關于東陽市第三次土地調查工作的思考

□ 東陽市土地勘察規劃測繪院 陳玉雁

□ 東陽市國土資源局 王智力

一、調查背景

土地資源是人類賴以生存和發展無法替代的自然資源，是不可再生資源。我國實行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對土地資源實行嚴格的土地用途管制政策。

我國在新中國成立后進行過兩次全國土地調查，第一次全國土地調查于1984年開展，此后20多年的時間中，中國內地一直沒有進行全國土地調查工作，直至2007年，第二次全國土地調查工作開展，歷時兩年時間于2009年結束，形成了大量土地工作領域的相關數據。第三次土地調查在第二次土地調查基礎上，全面細化和完善土地利用基礎數據，國家直接掌握翔實準確的土地利用現狀和土地資源變化情況，進一步完善土地調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享。

第三次土地調查的目標：在第二次土地調查成果基礎上，全面細化和完善土地利用基礎數據，滿足生態文明建設、空間規劃編制、自然資源管理體制改革和統一確權登記、國土空間用途管制等各項工作的需要。

第三次土地調查的任務：在第二次土地調查成果基礎上，按照國家統一標準，利用遙感、測繪、地理信息、互聯網等技術，統籌利用現有資料，查清各類土地的所有權和使用權狀況。

第三次土地調查的內容：土地利用現狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況；土地權屬及變化情況，包括土地的所有權和使用權狀況；土地條件，包括土地的自然條件、社會經濟條件等狀況。

第三次土地調查的意義：全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數據，對貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，科學規劃、合理利用、有效保護土地資源，提升國土資源管理精準化水平，支撐和促進經濟社會可持續發展等均具有重要意義。

二、第三次土地調查異于往次

相比于第二次土地調查，第三次土地調查工作有較大不同。

1.地類分類

第三次土地調查將“二調”原有的57個二級類增加至73個二級類，并且完善了相關地類的含義。地類分類主要變化：園地新增橡膠園地類；林地中有林地細分喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤，灌木林地細分灌木林地和灌木沼澤；草地中天然牧草地細分天然牧草地和沼澤草地；商服用地中批發零售用地細分零售商業用地和批發市場用地，住宿餐飲用地細分餐飲用地和旅館用地，商服用地增加娛樂用地；工礦倉儲用地中采礦用地細分采礦用地和鹽田；公共管理與公共服務用地中科教用地細分教育用地和科研用地，醫衛慈善用地細分醫療衛生用地和社會福利用地；文體娛樂用地細分文化設施用地、體育用地和娛樂用地，娛樂用地歸至商服用地；將公共管理與公共服務用地中風景名勝設施用地歸至特殊用地；交通運輸用地中鐵路用地細分鐵路用地和軌道交通用地，街巷用地細分為城鎮村道路用地和交通服務場站用地；其他用地中的沼澤地歸至水域及水利設施用地，裸地細分裸土地和裸巖石礫地。同時，將水田、紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、鹽田、河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、溝渠、沼澤地納入“濕地”管理。

從以上地類分類可以看出，第三次土地調查在維持原有分類整體框架體系，保證調查數據的繼承和銜接，并且注重與其他部門用地分類標準的銜接，兼顧部門管理工作需求。在增加了土地調查細分類別的同時，重點加入了重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源范圍內的土地利用狀況，滿足生態用地保護需求，適應生態文明建設需要，順應新時代對自然資源管理需要。

2.坐標系統

第二次土地調查采用 “1980西安坐標系”；第三次土地調查采用“2000國家大地坐標系”。

現行的“1980西安坐標系”為二維坐標系，由于其成果受技術條件制約，精度偏低、無法滿足新技術的要求。隨著經濟發展和社會的進步，我國航天、海洋、地震、氣象、水利、建設、規劃、地質調查、國土資源管理等領域的科學研究需要一個以全球參考基準為背景的、全國統一的、協調一致的坐標系統，來處理國家、區域、海洋與全球化的資源、環境、社會和信息等問題。本次土地調查采用 “2000國家大地坐標系”為三維坐標系，原點為包括海洋和大氣的整個地球的質量中心。采用地心坐標系，有利于采用現代空間技術對坐標系進行維護和快速更新，測定高精度大地控制點三維坐標，并提高測圖工作效率，將進一步促進遙感技術在我國的廣泛應用，發揮其在資源和生態環境動態監測方面的作用。

3.調查底圖

第二次土地調查是在正射影像圖上進行圖廓整飾、展繪權屬界線、地理注記，制作調查底圖。

第三次土地調查在最新數字正射影像圖基礎上套合第二次土地調查數據庫，逐圖斑開展全地類內業人工判讀，通過對比分析，提取數據庫地類與遙感影像地物特征不一致的圖斑，預判土地利用類型，制作調查底圖。

4.調查方法

第二次土地調查以正射影像圖作為調查基礎底圖，充分利用現有資料，在GPS等技術手段引導下，實地對每一塊土地的地類、權屬等情況進行外業調查，并詳細記錄，繪制相應圖件，填寫外業調查記錄表，確保每一地塊的地類、權屬等現狀信息詳細、準確、可靠。

第三次土地調查按照“國家整體控制、統一制作底圖、內業判讀地類，地方實地調查、地類在線舉證，國家核查驗收、統一分發成果”流程開展，在第二次土地調查成果基礎上，按照統一的土地調查技術標準，以國家提供的調查底圖為基礎，實地調查底圖中每塊不一致信息圖斑的實地地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，查清耕地、園地、草地、林地、城市、建制鎮、獨立工礦、村莊等各類土地的分布和利用現狀。對地方實地調查地類與國家內業預判地類不一致的圖斑，地方需實地拍攝帶定位坐標的舉證照片。

相較于第二次土地調查和年度變更調查，第三次土地調查是對“已有內容的細化、變化內容的更新、新增內容的補充”，并對存在相關部門管理需求交叉的耕地、園地、林地、草地、養殖水面等地類進行利用現狀、質量狀況和管理屬性的多重標注。

5.調查精度

第二次土地調查農村土地調查以1∶10000比例尺為主，荒漠、沙漠、高寒等地區可采用1∶50000比例尺，經濟發達地區和大中城市城鄉結合部，可根據需要采用1∶2000或1∶5000比例尺。城鎮土地調查宜采用1∶500比例尺。

第三次土地調查農村土地利用現狀調查不低于1∶5000比例尺，經濟發達地區和大中城市鄉結合部，可根據需要采用1∶2000或更大比例尺。城鎮村內部土地利用現狀調查采1∶2000比例尺，對于村莊內部土地利用現狀比例尺可放寬到1∶5000比例尺。

第三次土地調查底圖基于高分辨率遙感數據制作遙感正射影像圖。農村土地調查全面采用優于1米分辨率的航天遙感數據；城鎮土地利用現狀調查采用現有優于0.2米的航空遙感數據。采用高精度數字高程模型或數字地表模型和高精度糾正控制點，制作正射影像圖。

第二次土地調查最小上圖圖斑面積：城鎮村及工礦用地為圖上400平方米，耕地、園地為600平方米，林地、草地等其他地類為1500平方米。

第三次土地調查最小上圖圖斑面積：建設用地和設施農用地實地面積200平方米；農用地實地面積400平方米；其他地類實地面積600平方米，荒漠地區可適當減低精度，但不得低于1500平方米。對于有更高管理需求的地區，建設用地最小調查面積可定為100平方米。

6.核查方式

第二次土地調查分自檢、預檢、驗收、核查確認等步驟，縣級負責自檢，省級負責預檢和驗收，全國第二次土地調查領導小組辦公室負責核查確人。

第三次土地調查基于“互聯網+”技術開展內外業核查。國家和省（區、市）利用“互聯網+”技術，對縣級調查初步成果開展全面核查和抽樣檢查。采用計算機自動比對和人機交互檢查方法，對地方報送成果進行逐圖斑內業比對，檢查調查地類與影像及地方舉證照片的一致性，并采用“互聯網+”技術開展在線舉證及外業實地核查。基于“獨立、公正、客觀”的原則，由國家統計局負責完成全國土地調查成果事后質量抽查工作，對土地調查成果進行客觀評價，確保調查數據質量。

“三調”采取國家總體控制的工作路徑，即國家制作并下發調查底圖—地方細化舉證—國家在線核實—國家審核確認—國家統計局抽查。此路徑區別于“二調”的縣—市—省—國家的逐級建設路徑，更能保證數據一致性，從而確保后期高質量的數據應用及共享服務。

三、開展第三次土地調查建議

1.做好前期準備工作

前期工作主要包括方案制定、人員培訓、調查經費、資料收集、儀器設備準備等。尤其在各項基礎資料收集上，確保資料數據格式、坐標系統等一致。各地及時將土地利用基礎數據（農用地轉用、土地征收、土地利用總體規劃修編、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地開發等）上報國家，確保調查底圖的翔實。

2.統一技術標準

國家層面統一制定調查技術標準、操作規范、土地調查數據庫標準等，加強技術指導，明確各流程環節的技術要求以及操作程序和檢查辦法，分階段分級進行調查質量檢查。按照統一的信息化標準和規范，結合不同層級和不同部門的管理需求，明確調查數據庫建設的框架結構、內容、維護更新要求等，提高土地基礎數據庫的兼容性，拓展土地基礎數據應用服務領域，提高服務質量。

3.確定技術隊伍

按照“公平、公正、公開”的競爭原則，依據《土地調查條例》相關條件，擇優選擇技術強、信譽好、質量高的專業調查單位和項目監理單位承擔具體土地調查任務，以合同方式約定雙方職責、項目任務、成果質量、項目進展要求、經費支付方式等。同時，推行項目監理管理，土地調查項目實施全流程監管，落實質量責任終身追究制度，明確當事人和責任人，在后期應用階段或國土資源管理其他業務工作中發現問題，繼續追究相關單位及當事人責任。

4.成果共享

第三次土地調查進程中形成的調查成果，具有巨大的應用和共享價值，利用大數據和云計算技術，建設從縣到國家的土地調查數據綜合服務與輔助決策平臺，實現土地調查數據與土地規劃、基礎測繪、社會經濟等各類基礎數據的互聯互通和綜合分析應用；可隨時與各部門共享并用于宏觀調控和各項管理，充分發揮土地調查成果在服務經濟發展和社會管理、支撐宏觀調控和科學決策中的基礎作用。同時，通過成果集成，滿足科學研究、社會公眾等對土地調查成果資料的需求，實現調查成果廣泛應用。