuàng)業(yè)意識較弱、市場化就業(yè)不充分。2017年色尼區(qū)應屆大學畢業(yè)生511名，再創(chuàng)歷史新高，而實現(xiàn)就業(yè)的尚不足30.0%。截止到2017年12月，色尼區(qū)待業(yè)大學生數(shù)量達964名，已是一個非常龐大的群體。當前藏區(qū)大學生就業(yè)觀念仍停留在政府統(tǒng)包分配年代，認為當公務員“吃皇糧”才是正路，而在企業(yè)上班只是打零工、不算正式就業(yè)。與此同時，受援地企業(yè)人才招不到、引不進、留不住問題突出，人才就業(yè)結構性矛盾突出。

“多對一”的援助體制在運行中仍面臨一定程度協(xié)調難點。目前，全國在對口支援中普遍采取多個援助地市對口支援一個受援縣（區(qū)）的機制。浙江為杭州和嘉興對口支援色尼區(qū)、寧波和紹興支援比如縣、臺州和溫州支援嘉黎縣。作為派駐同一受援地的兩地市援助小組，既要接受同一受援地政府的管理，也要接受不同兩個派出地市政府的管理，還要做好兩個派出地市之間的協(xié)調工作。“多對一”體制雖有利于受援地得到多方服務和支持，但在實際運行中也存在一定程度的協(xié)調矛盾，多方合力有待進一步增強。

繼續(xù)深入推進浙江對口支援西藏那曲

將對口支援那曲建設發(fā)展作為一項長期任務來抓。既不能寄希望畢其功于一役，也絕不能絲毫松懈，力爭通過浙藏兩省區(qū)人民長期不懈共同努力使那曲這顆高原明珠更加熠熠生輝。需清醒認識到，西藏特別是地處藏北高原的那曲市發(fā)展面臨深層次矛盾制約。具體表現(xiàn)為：經濟社會跨越發(fā)展的較高要求，與嚴酷的自然地理條件制約的矛盾；基礎設施集中供給，與農牧民高度分散分布的生存方式的矛盾；特色資源優(yōu)勢突出，與生產力落后、生產要素匱乏的矛盾；那曲受援地建設發(fā)展需求量大面廣，與浙江援助方力量仍然有限的矛盾等。因此，對口支援那曲市經濟社會發(fā)展，破解西部與東部地區(qū)發(fā)展不平衡的矛盾，將是一個長期而艱巨的重任，須樹立“功成不必在我”的理想信念和干事初心，持之以恒，科學規(guī)劃，細化著地，逐年推進，久久為功。

圖/鄭黎明

將完成脫貧攻堅目標任務作為“項目援藏”及資金安排的重點。既要確保援助資金“用在刀刃上”，又要充分發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用，在嚴格控制政府債務規(guī)模的前提下努力擴大社會有效投資。充分對接脫貧攻堅目標要求和那曲實際需求，近三年內援助資金重點向脫貧攻堅傾斜，重點用于農牧民易地搬遷安置、教育、醫(yī)療等社會民生改善，以及供水、供暖等基礎設施建設項目，結合上述方面做好浙江省對口援藏“十三五”規(guī)劃綱要中期評估及修編工作。與此同時，積極協(xié)助做好受援地政府債務風險化解工作，降低政府負債規(guī)模。力爭通過長期以來大批基礎性援助項目的實施，切實提升那曲投資環(huán)境，帶動和擴大社會投資。

將促進藏區(qū)大學生本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為“智力援藏”的新亮點。既要轉變大學生就業(yè)觀念、提升自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)熱情；又要培養(yǎng)大學生實踐經驗，提升創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，充分用好藏區(qū)大學生這筆寶貴的人力資源。以藏族大學生群體為重點，協(xié)助那曲開發(fā)本土人力資源，為那曲培養(yǎng)一支留得住、帶不走的人才隊伍，形成“成本低、見效快、管長遠”的智力援藏新模式。建議率先在大學畢業(yè)生相對集中的色尼區(qū)，實施“大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持”計劃，并在援藏資金中給予進一步支持。加強大學生就業(yè)輔導，通過開展待業(yè)大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)專題報告會、就業(yè)培訓等，引導其轉變就業(yè)觀念。規(guī)劃建設創(chuàng)業(yè)孵化平臺，為大學生創(chuàng)業(yè)提供辦公場地，集中提供注冊登記等配套服務，增強大學生創(chuàng)業(yè)保障。

將綠色產業(yè)項目招引作為“產業(yè)援藏”的著力點。既要充分挖掘和利用那曲特色資源優(yōu)勢，又要注重產業(yè)發(fā)展理念和方式轉變，努力提升那曲特色資源含金量。浙江產業(yè)援藏應以生態(tài)環(huán)保為先導，積極謀劃和推動可持續(xù)的綠色產業(yè)鏈發(fā)展和平臺建設。重點突出兩類綠色產業(yè)項目招引。一是綠色消費項目招引。應對健康生態(tài)消費需求井噴式增長的趨勢，科學引導高原旅游、食品藥品、手工藝品等特色產品和產業(yè)發(fā)展。二是綠色畜牧業(yè)項目招引。推廣“公司+合作組織+牧戶”的畜牧業(yè)發(fā)展模式，進一步吸納貧困戶實現(xiàn)增收、脫貧。同時，注重在供給側上下功夫，提升特色經濟發(fā)展質量和效益。

將建立健全多方聯(lián)動機制作為增進援受雙方“交流交往交融”的突破點。既要深化前方指揮部與受援地方政府的溝通協(xié)調，更要加強前后和受援三方各地各級政府協(xié)調聯(lián)動，進一步推動從單向援助向合作共贏轉變。在當前“二對一”“多對一”援受制度框架下，建立健全援方與受方之間、援方各級政府之間等多方聯(lián)動機制，實施政府間雙邊及多邊合作，提升對口支援重大決策、重大項目和重大舉措的統(tǒng)籌協(xié)調能力，應是浙江對口支援工作的更高目標。具體需要創(chuàng)新的體制機制有以下幾個方面：一是創(chuàng)新利益協(xié)調機制，建立具體事項的基層自我溝通協(xié)調和處置機制。二是創(chuàng)新要素合作機制，關鍵是注重長遠利益、優(yōu)勢互補，建立優(yōu)勢互補及相應補償機制，健全長期基于共同利益的友好合作關系。三是創(chuàng)新信息共享機制，把握浙江政府數(shù)字化轉型契機，進一步加快推進受援雙方跨層級、跨地市、跨部門的業(yè)務流、信息流系統(tǒng)優(yōu)化及數(shù)據開放共享，切實增強多方聯(lián)動的支撐和保障。