法治視閾下我國大氣污染防治對策研究

摘 要 大氣環境與我們的生活息息相關，大氣環境出現的新問題也要用新思路解決。十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，建立健全大氣污染防治的法律法規就迫在眉睫。法律是保障社會平穩運行的基礎，也是社會發展的必然選擇，不斷完善我國大氣污染的防治在立法、司法、執法、守法方面存在的不足，有助于建設美麗中國，達成人和自然的和諧共生。

關鍵詞 法治 大氣污染 防治對策

作者簡介：徐藝榕，贛南師范大學馬克思主義學院，碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.312

黨的十八大報告指出要加強生態文明制度建設。十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，“要求用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束過度開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任意識，大幅度提高違法成本，建立健全大氣污染防治法律法規，以促進生態文明建設。”黨的十九大報告中描繪了建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的宏偉藍圖，可以說，新時代我國的強國目標任重而道遠。大氣污染的防治仍舊是新時期我國生態文明建設的重要任務，而以PM2.5為代表的大氣顆粒污染已經成為我國長期主要的大氣環境問題。全黨全國各地應自覺響應并貫徹新發展理念，落實中央決策部署，強化“綠水青山就是金山銀山”的生態意識，堅定決心打好依法治理大氣污染的“攻堅戰”，還中國風和日麗、山清水秀。

一、我國依法治理大氣污染的內涵界定

人類在大氣中生存和發展，必然地要關心大氣狀況，所謂大氣污染是指人類生產、生活活動或自然界向大氣排出各種污染物，其含量超過環境承載能力，使大氣質量發生惡化，使人們的工作、生活、健康、設備財產以及生態環境等遭受惡劣影響和破壞。在認識到大氣污染日益嚴重，損害著人們的生活環境，并且還有進一步惡化的可能時，人們不僅采用經濟手段、技術手段來防治大氣污染，同時也十分重視采用法律手段來防治大氣污染。我國早在1987年就制定并頒布了大氣污染防治法，于1995年和2000年進行了兩次修訂，2015年8月29日，《中華人民共和國大氣污染防治法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議進行修訂并通過，于2016年1月1日生效。經過幾次修訂，在面對新形勢和新問題，《大氣污染防治法》增添的新內容，確立的一些新制度，使得原有的法律得到充實與完善，新問題的法治途徑也有跡可循。從制定《大氣污染防治法》到連續的修改，說明人們越來越重視法律手段在防治大氣污染中的作用。2013年9月國務院發布《大氣污染防治行動計劃》十條措施（簡稱《行動計劃》），這是繼環保部等三部委于2012年底聯合發布《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》之后，中國出臺的第二個大氣污染防治規劃。這些新變化，正是反映了國家為著力控制大氣污染，為人民造福，實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體運用法律手段所采取的積極行動。因此，法治視閾下的大氣污染防治就是從法治的角度探討大氣污染的防治辦法，它包括如何從立法、執法、司法和守法四個方面來防治大氣污染，使得大氣污染的防治做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

二、我國大氣污染防治的法治現狀

我國大氣污染防治工作隨著《行動計劃》和《大氣污染防治法》的頒布雖取得了很大的成效，但遺憾的是，我國的空氣質量并沒有因為大氣污染防治法的出臺和實施而獲得相應的改善，我國大氣環境面臨的形勢依然嚴峻。《大氣污染防治法》治理大氣污染的法律效果不盡如人意，主要是因為存在以下幾個方面的問題：

（一）大氣污染防治的立法缺陷

首先，立法目的、價值導向存在偏頗。《大氣污染防治法》第一條：為保護和改善環境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。將促進經濟可持續發展作為立法的目的之一，這是導致相關法律制度設置失衡的直接原因，從而無法使我國大氣環境得到很大的改善。如果將經濟發展與大氣環境保護的訴求并列，當遇到經濟的利益與大氣環境保護發生沖突時，只會以犧牲大氣環境為代價來換取經濟利益，這種先污染、后治理的方式不僅加大治理成本，也會對大氣環境造成不可逆轉的后果。

其次，立法理念落后，制度設置不完善。國務院頒布的《行動計劃》是當前和今后一段時期大氣污染防治工作的行動指南。但是，它并不屬于法律范疇，缺乏法律層面的權威性和強制性，依然留有無法涉及的領域。甚至可以說，《大氣污染防治法》的修訂是滯后的，法律完善緊迫感的不足造成面對新形勢和新壓力時，不能積極及時有效的消除大氣污染產生的負面影響。高層低估大氣污染的形勢，在制定相關計劃目標時也相對保守，據環保部部長周生賢介紹說，現行法源頭治理薄弱，管控對象單一；總量控制小，重點難點針對不足，問責不嚴，處罰不夠，已經不能滿足現實的需求。

最后，立法模式單一，地方區域法治防治缺乏可操作性。《大氣污染防治法》只對“總量控制制度”的內容作了規定，而沒有對地理地域進行劃分。我國地域遼闊，不同區域的自然環境、資源環境、社會環境不盡相同，導致區域間的大氣環境問題存在差異性。這就要求治理大氣污染必須因地制宜、區域聯動，不能采用單一的法治模式，需要各地區在已有法律的基礎上根據自身的自然條件和污染狀況制定本區域大氣污染防治法法規，把二者有機結合起來共同應對嚴峻考驗。

（二）大氣污染防治的執法難題

一是由于大氣污染立法的缺陷，在執法環節也遭遇了為難的狀況，根源在于經濟快速發展與大氣環境保護之間的沖突。我們在考核一個政府時，總是以經濟發展的水平為考核標準，并未將環保績效考核納入考核標準，這就使得地方政府存在執法不到位，對執法人員不作為，執法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度。二是污染的跨區域型、污染源的復雜性、地方保護主義也都將使環境執法面臨更多困境。缺少統一的執法體制和機制，區域內大氣污染防治執法機關權限責任模糊，這就要求建立統一的執法標準、執法程序，明確權力運行的步驟。三是執法方式單一，執法理念認知的錯誤。許多執法人員單純地把執法理解為收費，以罰款為主要的執法手段，不僅造成執法誤區，而且執法主體還忽視了事前的預防和治理，消極的治理大氣污染，被動的執法導致其僅僅局限于對大氣污染的事后懲罰與補救，無形中就加大了大氣污染治理的成本與整個防治過程的滯后。endprint

（三）大氣污染防治的司法困境

與大氣污染防治法執法面臨的處境相比，大氣環境的司法保護也困難重重。前者在于行政行為缺乏主動性，后者的困難則是司法渠道的阻滯。2000年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第5條規定：任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。已明確了大氣污染的司法體制制度，但現實的可操作性卻不樂觀。司法機關在處理環境訴訟案件中的作用并沒有得到很好的發揮，主要原因在于司法公信力不足，對于有的單位污染環境，司法機關選擇采取不觸及其核心利益的司法行為，嚴重影響了司法權威，削弱了司法對行政行為的監督力度。此外，司法隊伍的生態法律素養還有待提高，司法機關要求建立一支公正的、信得過的、靠得住的司法隊伍作為提高司法權威、效益與效率的堅強后盾。

（四）大氣污染防治的守法意識淡薄

日常生活中，大多數人對大氣污染問題的認知存在誤區。認為只要還看得見太陽，大氣環境就還不至于太糟糕。就目前看來，公民的大氣污染防治的意識僅僅是停留在不觸犯國家強制性法律規定的層面上。在生活、工作中，有些企業、公民通過各式各樣的方式逃避法律的制裁，以自身利益為出發點，甚至為了保障自身利益而不惜犧牲大氣環境，未養成自覺的大氣污染防治的守法觀。忽略公民個人在大氣污染防治問題上的主體地位，過分依賴政府，對大氣污染防治法缺乏了解，有的甚至同情排污者，未能厘清大氣污染防治法中公民的監督責任與守法義務。此外，政府對于強化公眾大氣污染防治的守法意識具有決定性的作用，政府應該通過開展大氣污染防治的宣傳和教育，向公眾普及大氣污染防治知識，鼓勵全民積極參與緩解因守法意識淡薄造成大氣污染防治執法方面的壓力。

三、我國大氣污染防治對策的法治路徑選擇

大氣是人類賴以生存的基本環境要素之一，大氣環境的狀況之所以備受關注是因為大氣環境質量與人們的生活幸福指數密切相關，大氣環境保護關乎人民群眾的根本利益。目前我國大氣污染的程度已相當于世界發達國家50年代、60年代污染最嚴重的時期，防治大氣污染的任務十分艱巨而繁重。隨著我國經濟實力及綜合國力水平在近幾年的時間里獲得了長足的發展，但我國傳統經濟模式下提高的生產力背后還存在一些隱患，以重工業為主的產業結構沒有發生根本性轉變，GDP的增長大多來自高耗能污染產業，煤炭為主的能源是影響我國大氣質量的主要污染物，這就使得我們生態環境變得千瘡百孔，不堪重負。法律法規是治理大氣污染最權威、最有效的武器，而制定《大氣污染防治法》的目的就是積極防治大氣污染，保護和改善我國的大氣環境質量。依法治理大氣污染事關全局，意義深遠，應堅持圍繞實現“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治環境為目標，謀劃好實現路徑。

（一）堅持立法先行，完善科學立法責任

依法治理大氣污染問題首先是要解決大氣污染有法可依，有跡可循的問題。科學立法目的在于為法律貫徹實施提供一個具體而可操作的執行框架。一方面，調整立法目的的價值導向，將保護公眾健康和社會效益，維護空氣質量作為立法的根本目的與前提。在立法起草、論證、協調、審議等全過程，要求每一個環節盡量精化，提高立法質量，重視建立大氣污染的預警機制和區域大氣污染聯防聯控機制，提高在新形勢大氣環境變化問題上的敏感度，及時反饋并出臺相應的法律法規。另一方面，全面貫徹落實中央的關于建立健全大氣污染法律法規的決策部署。國家修訂并通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》已經頒布，出臺的一系列配套的政策措施，與《行動計劃》將是今后一個時期我們大氣污染防治工作的行動指南和法律制度依據。最后，進一步加強和細化法律責任，特別是政府和相關部門對大氣環境質量應承擔的責任追究。提高對違法排污行為的處罰制度，取消罰款最高限額規定，應采用動態的計算方法對違法排污的行為給予經濟處罰。只有嚴厲的法律制裁措施才能提高排污單位遵守法律規定的自覺性，從而確保大氣環境質量的改善。

（二）堅持執法如山，深入推進綜合執法

大氣環境保護是一項長期而艱巨的任務，要從根本上規范和約束行政行為，第一，要向積極預防，主動服務的執法理念轉變，樹立與時俱進的法治觀，塑造執法人員與現代法制觀念相適應的執法素質，只有樹立正確的執法理念，才能成為充實法治執行的助推者。第二，要統一區域執法體制機制和執法合作，推進綜合執法創新執法模式具體包括統一執法主體，厘清區域內大氣污染防治執法機關的職責權限；統一執法標準，關鍵在于區域內的執法標準的統一，實現不同區域共同治理大氣污染的目的；統一執法程序，針對大氣污染防治行政檢查、行政處罰、行政強制等行為，應當制定統一的執法細則，明確權力運行的步驟等。第三，必須建立一套規范約束政府行為的長效管理機制和執法人員問責制度。改變傳統的政府考核標準，將環境保護目標納入政府考核體系，并把環境績效考核結果作為行政行為的重要參考標準。

（三）堅持司法公正，強化司法體制保障

基于廣大人民群眾對當前大氣污染問題的熱切關注，要求司法機構在大氣環境保護問題中發揮重要作用。在司法機制工作中，全國應設定統一的環境保護審判庭、合議庭以及環境保護法庭的標準，明確環境保護案件的主管范圍。保證司法工作機制順暢，完善司法權力的獨立性，使得法院能夠擺脫地方保護主義的侵擾，專心于法律和事實本身。完善大氣環境保護司法體制，解決量刑難、執行難的突出問題。提高司法人員在大氣環境保護領域的職業素養，建立具有專業化素質的司法隊伍，加強司法公正的權威性，提高司法案件審理的效率與效益。

（四）堅持公民參與，建立健全監督體系

依法防治大氣污染，需要政府及相關部門的共同發力，更需要全民法治意識的覺醒和參與監督。一方面建立有效的公眾參與制度。暢通大氣環境信息公布渠道，建構各部門協調統一的信息聯合發布，通報重要政策措施，拓寬公眾參與途徑，通過召開聽證會等方式聽取公民意見和建議，保障公眾的知情權和明確公民在大氣污染防治中的責任和義務。另一方面廣泛接受群眾監督，建立大氣環境污染舉報制度，鼓勵公民、法人和其他社會組織，就大氣環境違法行為、執法不嚴等問題進行舉報，加大受理督辦落實力度。同時提高公民的生態意識和法治意識，主要借助各類平臺，進行專門的大氣污染防治法治宣傳，強化對公眾大氣環境保護的知識教育以及大氣污染防治法的教育，形成全民守法、支持參與、共同治理大氣污染的法治合力。

綜上所述，法治是治理大氣污染的權威武器。而法律的生命在于實施，若法被束之高閣，不管其價值取向和內在設計多么先進，都不會帶來期待的結果。在加大大氣污染防治的立法、執法、建立司法體制和健全監督體系的基礎上，更要加強地區間部門聯動和組織領導狠抓落實，充分發動公眾參與監督、電視媒體的輿論宣傳和積極引導，通過全社會的密切配合形成防治大氣污染的法治合力，為中華民族的永續發展而奮斗。

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