新時代寧波土地儲備工作的幾點思考

□ 寧波市土地儲備中心 傅鼎一

2017年10月18日是個重要、莊嚴的日子，中國共產黨第十九次全國代表大會在北京勝利召開。習總書記新時代中國特色社會主義思想成為全國人民為實現中華民族偉大復興的行動指南，特別是報告指出我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，這給每一名土地儲備工作人員指明了努力的方向。

一、寧波市土地儲備工作的概況

（一）土地儲備的定義

土地儲備是政府依法運用市場機制取得土地，按照城市規劃和土地利用總體規劃，進行土地征收、地上建筑拆遷拆除及道路、供水、供電基礎設施建設等前期開發，儲存以備供應，調控城市建設用地需求，將土地從生地做成熟地的行為，是深度整合配置規劃、財政、國土資源、城建、政府工作力量等核心資源的開放性一級開發平臺。經營城市就是經營土地，經營土地的核心之一就是用好用足土地儲備這個最佳政策工具。

（二）寧波市土地儲備的成長歷史

伴隨著各個地方政府通過土地儲備方式抵押土地融資的大趨勢，寧波市于2001年4月成立寧波市城市土地儲備中心，并頒布了《寧波市城市土地儲備辦法》。2002年，寧波成立了市開投、城投、軌道交通等國有企業，負責特定土地儲備項目的專項收儲，其靈活、快速的特點得到很大發揮。2007年市土地儲備中心隸屬關系從市政府直屬事業單位調整為市國土資源局下屬副局級事業單位，單位內部構架建立到位，各項業務逐步進入正軌。

（三）寧波土地儲備的主要業績

近年來，寧波市土地儲備中心緊緊圍繞市委市政府核心工作，深入推進供給側結構性改革，破瓶頸、補短板、解難題，調控土地市場，優化空間布局，凸顯土地資產價值，提升國土資源供給質量，積極探索城市可持續發展新路徑，經歷了從無到有的探索階段、步履蹣跚的規范階段、穩扎穩打的做強做優階段。這期間寧波市土地儲備中心助力城建，完善城市基礎設施建設，土地收儲規模達3.5萬余畝，投入資金570億元。積極推動產業轉型，促進其升級換代，近4000畝工業用地升級轉型為三產用地。堅持以人民為中心，質量和效益并舉的發展思想，通過儲備方式實施三江片11個舊村項目改造，涉及10600畝土地，建造了約100萬平方米的村民安置房。保障民生，全面提升中心城區品質，寧波市儲備中心以儲備方式改造21個非成套房區塊，涉及1800畝土地，改造房屋約100萬平方米，住戶約1.47萬戶。土地儲備正逐步成為建設“名城名都”的重要力量，在“六爭攻堅、三年攀高”的實踐中，體現著寧波土儲人應有的擔當。

（四）寧波市土地儲備的組織構架和工作機制

寧波市已建立起由土地儲備管理委員會、土地儲備管委會辦公室和土地儲備中心組成的三級管理體系。市土地儲備管理委員會主要負責人由市政府領導擔任。日常負責決策的土地儲備管理委員會辦公室設在市國土資源局，市國土資源局領導為主任，住建等職能部門分管領導為副主任。土地儲備中心承擔具體業務工作。目前寧波市土地儲備機構列入國土資源部名錄的有11家，呈現“1+10”的分布格局?！?”指市級層面的土地儲備中心，“10”指各個區級土地儲備中心。在具體操作層面有多級主體，包括軌道交通、各個區政府、各個管委會和市城投市開投等。

寧波土地儲備中心目前建立起串聯形式的工作鏈條，相應搭建各自的主管業務處室，分別是計劃處、收購儲備處和資產管理處。

寧波市土地儲備實施嚴格的計劃管理，即“一庫四計劃”，“一庫”指儲備土地信息庫，“四計劃”指收儲計劃、入庫計劃、供應計劃和資金計劃。市六區土地儲備機構每年將四個計劃上報市土地儲備管理委員會審議，經市政府批準后實施。同時建立起完善的計劃預警和年中調整機制。土地儲備計劃實行前后兩頭調節，一方面全市經營性用地，工業用地除外，出讓前必須納入儲備土地庫，實現一個池子蓄水，對未納入土地儲備庫的經營性用地一律不得公開出讓，在收儲端統籌謀劃土地收儲的規模、空間、結構和時序，另一方面成立土地出讓預研判小組，實行經營性用地出讓預研判制度，在供給面增加了關卡，實現“入庫量”與“供應量”的雙向管控。寧波市土地收儲主要有三種方式：首先是市級土地儲備對特定區域的獨立收儲權力；其次是市級和區級兩個層面按“五五”出資和收益比例的市區聯合收儲模式；最后是區級層面的土地收儲項目。其工作流程大致分為：項目謀劃、項目實施、地塊入庫、地塊出讓及出庫、成本核算五個階段。土地儲備資產管理主要包括儲備地塊、安置剩余房源和地塊內的歷史建筑三大類。排摸土地儲備資產安全盲點是當前的主要工作。

二、寧波市土地儲備存在的困難與問題

（一）頂層設計缺位

除去2001年的《寧波市城市土地儲備辦法》和2009年的《關于加強土地資源統籌規范土地儲備出讓管理工作的通知》，2013年之前寧波市土地儲備鮮有市級層面的規范出臺，造成成立初期工作規范性不夠，缺乏頂層設計。部分工作的開展以政府會議紀要或抄告單為依據，儲備職能優勢難以發揮，平臺功能逐年喪失。

（二）儲備空間萎縮

在當前的城建和財政體制下，市土地儲備中心收儲范圍沿用舊有的城市總體規劃，該范圍中有已建成區，有城投公司、兩江公司、東部新城、高新區、城中村改造等“封閉開發運作，資金自求平衡”區塊，市級土地儲備空間被束縛在三江片區核心區范圍內，可儲備空間十分有限，沒有大額土地出讓金產生，市級統籌調控能力削減。

（三）計劃完成率較低

雖然寧波市于2013年建立了“一庫四計劃”工作機制，但在實際操作中，由于沒有土地儲備專項規劃，造成地塊的收儲未能與城市規劃確定的重點發展區域相銜接，導致各地儲備機構計劃編制不夠科學，計劃完成率低，儲備計劃沒有達到預期的調控效果。

（四）收儲碎片化嚴重

土地運作主體分散，對土地資源的經營調控力弱。地方主持開發的粗放模式長期存在，區塊各自為政現象嚴重，封閉區域自負盈虧導致資金沒有按重點分配。大區塊、成組團、成片區的工作格局難以在短時間內建立。收儲規模失控，空間布局散亂，用途結構失調，開發節奏無序，開發功能同質化。行政區劃的調整對土地儲備影響深遠，少數重點區縣新的組織架構沒有得到完善，隊伍配備尚需時日。

（五）資源配置失效

由于市級統籌力度儡弱，土地儲備重點區塊和城市基礎設施建設方向不一致，土地儲備年度計劃與基礎設施建設計劃、拆遷計劃不一致，土地利用規劃和城市規劃沒有真正做到兩規合一。重點區塊開發不能凸顯其最大價值。全市產業布局分散，沒有形成規模優勢。過多關注住宅出讓的比例和數量，忽略了產業和城市建設的一體化，城市品質受到影響。

（六）部門聯動欠缺

市、區兩級在工作理念上還未達到高度一致，尚未充分發揮兩級各自優勢，聯合開發模式有待磨合。市級部門在相互配合上契合度不夠，部門合力尚未完全形成。市區兩級利益分配存在矛盾，影響城市品質提升。

（七）資產管理盲區多

儲備地塊方面：部分處于拆遷階段地塊的拆遷委托書沒有約定安全管理責任。拆遷地塊部分場地已經被實施主體使用或出租，管理職責不清晰。歷史建筑方面：委托街道管理的歷史建筑合同期滿后，未辦理手續被擅自出租，破壞了原有的風貌。區政府管理的歷史建筑，沒有統一的實際操作單位。安置剩余房源方面：剩余房源房屋因年久失修出現陽臺漏水等情況，個別房屋被占用。

三、寧波市土地儲備的對策和建議

審度時宜，慮定而動。為適應十九大后黨中央提出的新理念和新思路，寧波市土地儲備中心運用中國特色社會主義思想指導工作，著力推進全市土地儲備機制改革，把握新時代的風口，在變革中實現轉機。

（一）密集出臺土儲行業規范，著力理順現有體制機制

1.從無到有的探索階段

2013年9月，市政府印發《關于進一步規范和加強寧波市土地儲備工作的通知》（甬政發〔2013〕101號），首次提出加大統籌力度，形成“三圈三線”的開發格局。建立健全“一庫四計劃”機制，做到一個池子蓄水。根據城市建設方向，以大區塊、成組團、成片區方式收儲開發，整合市、區兩級資源，按五五比例共同投入共同開發收益。2013年11月，市府辦印發《關于建立土地儲備“一庫四計劃”制度的實施意見》（甬政辦發〔2013〕243號），明確通過建立土地儲備信息庫，制定四個計劃，對年度土地儲備的總量、結構、布局和時序實行計劃管理。將土地儲備工作列入十一個縣市區政府的年度工作目標考核。

2.步履蹣跚的規范階段

2016年2月，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），根據此文件精神，寧波市政府辦公廳印發《關于貫徹落實財政部等四部委規范土地儲備和資金管理等相關問題文件精神的通知》（甬政辦發〔2017〕43號），進一步清理壓縮現有土地儲備機構，將土地儲備機構統一劃為公益一類事業單位，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔。確定自2016年1月1日起，各地不得再向銀行貸款。存量土地儲備貸款，逐步發行地方政府債券予以置換。土地儲備機構新增項目所需資金按規定納入政府性基金預算，從已供應土地的出讓收入、國有土地收益基金和發行地方政府債券等方面獲取。推動土地收儲政府采購工作。

3.穩扎穩打的做強做優階段

2016年，市委、市政府印發了《關于進一步完善行政區劃調整后市與相關區管理體制的若干意見》（甬黨發〔2016〕61號），提出實行經營性用地，工業用地除外，出讓預研判制度。合理控制土地儲備和出讓的總量、結構、布局和時序。統一“三區”土地收儲管理權限，市、區兩級新增土地儲備項目由市土地儲備委員會統籌確定，市中心對“三區”核心建設區以外的土地擁有優先儲備權，土地儲備項目的前期開發由屬地區政府負責，市級儲備土地公開出讓方案由市政府審批。“三區”繞城高速范圍內經營性用地出讓金的25%實行市級統籌。為認真貫徹落實市委市政府61號文件，市府辦下發了《關于印發市與相關區管理體制配套政策的通知》（甬政辦發〔2016〕180號），首次提出編制土地儲備專項規劃。實行多種計劃的同步編制、同步調整。做好收儲項目可行性方案論證，逐步實現入庫量與供應量的雙向調節。

多部實質性文件的密集出臺，構建起了寧波市土地儲備中心的管理骨架，使許多日常工作有規可依，師出有名，使管理愈加規范化，精準化。

（二）以供給側結構性改革為主線，編制全省首例土地儲備規劃

土地儲備規劃是以經營性用地為規劃對象，以城市規劃、國民經濟發展規劃和產業布局現狀等為依據，對土地的收儲和供應進行的安排。寧波市土地儲備中心圍繞市委市政府要求躋身全國大城市第一方隊目標，落實國民經濟與社會發展“十三五”規劃，融合“土規”“城規”，改變當前以鄉鎮、街道工作思路為主導的做地格局，加強各地儲備機構的主觀能動地位，立足未來五年，首次編制寧波市中心城區“十三五”土地儲備規劃。

1.規劃為先，科學統籌

寧波市土地儲備“十三五”規劃落實國民經濟和社會發展目標，與城市空間發展戰略相協調。規劃中的土地儲備規模、數量和區位符合土地利用總體規劃在布局和規模上的管控要求。布局與城市近期建設規劃、城市分區規劃、控制性詳細規劃中關于城市性質、建設用地規模、結構、布局及建設重點等規劃目標相一致。規劃新增儲備土地中，需辦理農用地轉為建設用地手續的規模符合土地利用年度計劃。儲備土地供應規模符合國有建設用地供應計劃。土地儲備規劃對年度土地儲備計劃編制具有指導性作用，年度土地儲備計劃是土地儲備規劃在時序上的細化。

2.配套為先，滾動開發

中心城區“十三五”土地儲備規劃深度結合低效用地再開發、新型城鎮化、海綿城市、特色小鎮、軌道交通站點沿線和地下空間等城市重點發展方向。規劃范圍為“三圈三線”， 第一圈指的是“區劃調整后的新六區圈”，約3837平方公里； 第二圈指的是“繞城高速圈”，約500平方公里；第三圈指的是“核心圈”，約132平方公里；第一線指的是“三江六岸沿線”；第二線指的是“軌道交通沿線站點周邊”；第三線指的是“重大城市交通道路沿線”。規劃將寧波中心城區特別是500平方公里繞城高速圈范圍內和有開發潛力的軌道站點周邊地塊作為本次研究重點，分析收儲規模、空間布局、用途結構、開發時序和社會綜合效益。

3.品質為先，高效利用

寧波市土地儲備總體戰略是中極核、東集聚、西開發、南融合、北提質。中極核指三江六岸重點區塊，東集聚指東部發展區域，西開發指城西拓展區域，南融合指城南統籌區域，北提質指城北價值提升區域。繞城高速圈內規劃可儲備居住、商業潛力用地總規模53.01平方公里。共有包括東部新城區塊、新材料科技城區塊、南站區塊等11個封閉區塊，可儲備居住、商業潛力用地規模13.98平方公里，其中存量可收儲居住、商業用地占84%。共有包括高橋區塊、望春區塊、洪塘街道區塊、長豐區塊、首南街道區塊等15個市級重點區塊，規劃可儲備居住、商業潛力用地19.17平方公里，其中存量可收儲居住、商業用地占81%。

（三）切實加強計劃調控，實現從數據統計員到市場調控者的蛻變

1.產城融合

中心在供給端要求產業定位與城市建設相配套，對接產業用地新需求，推動萬眾創新，創造新供給，推動新產業，優化供地結構，調節供地時序，保障產業發展用地，促進產業結構和土地利用結構雙優化。

2.規劃統籌

土地儲備計劃以“十三五”土地儲備規劃為引領，以“大區塊、成組團、成片區”為原則，謀劃新增收儲空間。關注三江六岸、軌道交通周邊、快速交通主干線周邊、重大基礎設施建設沿線和低效閑置用地，形成區域效益綜合發展，避免城市無序開發，防止土地利用碎片化。探索特色小鎮建設和地下空間的開發利用。

3.多計融合

提高計劃的協同性和融合性。市土地儲備計劃與國有建設用地供應計劃、新增建設用地計劃、征地拆遷計劃、“三改一拆”計劃、城建配套基礎設施計劃和財政預算相結合，做到同步編制、同步實施，促進土地資源的合理利用。

4.存量挖潛

加大收儲力度，關注城鎮低效用地。針對儲備土地總量較少的現狀，加大土地儲備庫的蓄水力度，保障蓄水池作用。隨著舊城改造拆遷成本不斷上漲，農轉用征地成本居高不下，加大“批而未供”和“供而未用”等存量建設用地的收儲力度成為必然選擇。

5.提質增效

堅持質量第一，保護“青山綠水林田湖”等稀缺資源。注重城市的自我修復與有機更新，避免舊地大拆大建，站在全市戰略高度謀空間發展，堅持開放共享、提升城市品質。

（四）在挑戰中覓得機遇，精致化收儲供應模式

1.統一謀劃，統一部署，統一落實

科學制定土地儲備“一庫四計劃”。計劃應以TOD、XOD、特色小鎮、戰略區塊等創新城市建設模式為核心，以儲備規劃、軌道收儲、城建模式融合為引領，重點排摸軌道周邊、快速路沿線和市政府關注區塊。加強土地儲備重點區塊開發與基礎設施建設、道路交通樞紐、社會公建配套相結合，提倡土地儲備到哪里，城建基礎設施配套到哪里。進一步在全市開展資源統籌，統一各部門的發展目標，有效發揮資源整合平臺優勢，做到戰略性收儲，精準化收儲，切實提升土地價值。

2.貫徹市政府的城市發展意圖

做優土地資源分配，促進新興產業發展，保障經濟轉型升級。在土地出讓金分配方面市、區兩級應達成共識，統一眾多封閉區塊碎片化的發展模式，改良自籌平衡的工作體制。落實工作職責，切忌因為屬地街道的自身利益，形成街道捆綁政府的局面，建立高度統籌的城市開發模式

3.發揮土地儲備管理委員會的協調決策職能

建全市重點項目現場工作推進會制度，建立儲委會辦公室季度例會制度。強化部門之間的相互溝通，相互協作的工作氛圍。年初訂目標、訂任務，年中做調整、做檢查，年末有考核、有總結，有效督促項目推進。

4.開展新增收儲項目的可行性研究

收儲理念向質量、效益并重轉變，對擬列入土地儲備的項目開展地塊概況、收儲范圍、發展定位、用地方案、效益評估、指標控制的分析。排摸地下管線，排查土壤環境污染，對接屬地政府，摸清底數，提高區塊優勢資源利用效率，為地塊收儲提供強有力的保障，實現從粗放到精細的轉變。

5.落實環境調查和健康風險評估工作

原用途為工業用地的地塊進行環境調查和健康風險評估，既是防治土壤污染的重要舉措，也是推進集約節約用地的重要保障。按照《場地環境調查技術導則》，工作人員通過資料搜集分析、地塊內企業相關人員訪談和現場踏勘，識別可能存在的污染源和污染物，排查場地是否存在污染可能性，使地塊出讓工作流程到位，規范有序，保障人民群眾身體健康。

（五）優化存量資產的管理和利用，構建開放共享格局

1.開放共享，展示城市脈絡

重新審視歷史建筑，突出公共功能。打破封閉的管理模式，以城市歷史為主線，對儲備地塊內的歷史建筑進行保護性維修，提升城市品質形象。

2.資產透明，規范處置管理

加強剩余房源的管理，成熟一批處置一批。2017年中心成功拍賣總建筑面積為8521平方米的86套剩余房源，成交率100%，加速了資金回收，滿足了人民的購房需求。

3.底數清楚，用好存量土地

中心倡導綠色共享理念，將存量儲備地塊用于停車場、綠化工程、文化體育項目場地等公共建設場地，以臨時利用方式為公共服務。目前，寧波市約有11萬平方米土地用于臨時停車場，臨時停車位約4000個，約有18萬平方米土地用作綠化等公建臨時用地。

4.加大投入，建立監管機制

把日常巡查、隱患排查、專項檢查，安全評價和風險評估等措施放在首位，多措并舉建立健全安全生產長效工作機制，實現年初有計劃、年中有督察、年末有考核，使工作規范化、制度化，確保儲備資產有效管理。

5.安全生產，構建文化體系

啟動“安全生產月”活動，交流工作經驗，傳播工作技能。開展安全管理宣傳教育，組織安全生產培訓，形成“自覺講安全、主動抓安全”的良好氛圍。

四、總結

明者因時而變，智者隨事而制。黨的十九大是我們黨在新時代開啟新征程的歷史性盛會，具有里程碑、劃時代的意義。學習好、貫徹好黨的十九大精神是現在以及今后很長時間內全市土地儲備工作者的首要任務。寧波市土地儲備人將以習主席新時代特色社會主義思想為指引，強化宗旨意識和服務意識，順應時代發展新要求，發揚實干精神，干出實打實的新業績，干出一片新天地，不忘初心，牢記使命，砥礪前行，做好“調控土地市場”和“提升城市品質”兩篇文章，服務名城名都建設，努力鍛造一支忠于黨忠于國家的土儲鐵軍，為人民造福。