淺析農(nóng)民建房的管控與風(fēng)貌提升

□ 衢州市國土資源局柯城分局 毛晨煒

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時期做好“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手。而做好農(nóng)民建房管控與風(fēng)貌提升是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，建設(shè)“鄉(xiāng)村大花園”的重要突破口和切入點(diǎn)。農(nóng)村建房問題事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定，既是重大民生問題，也是重大發(fā)展問題。筆者作為基層國土資源人，結(jié)合自身工作，簡要談?wù)勣r(nóng)民建房管控與風(fēng)貌提升方面的幾點(diǎn)淺見。

一、農(nóng)民建房當(dāng)前較突出的問題和成因

1.缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，土地利用率低

當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)由于以前缺乏規(guī)劃引領(lǐng)導(dǎo)致布局散亂無序，沒有基本的基建配套，有新房沒新村，村莊規(guī)劃流于形式，更別提鄉(xiāng)村風(fēng)貌建設(shè)，部分地區(qū)甚至充斥 “赤膊墻”，一戶多宅和老村閑置空心化日益嚴(yán)重，違法違規(guī)建設(shè)普遍存在。同時建設(shè)用地面積過大、利用效率低下，同部分無房戶沒有空間建房長期并存，已成為實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”建設(shè)“鄉(xiāng)村大花園”的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。

2.農(nóng)民建房審批程序繁瑣，時間跨度較長

依據(jù)原本的農(nóng)民建房正常法定程序，國土資源部門審批建房用地許可，規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證，還要由相關(guān)站所由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別逐級上報至區(qū)縣政府或地市部門。新建區(qū)塊可能還需進(jìn)行兩規(guī)對接調(diào)整和農(nóng)轉(zhuǎn)用上報，時間跨度比較長，許多農(nóng)民違規(guī)先行施工，客觀上造成“未批先占”現(xiàn)象的發(fā)生，且部分地區(qū)可能存在農(nóng)轉(zhuǎn)用等指標(biāo)不能完全保障村民需求的情況，更加劇了矛盾。

3.缺乏切實(shí)有效的框架機(jī)制，管控乏力

由于歷史原因，有些地方?jīng)]有構(gòu)建真正強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村農(nóng)民建房管控體系，或者空有制度框架但內(nèi)容趨于空泛，操作性不強(qiáng)，缺乏有效的落地管控運(yùn)行機(jī)制。管理體系的混亂和缺位，直接地造成了長期以來違法違章沒有得到有效整治，風(fēng)貌管控更流于規(guī)劃文本設(shè)計，沒有相關(guān)措施予以約束。

曾有農(nóng)民說，“造房子是我一輩子最重要的大事”，樸素的語句透露的是農(nóng)房對村民的意義，它不僅是農(nóng)民生活的載體，更是他們奮斗一輩子的人生目標(biāo)。習(xí)總書記提出“以人民為中心”的發(fā)展理念，農(nóng)村建房問題既是鄉(xiāng)村發(fā)展問題，也是重大民生問題，涉及社會的長治久安，政府怎么重視農(nóng)民建房問題都不為過。

二、關(guān)于構(gòu)建管控體系的幾點(diǎn)相關(guān)建議

1.統(tǒng)籌制定切實(shí)的農(nóng)民建房相關(guān)總體政策框架

首先要沉下心充分做好調(diào)查研究，了解基層實(shí)際，想群眾所想，特別要征詢基層村級組織和群眾的意見，務(wù)實(shí)的政策制定出來才能接地氣，才能真正處理好管和堵、控和疏的關(guān)系。比如針對多重情形歷史違章如何分類處置，農(nóng)民建房資格的歸類，每處一戶多宅合法違法的判斷以及每一個集聚點(diǎn)的區(qū)位和規(guī)模和如何引導(dǎo)村里統(tǒng)收土地等問題都應(yīng)系統(tǒng)詳細(xì)研究。必須改革創(chuàng)新辦法，找準(zhǔn)工作突破口，打好拆改建組合拳，融合“一戶多宅”、農(nóng)戶閑置宅基地、違章違建拆后土地、農(nóng)民集聚點(diǎn)建設(shè)等，站在振興鄉(xiāng)村高度全局謀劃設(shè)計。衢州利用釘釘、微信群發(fā)動全市黨員干部開展農(nóng)民建房頭腦風(fēng)暴大討論，更成立農(nóng)民建房體系調(diào)研專班，完善目標(biāo)體系、工作體系、服務(wù)體系、保障體系，因地制宜、分類施策，打通農(nóng)民建房“規(guī)劃-審批-監(jiān)管-服務(wù)”整個工作鏈，以期最終構(gòu)建一個基層能操作、好實(shí)施，群眾能理解的農(nóng)民建房的管控與風(fēng)貌體系，把它作為一個“牛鼻子”工程來抓，全盤激活“鄉(xiāng)村振興”這面大旗。

2.強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)管控，優(yōu)化村莊用地布局

要結(jié)合美麗田園和鄉(xiāng)村大花園建設(shè)要求，統(tǒng)籌“山水林田湖路房”綜合推進(jìn)全域農(nóng)村整治，積極復(fù)墾閑置老屋，引領(lǐng)村莊塊狀集聚發(fā)展規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向，真正破局布局凌亂無序、有新房無新貌的狀況。嚴(yán)控村外零散，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)民對已建房屋進(jìn)行“赤膊墻”整治和“平改坡”改造，優(yōu)化住宅造型效果，提升農(nóng)房質(zhì)量和品位，條件允許的山地村莊鼓勵引入“坡地村鎮(zhèn)”引領(lǐng)山村農(nóng)房建設(shè)。結(jié)合全域農(nóng)村綜合整治讓村集體有資金投入到農(nóng)道和池塘堤壩重修，真正利于“房子+道路”“房子+環(huán)境”“房子+配套”的建設(shè)，努力打造生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村“大花園”。通過開發(fā)復(fù)墾和閑置土地再出讓還能爭取農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)保障新村建設(shè)指標(biāo)問題，一舉多得。對傳統(tǒng)村落、歷史文化名村等重點(diǎn)村落內(nèi)部規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計，落實(shí)一定的地域特色建筑風(fēng)貌管控。

3.創(chuàng)新機(jī)制，簡化審批流程

政府層面要做好關(guān)鍵在于打破部門間信息數(shù)據(jù)壁壘。在多規(guī)融合一藍(lán)圖保護(hù)的前提下，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田等生態(tài)保護(hù)禁建區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)允許邊界，實(shí)行分區(qū)管控。建議建立一個建房需求數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計近幾年有建房需求的無房戶，危房戶，遷建戶相關(guān)情況，擬用地規(guī)模，安置模式和土地指標(biāo)需求等信息，單列農(nóng)民建房指標(biāo)予以保障農(nóng)村建房需求，清單化銷號管理。同時以一張圖管理引領(lǐng)“一份表”審批流程，這點(diǎn)柯城區(qū)已走在前列。上一輪兩規(guī)修編就針對農(nóng)村建房規(guī)劃做了大量銜接，避免了“規(guī)劃打架”現(xiàn)象的發(fā)生。2016年柯城區(qū)將農(nóng)民建房審批權(quán)限委托下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，目前已率先突破了原農(nóng)房審批事項(xiàng)繁雜等問題，做到了規(guī)劃國土“一份表”聯(lián)合簡化審批，縮減了審批時限，這也是基層服務(wù)于政府的“放管服”改革和“最多跑一次”改革的實(shí)踐探索。

4.強(qiáng)化農(nóng)民建房工作的主動服務(wù)支持

有條件的地方可以推行村代辦制，服務(wù)零距離。建議通過發(fā)放建房政策宣傳小冊及在各村便民服務(wù)中心上墻等宣傳手段，積極做好建房政策的宣傳。結(jié)合農(nóng)民建房的功能需求，為農(nóng)民統(tǒng)一設(shè)計、提供多種房屋通用設(shè)計圖紙供參考，既滿足農(nóng)村需求，易于農(nóng)民接受，又利于鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)一風(fēng)格、配套和管理。強(qiáng)化帶圖申批制，最好要求農(nóng)戶簽訂按圖施工承諾書，部分新村集聚點(diǎn)可以試行政府或村集體統(tǒng)一代建制。要強(qiáng)化宣傳，讓群眾真正明了建房政策及違章的嚴(yán)重后果，嚴(yán)格“四到場” 全程監(jiān)管，即定位放樣到場、基槽驗(yàn)線到場、基礎(chǔ)復(fù)核到場、主體完工復(fù)核到場。有條件的地方可以引入農(nóng)民建房動態(tài)管控系統(tǒng)，試行農(nóng)房建設(shè)全過程管理信息化。積極強(qiáng)化綜合農(nóng)房聯(lián)合驗(yàn)收的威懾力，明確不按圖施工的不予辦證。強(qiáng)化綜合執(zhí)法平臺作用，結(jié)合鄉(xiāng)村雪亮工程，及時發(fā)現(xiàn)處置違法違規(guī)行為。

5.發(fā)揮農(nóng)村全科網(wǎng)格的主體監(jiān)管作用，形成回路閉環(huán)

以基層黨建統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，建議引導(dǎo)農(nóng)民建房及風(fēng)貌管控的相關(guān)措施融入各村的村規(guī)民約，成立網(wǎng)格建房管理小組，把網(wǎng)格做深、做細(xì)、做實(shí)，給網(wǎng)格賦能、賦責(zé)、賦權(quán)，試行農(nóng)民建房格初審、格代辦、格里管，充分激發(fā)農(nóng)民主體意識，發(fā)揮自治作用，真正做到便民利民。特別要運(yùn)作好農(nóng)戶建房承諾書，建房保證金對建房戶的震懾作用，落實(shí)村級巡查上報責(zé)任機(jī)制，將問題發(fā)現(xiàn)于苗頭狀態(tài)，健全報告和即查即拆機(jī)制，同時加大農(nóng)房管控在村干部考核上的權(quán)重。有條件的地方可以由政府出資聘請農(nóng)民建房監(jiān)督巡查員，具體負(fù)責(zé)日常違法用地、亂搭亂建行為的監(jiān)督，形成上下聯(lián)動、覆蓋廣泛的農(nóng)民建房管控格局。通過“勢”的運(yùn)作讓建房戶“不敢違”“不能違”到“不想違”，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民建房常態(tài)化、長效化管理機(jī)制。

同時，強(qiáng)化農(nóng)房工匠持證施工和動態(tài)管理制度，從工匠這個源頭上做好管控，強(qiáng)化農(nóng)村工匠隊(duì)伍培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村工匠的法律意識和規(guī)劃意識，使之成為農(nóng)村建房的“技術(shù)員”、新房型的“推介員”、新理念的“宣傳員”。確立農(nóng)村建房必須有持證工匠組織施工的制度，并要求設(shè)立建房公示牌，公示建房戶主、效果圖、承建持證工匠、占地及建設(shè)面積等必要信息，發(fā)動群眾監(jiān)督。對建筑工匠的不良行為引入扣分機(jī)制，持證工匠不得承接未經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)房，不得承接無設(shè)計圖紙的農(nóng)房，必須按圖施工，不得隨意改動，否則將被處以扣分直至銷證等處罰，同時對所承接的農(nóng)房的質(zhì)量安全承擔(dān)責(zé)任。