國有建設用地使用權網上交易監管體系建設的探索實踐

□ 浙江省國土資源網上交易中心 葉賀炯 葉榮兵 王友富

□ 浙江省國土資源網上交易中心 葉賀炯 葉榮兵 王友富

全面實行國有建設用地使用權出讓網上交易是國務院、浙江省政府決定的重大改革事項。浙江省各級國土資源部門高度重視，強化責任，齊心協力，扎實推進，于2017年11月起在全省全面實施國有建設用地使用權出讓網上交易。浙江省委省政府有關領導非常重視網上交易工作。袁家軍省長批示：“這是一項創新性改革，應加快推進，努力出成果”。時任分管副省長孫景淼批示：“扎實推進，成效良好，望不斷總結完善，持之以恒抓下去”。省委常委、常務副省長馮飛一行于2018年2月5日前往省國土資源網上交易中心考察調研，并給于充分的肯定。截至2018月3月31日，全省累計通過網上交易系統發布土地出讓公告1100多條，涉及土地2000多宗、面積6300多公頃。其中成交土地1600多宗、面積4900多公頃、成交額2800多億元。

國有建設用地使用權出讓網上交易全面實施后，如何規范網上交易行為，做好監測監管工作，確保網上交易公平公正，成為一項十分緊迫又重要的工作。為此，浙江省國土資源網上交易中心積極開展了網上交易監管體系建設探索，并通過實踐不斷加以完善，取得了一定的成效。

一、以往土地出讓存在的問題

2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）發布后，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地出讓必須以公開的招標拍賣掛牌方式進行。現場招拍掛出讓方式具有較強競爭性，但由于尚未建立完善的土地供應信息發布和披露制度，土地出讓信息發布渠道不一，土地市場透明度不夠等因素，導致土地出讓過程中出現各種問題。

1.土地出讓信息披露不及時、不充分

以前土地出讓信息發布渠道不統一，競買人需要到現場了解或領取土地出讓的相關資料信息，有時還存在“公告先發，資料后補”的現象，導致競買人不能第一時間了解土地出讓的相關信息。有的只對特定競買人披露信息，對其他競買人不披露或者披露不充分，或找借口不提供部分土地出讓的相關資料，導致不公平競爭的出現。

2.違規設置競買條件

個別地方在土地出讓過程中，違反國家政策，在公告中設定限制條件，限制潛在競買人參與競買報名，以使參與單位減少，讓特定競買人中標或競得。有的甚至為特定競買人量身定做競買資格及相關條件，致使其他競買人“望地興嘆”。

3.競買人惡意圍標、串標、陪標等現象

以往土地出讓過程是以現場招拍掛的形式進行，這就避免不了競買人之間相互接觸，容易導致“串標”“圍標”“陪標”、擾亂現場等現象的發生。

4.落錘與舉牌同時引起爭議

以往土地出讓的現場招拍掛，是以競買人舉牌作為報價申請。如果拍賣師落錘的時候，有某競買人同時舉牌申請報價，則將引起爭議，無法確定落錘與舉牌的先后。

5.存在土地出讓領域的腐敗現象

各地在土地出讓環節中，由于上述種種原因，以及土地腐敗暴利的驅動下，產生利益輸送，屢屢發生土地出讓領域的權力尋租與腐敗現象。

二、監管途徑探索

為解決以往土地出讓過程中存在的問題，強化對網上交易行為、行政權力的監督制約，必須在同步推進線上監管與線下管理上下功夫，通過“抓制度建設、抓線上監管、抓線下落實”等多種途徑，積極推進網上交易監管體系建設。

1.抓制度供給，促進監管體系制度化

強化制度建設，維護規則統一，推動形成統一的網上交易制度體系。在調研考察、深入思考、充分論證的基礎上，根據浙江實際，制定并出臺了《浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易規則（試行）》，起草了《浙江省國土資源網上交易系統競買保證金賬戶開戶銀行管理辦法》和《浙江省國有建設用地使用權網上交易機構及交易管理員管理辦法》，以制度的力量推動網上交易依法監管，切實維護交易秩序，保證網上交易能在公開、公平、公正的環境下進行。

2.抓線上監管，實現監管技術信息化

建設全省統一的網上交易系統，將土地掛牌拍賣的相關規定融入到交易系統中，促進公告發布更加規范。交易過程按規范流程實現全自動化控制，信息發布、申請、競價、成交結果等都按設定程序通過網絡自動辨讀。所有操作都在系統服務器日志中自動記錄，確保事后有據可查。探索通過對數據統計分析和數據關聯比，動態監測平臺交易運行狀況，開展實時智能預警違法違規行為的探索。

3.抓線下管理，推進監管手段多樣化

將部門監管與社會監督相結合、線上監管與線下管理相結合、交易環節監管與事前事后監管相結合、省級監督與市縣監管相結合，進一步增進部門協同監管，提升監管效能。通過對交易機構、交易管理員、保證金銀行和競買人的多方位監管，實現監管對象全覆蓋。積極建設全省網上交易監控中心，做好網上交易事前事中事后的全過程監管，保障土地出讓的交易過程平穩、有序、高效進行。

三、監管方式探索

自全面實行網上交易以來，全省進一步健全網上交易監管體系，統籌協調線上監管與線下管理，提出并建立了以透明監管、智能監管、日常監管、信用監管“四個監管”為主線的網上交易監管體系，以實際行動切實維護公平公正的市場環境。

1.透明監管

浙江省網上交易要求，出讓人在發布土地出讓公告時，出讓須知、宗地規劃條件、宗地界址圖、現場圖，以及成交確認書、出讓合同等土地出讓相關數據信息必須全部上傳至網上交易系統，在互聯網上公開。競買人在網上出價或競價時，除身份信息以競買號顯示外，任何人都可以在任何地點通過互聯網實時觀看網上競價實況。同時，資格準入條件在網上公布，最大限度地促進了國土資源交易的公開透明，有利于消除違規設定競買條件的現象，讓土地出讓更“陽光”，從而進一步強化社會監督，促進土地出讓領域的廉政建設。

2.智能監管

一是交易管理員和競買人使用數字證書，所有操作都可在系統服務器日志中自動記錄，確保事后有據可查。如某地競買人反映，其在網上交易系統提交競買申請時，選擇了“成立新公司”，但是完成申請后，發現界面顯示為“不成立新公司”。但通過核查系統日志中的操作記錄，在是否選擇成立新公司的操作記錄中，發現競買人的日志操作記錄選擇的否，即“不成立新公司”，不存在其聲稱的情況，澄清了事實真相。二是網上交易競買人身份信息以競買號顯示，任何人只能看到出讓土地的報價信息，無法得知其他競買人的任何信息，完全是“背靠背”競價，從而更好地避免“串標”“勸退”、現場搗亂和暗箱操作等現象發生。直至交易結束，競買人身份才會曝光，最大程度地從制度上和技術上杜絕人為因素對交易過程的干擾。三是將土地掛牌拍賣的相關規定融入到網上交易系統，只有符合國家法律法規的土地出讓信息才能在網上交易系統發布。出讓規模、容積率、公告發布時間等內容被自動限制，各地在網上交易系統發布土地出讓信息時，需要錄入的土地相關信息都會被系統自動校驗，只有符合法律法規要求的土地出讓信息，才能在系統中被保存和發布。宗地坐落、宗地面積、容積率、宗地用途、起始價等70余項內容都從原來的建設用地供應動態監管系統前移至網上交易系統中，相關數據在交易系統中錄入后，被自動推送到動態監管系統，實現了交易數據的實時同步。四是交易過程按規范流程實現全自動化控制，信息發布、申請、競價、成交結果等都按設定程序通過網絡自動辨讀，競買人按系統程序操作。比如，原來土地出讓過程中“公告先發，資料后補”情況時有發生，土地出讓相關資料在公告發布后才開始陸續補充完善。如今，按照規范要求各地發布土地出讓信息至少公告20天，發布土地出讓公告的同時，需要一并提交出讓須知、資源信息、宗地規劃條件、宗地界址圖、現場圖等相關資料，這樣土地出讓信息才能在網上交易系統成功發布。五是交易時間以系統自動記錄的服務器時間為準， 避免了在“現場招拍掛中競買人在拍賣師落錘的同時舉牌”引起的爭議，有效地減少了土地交易糾紛，促進了土地出讓的公平公正。

3.日常監管

一是抽查由市縣發布的地塊資源信息。內容包括公告、須知、資源信息等內容是否一致，是否符合國家法律法規，格式是否規范統一，現場圖片和供下載資料是否齊全。發現有問題的，及時通知當地國土資源局核實整改。比如，在抽查中發現某縣發布的1宗出讓公告，為規避系統錄入限制將主要用途填寫為非養老服務用地，同時發布補充公告稱宗地的主要用途為商業與居住綜合用地，涉嫌規避有關規定，督促當地國土資源局自行終止交易。以及在抽查中發現某縣發布的1宗地塊，出讓公告所設置的“競買人須持有縣成品油零售經營證書且屬于縣人民政府批復同意搬遷的加油站（點）方可報名”競買條件涉嫌違反有關規定，督促當地國土資源局自行終止交易。二是及時受理各地對違法違規交易行為的舉報和投訴。及時開展調查處理，切實維護人民群眾合法權益。由群眾舉報，前后有兩宗加油加氣項目用地違規設置競買條件，經調查核實，通過書面監管函形式實施了緊急叫停。對當地舉報某地出讓的6宗地塊，在項目投資監管協議中設置諸如競得人須引入1家以上世界500強科技企業等條件，嚴重違反了公平公正競爭的原則，督促當地國土資源管理部門進行監管，并由出讓人自行終止交易。三是對保證金銀行監督管理。要求銀行信息系統需要升級的，應及時告知，重新組織三方測試，通過后方可上線；保證主賬戶下的子賬號數量儲備充足，防止因子賬號不夠從而導致競買申請人無法獲取競買保證金子賬號；及時確認競買人交款信息，保證金足額到賬銀行信息系統后應在10分鐘內將相關信息發送至網上交易系統；切實加強信息保密工作，嚴格杜絕競買人相關信息泄露事件發生；要求保證金銀行要與當地國土資源部門簽訂合作及保密協議；配合出讓人及時退還未競得人的保證金，未競得人的競買保證金必須在拍賣掛牌活動結束后5個工作日內予以退還。四是加強網上交易機構及交易管理員的規范管理。交易機構負責對本轄區交易管理員進行監督和管理，加強交易管理員的保密意識，明確泄密責任，加強對本轄區保證金賬戶開戶銀行的管理，組織交易管理員開展崗位培訓和業務學習。交易管理員要嚴格執行國家、省有關土地出讓管理政策，遵守保密規定，不得泄露競買人信息和國有建設用地使用權出讓相關保密信息，熟悉國有建設用地使用權出讓網上交易規則和網上交易系統操作流程，認真做好網上交易公告及資源錄入、審核工作，嚴格執行網上交易安全值班制度，積極為競買人提供咨詢服務。

4.信用監管

一是建立信用負面清單制度。根據相關部門聯合懲戒的要求，在國土資源系統內，對違規欠繳出讓金，發生圍標、串標等行為的競買人，將其列入信用負面清單。同時，根據《關于對失信被執行人實施限制不動產交易懲戒措施的通知》發改財金〔2018〕370號關于“市、縣國土資源部門限制失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、實際控制人、影響債務履行的直接責任人員取得政府供應土地”的要求，將失信被執行人及失信被執行人的法定代表人、主要負責人、實際控制人、影響債務履行的直接責任人員列入信用負面清單。二是開發信用監管模塊。各地管理員將信用負面清單中的競買人信息錄入信用監管模塊中，當此競買人在網上交易系統申請競買土地時，將無法提交競買申請，在競買土地的開始階段就阻止其參加，依法限制列入負面清單的單位和個人參加土地出讓活動，以制度的力量讓失信者寸步難行。

四、主要成效總結

在實行互聯網+電子政務，深化“放管服”改革，落實“三去一降一補”降交易成本，進一步鏟除滋生腐敗土壤的大背景下，創新網上交易資源監管機制，建立網上交易監管體系，有效實現了“三個轉變”。

1.由各地差異化向全省統一化轉變

統一的交易制度和交易平臺，有利于打破地方保護和市場分割，有利于解決各地監管的差異，有效統一網上交易監管的標準，有效提高網上交易監管的效率，形成統一開放、競爭有序的土地市場服務體系。目前，網上交易系統中發布的土地出讓信息格式基本統一、資料信息齊全，違規設置條件的情況相對減少。

2.由現場監管向網上監管轉變

土地出讓發布和交易過程在網上進行，通過網上監管的關口前移、預警防范、提前甄別和研判等優勢的體現，將現場監管向網上監管轉變，突出事中事后監管，監管反應更加快捷，監管職能覆蓋更加全面，切實轉變監督方式和監管技術手段，進一步提升監管效能。

3.由單一監管向多元監管轉變

國土資源網上交易監管體系的建立，進一步規范了網上資源交易機構和交易管理員的自律機制，拓寬了社會監督和輿論監督渠道，建立健全了多部門聯合監管機制，形成了地方自律監督、社會輿論監督、行政管理監管三位一體的多元監管模式。

五、結束語

國有建設用地使用權出讓網上交易是一項創新性改革工作，應充分利用網上交易的優勢，做好網上交易監管，推動土地交易陽光操作。要堅持以人民為中心的發展思想，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用；要進一步完善交易規則和交易系統，開展國土資源網上交易規范化標準化建設；進一步完善交易數據統計分析功能，挖掘數據資源，運用大數據手段開展國土資源網上交易監管，加強事前事中事后全過程監管，通過資源信息分析、日志管理分析、交易行為分析，及時發現違規設置條件，圍標、串標、陪標等行為，健全風險預警機制，助力宏觀決策。