清退“僵尸企業(yè)”：瑞安建立市場主體有效退出新機制

□瑞安市委改革辦 溫州市發(fā)展和改革委員會

瑞安依托全省唯一吊銷未注銷企業(yè)強制退出試點，在全國率先對吊銷未注銷企業(yè)實行行政強制注銷，累計注銷“僵尸企業(yè)”2301家，為完善企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制作了突破性的實踐創(chuàng)新，為優(yōu)質(zhì)市場主體騰出要素空間

黨的十九大報告明確指出，經(jīng)濟體制改革要“實現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。近年來，伴隨著商事制度改革邁入“嚴管”時代，全國各地對長期停業(yè)未經(jīng)營主體的清理吊銷力度不斷加大，吊銷未注銷企業(yè)數(shù)量開始呈現(xiàn)“井噴”趨勢。僅以瑞安市為例，改革前吊銷未注銷企業(yè)已增至3571戶，占全市登記在冊企業(yè)總數(shù)的11.5%。這類企業(yè)長期占用各類市場資源，不僅錯誤反映市場客觀信息，影響政府科學決策，也阻礙了要素自由流動和社會信用體系的建立完善，制約了市場競爭的公平有序，對營造良性循環(huán)的企業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大沖擊。為此，瑞安依托全省唯一吊銷未注銷企業(yè)強制退出試點，在全國率先對吊銷未注銷企業(yè)實行行政強制注銷，累計注銷“僵尸企業(yè)”2301家，為完善企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制作了突破性的實踐創(chuàng)新。

界定法律依據(jù)，確保嚴守底線

改革難點：當前，市場主體注銷登記難以為繼的首要癥結(jié)就是需要市場主體自愿申請，但在實踐中，企業(yè)解散時人心渙散、管理混亂，普遍缺乏辦理注銷登記的主觀能動性。雖然《行政許可法》等法律法規(guī)已為行政機關(guān)依職權(quán)注銷留下適用空間，但由于沒有規(guī)定主動注銷的具體程序和怠于注銷的法律責任，導(dǎo)致行政部門與企業(yè)陷入“法無明文規(guī)定不敢為、不愿為”的怪圈子。過于寬泛、模棱兩可的法律法規(guī)，也在一定程度上加大了縣級層面的改革難度，若步子邁得過大，有“以權(quán)代法”的嫌疑，若始終裹足不前，又讓試點先行失去意義。因此，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)找準法條依據(jù)，最大限度保障強制注銷登記的合法性，讓行政機關(guān)能作為、敢作為，是這項改革工作的首要前提。

經(jīng)驗做法：為確保改革于法有據(jù)，瑞安市大力爭取省工商局支持，促成省里在瑞安市組織召開了吊銷未注銷企業(yè)法律處置系列專題研討會，邀請國內(nèi)知名法學專家，省市縣三級人大、法院、法制辦及國家、省、市、縣四級工商部門有關(guān)負責人，從學界、立法、執(zhí)法、審判等不同角度，研討吊銷未注銷企業(yè)法律處置的必要性、可行性，尋求解決對策。最終明確以《行政許可法》第六十一條、第七十條作為開展試點工作的主要法律依據(jù)，由工商部門履行監(jiān)督職責，對被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)啟動行政解散、實行強制注銷。同時，組織工商系統(tǒng)公職律師及業(yè)務(wù)骨干成立法律研討組，對試點工作涉及的法律、法規(guī)和行政規(guī)章系統(tǒng)梳理，形成《瑞安市市場監(jiān)督管理局吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)管辦法（試行）》等規(guī)范，并獲法制辦備案通過，確保改革試點工作領(lǐng)先但不越位。

限定注銷對象，確保精準退出

改革難點：當前，吊銷營業(yè)執(zhí)照是僅次于限制人身自由的最嚴厲行政處罰措施，立法初衷是為了懲戒企業(yè)制假售假、商標侵權(quán)、不正當競爭等嚴重違法行為，但在實踐中，由于市場主體退出機制不夠健全，反而讓吊銷營業(yè)執(zhí)照成為了企業(yè)退出市場的主要渠道之一。這就導(dǎo)致吊銷未注銷企業(yè)的組成有較強的差異性，既有形同虛設(shè)的“僵尸主體”，也有主觀惡意的違法主體，若在行政強制注銷中一概而論，勢必會產(chǎn)生重大市場隱患，甚至會幫助部分違法企業(yè)“金蟬脫殼”，進一步滋長惡意逃債、規(guī)避責任等亂象。因此，對吊銷未注銷企業(yè)實行“靶向清退”，讓長期無經(jīng)營活動、無經(jīng)濟效益、無訴訟糾紛的企業(yè)成為首要清退對象，將大大提高改革的精準度和實效性。

經(jīng)驗做法：以2017年6月30日年報截止日為時間節(jié)點，對全市3571戶吊銷未注銷企業(yè)開展實地調(diào)查摸排，對企業(yè)類型、產(chǎn)生原因、被吊銷時限、相關(guān)部門反饋和現(xiàn)場核查情況進行全面分析，并參照民事相關(guān)的告知、除權(quán)等舉措、時限，將擬強制注銷登記的對象確定為：被吊銷營業(yè)執(zhí)照已滿五年，且無欠繳稅款、無不動產(chǎn)登記、無在繳社保人員和欠薪、無待執(zhí)行案件和在訴案件記錄的企業(yè)。通過限定吊銷營業(yè)執(zhí)照最低年限，來確認擬注銷企業(yè)的長期“僵尸”現(xiàn)狀，并通過明確“四無”要件，防止擬注銷企業(yè)“帶病退出”，杜絕風險糾紛，實現(xiàn)“凈身出戶”。

厘定流程環(huán)節(jié)，確保協(xié)同高效

改革難點：當前，國家工商總局制定的《企業(yè)登記程序規(guī)定》在強制注銷登記方面仍然存在空白，對行政機關(guān)如何主動啟動注銷程序未作相關(guān)規(guī)定，給基層執(zhí)法實踐帶來了許多困感。同時，對企業(yè)進行強制注銷登記必然會涉及到勞資、稅務(wù)、不動產(chǎn)等法律關(guān)系的核查處理，僅靠工商部門也難以有效完成。因此，試點改革的主要任務(wù)就是創(chuàng)新厘定強制注銷登記流程環(huán)節(jié)，通過明確相關(guān)職能部門的工作分工，讓具體操作有章可循、有據(jù)可依。

經(jīng)驗做法：《瑞安市市場監(jiān)督管理局吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)管辦法（試行）》將強制注銷登記流程共分為四個環(huán)節(jié)：一是催告清算。以信函、電話、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、報紙公告等方式催告、督促企業(yè)以及股東（主辦者）、企業(yè)法定代表人（負責人）依法組織清算并按期申請注銷登記或辦理清算組備案手續(xù)。二是情況核查。對經(jīng)催告、公告，逾期仍不申請注銷登記的吊銷未注銷企業(yè)，由工商部門牽頭，組織國稅、地稅、國土、社保、法院等部門負責協(xié)查核對有關(guān)稅務(wù)、不動產(chǎn)、勞資、訴訟糾紛等情況。三是注銷告知。對經(jīng)核查無上述信息記錄的吊銷未注銷企業(yè)，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和當?shù)孛襟w進行公告，告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，15日內(nèi)未提出聽證要求的視為放棄，當事人申請聽證理由成立的終止注銷登記程序。四是決定送達。當事人未提出申請聽證或者申請聽證的理由不成立的，由工商部門制作依職權(quán)注銷企業(yè)決定書送達當事人，并告知注銷決定的理由依據(jù)，無法找到當事人的，以公告形式送達。

確定救濟途徑，確保公正合理

改革難點：實踐中，吊銷未注銷企業(yè)強制退出市場，并不是市場主體自我意識的表現(xiàn)，而且受諸多現(xiàn)實因素影響，強制注銷登記也會存在錯誤實施的可能性，特別是在“一照多址、一址多照”實施后，企業(yè)經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式呈現(xiàn)多樣化，執(zhí)法人員難以準確判斷全部“僵尸企業(yè)”。此外，個別“老集體企業(yè)”被清退后，因牽涉利益眾多、情況特殊復(fù)雜，通常也需要將其恢復(fù)成原有狀態(tài)，方便對歷史遺留問題進行處理。因此，建立強制注銷登記事后救濟制度，在執(zhí)法部門無過失的前提下，為被注銷企業(yè)提供一條合理有效的救濟路徑，是確保這項改革長效運行、公正合理的重要保障。

經(jīng)驗做法：專門對強制注銷登記設(shè)置了行政救濟途徑，對符合“企業(yè)被注銷登記后，債權(quán)人主張履行債務(wù)、利害關(guān)系人認為嚴重損害其合法權(quán)益、發(fā)現(xiàn)注銷登記決定確有錯誤”的三種情形，工商部門應(yīng)撤銷原已作出的注銷決定。同時，工商部門進一步強化注銷登記服務(wù)，督促企業(yè)及其法定代表人、股東按照法律規(guī)定主動履行清算義務(wù)，強調(diào)企業(yè)被強制注銷登記后，其清算義務(wù)仍不因此滅失，如債權(quán)人主張債權(quán)的，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)和其他規(guī)定直接向企業(yè)的股東（主辦者）或清算組提出。