我國慈善事業發展的法律困境與立法探析

摘 要 近年來，我國自然災害頻發，慈善力量被極大激發出來。但中國慈善事業的發展仍處于初步階段，慈善事業立法嚴重缺位，慈善事業的發展面臨重重障礙。本文以我國慈善事業的法律制度為研究對象，首先對慈善事業的概念進行界定并簡要介紹其歷史，對我國慈善事業發展的法律制約因素進行分析，指出我國目前慈善法律制度中存在的主要問題，接著從慈善組織的法律定位入手，闡釋慈善事業應破除政府主導而歸于民間社會并提出完善我國慈善組織法律制度的幾點建議。

關鍵詞 慈善事業 法律制約 監管機制 稅收激勵機制

作者簡介：黃學鵬，國家開發銀行廣東省分行。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.313

十八大以來，我國慈善事業進入了新的發展階段，這得益于社會主義市場經濟的不斷發展和社會主義精神文明建設的不斷深入。四川汶川地震，青海玉樹地震，甘肅舟曲泥石流，面前突如其來的天災，多少企業和個人慷慨解囊，“大愛無邊，眾志成城”激發著人們的空前的慈善熱情。

慈善體現出善良、熱誠和責任，是發自每個參與人對社會、他人的無私奉獻的正能量，始終代表著社會的文明與進步，體現著人們對樂于助人的和諧社會追求。慈善事業具有滲透力和潛在感召力，業已成為一個國家在國際交往中存在不可替代作用的文化符號，發展慈善事業有利于提升、增強一個國家的軟實力已經成為共識。正因為如此，我們的領袖習近平總書記一直強調慈善事業的發展。他2002年在福建省工作期間早已指出，在強調公民道德建設的同時，要通過廣泛開展各形式慈善活動，促進廣大群眾廣泛參與，普及慈善意識的同時傳播慈善文化，不斷提高社會文明程度和道德水準。在擔任浙江省委書記時，在慈善大會上，習近平表示，慈善事業是社會文明的重要標志，是惠及社會大眾的事業，是一種具有廣泛群眾性的道德實踐，強調了慈善事業在建立社會主義和諧社會中的作用。

然而與英美等發達國家相比較我國的慈善事業仍處于起步階段。目前，在已有的六部涉及慈善事業的法律法規《企業所得稅法》、《社團登記管理條例》、《個人所得稅條例實施細則》、《基金會登記管理條例》、《紅十字會法》、《公益事業捐贈法》的基礎上，2016年3月16日全國第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》，而這部法律已經自2016年9月1日起施行。但現行的這些法律法規對于保護、規范和促進慈善事業的建設明顯不足，慈善事業的準入、監管等等這一些慈善事業中的關鍵問題均缺少明確、科學的法律規定。鑒于此，實現我國慈善事業的穩步發展的目標，完善慈善事業立法以規范慈善活動，在很長一段時間都將是法學界面臨的重要課題，需要我們繼續加大對慈善制度的研究，為立法做好理論基礎準備。

一、中國慈善事業發展現狀

中華慈善總會副會長徐永光透露， 2002年，中國私人捐贈人均只有0.92元人民幣，不到當年GDP的萬分之一，這組數據引來許多人對 “為富不仁”行為的口誅筆伐。當然，經過這幾年的發展，據最新的一些抽樣調查數據顯示，捐贈有了改觀，但是與民眾的期望值還是有較大的差距。

顯然，中國群眾慈善意識仍較為薄弱，慈善潛力還未得到充分挖掘；慈善公益機構發展方興未艾，在數量少的情況下發動群眾慈善熱情的能力薄弱，遭遇一些信用危機后，募捐困難重重；稅收政策不健全打擊了群眾的捐贈積極性。其中關鍵的制約因素是中國有關慈善事業立法的長期缺位。

（一）準入機制不科學，濃厚官方色彩制約民間慈善組織發展

中國社科院社會政策研究中心的楊團教授的觀點是，當前我國絕大比例的慈善組織是從政府部門衍生而來的，深陷“自官轉民”轉型期，依附政府的傾向過分明顯，依靠自身力量進行運轉的能力薄弱。依賴政府資源，依托政府體制，面對政府及其主管部門的直接干預，有些慈善組織行政化、官僚化問題突出，可謂形同虛設。形成諷刺對比的是，民間存在的大量草根組織一直未能獲得登記，在法律邊緣游走，更有甚者因為無法得到登記后轉向工商登記成為“企業”，像營利法人一樣繳稅。許多民間慈善組織沒有名分，宣傳、募捐資格無從談起，從事慈善事業如履薄冰。這種現狀使得慈善資源的動員力量非常弱小，嚴重困擾著慈善事業的正常發展。

（二）慈善稅收激勵機制不完善，稅收優惠措施無法有效執行

我國慈善捐贈減免稅制度還很不完善，慈善款項在稅收方面優惠幅度以及全額扣除的范圍都很小。《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》可查得如下規定：“納稅人用于公益事業的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。”企業的捐贈額如果超過企業當年稅前利潤的3% ， 根據規定，還應為超額部分繳納稅款，“捐越多，繳稅越多”成為懸在慈善參與者頭上的利劍，這無疑打擊了絕大數人的參與熱情。同時，目前普遍存在執行不到位和手續繁雜兩個問題。

（三）法律監管機制不夠健全，慈善組織出現信譽危機

因為我國的慈善事業起步較晚，慈善組織自身建設普遍滯后，公信力普遍缺失，影響力有限；加之由于套用行政管理模式，缺乏運作透明度，這無形中削弱了公眾對公益財產流向落實情況的監督權和知情權，權利義務的不對等無可避免，這大大打擊了民間捐贈的積極性。法律監管機制的長期缺位必然逐步削弱公眾對慈善的關注和投入。這告誡我們，在中國這樣一個國情復雜的國家，在建立一套合理的監督制約機制的重要前提的基礎上，從人性本身的弱點出發進行制度設計不可忽略。

二、完善我國慈善組織法律制度的一些建議

（一）全國性的系統規范的慈善事業法仍存在完善空間

我國首部《慈善法》在經歷長達10年的調研和起草之后已正式實施。《慈善法》涉及監督檢查、慈善組織的申請登記等問題，共12章112條。《慈善法》和過去慈善法規相比有不少新的亮點，包括公開諾而不捐將被追責，禁止個人為特定群體募捐，將教科文衛體事業納入慈善范疇等。但是，筆者認為，《慈善法》存在一些亟待解決的問題。endprint

首先，社會組織被強加過多的責任，導致權利的不對等。在中國，慈善組織需要專門去申請免稅、申請募款資質，存在一系列的義務和要求。一個新的法律概念被孕育出來，沒有相關權利的規定，卻存在諸多義務，權利義務不對等明顯。

其次，《慈善法》配套的稅收優惠政策仍未出臺，根據《慈善法》，慈善組織作為特殊類型的非營利組織，理應享受諸多政策、措施上的便利，但相關配套的實施細則遲遲未能出臺，這對于企業、熱心企業家的慈善熱情都是沉重的打擊。

最后，與《慈善法》相配套的條例對許多事項做了非常具體的規定，榮容易導致慈善組織體僵化。例如基金會的副理事長等職位的人數限制、對獨立監事的具體相關規定、開會的方式，這些具體的事項在不同的組織內并不是均等化的， 這些規定并不利于發揮各組織的主觀能動性。現有的修訂法案為行政部門權力濫用提供可能，法案突出、增強了登記管理機關的行政管控力，其中有些權力屬于行政處罰的范疇，例如查封扣押以及對相對人的財產處置，為行政部門濫用權力提供了空間。

（二）建立健全促進慈善事業發展的財稅激勵機制

合理有效的激勵機制有利于各行各業的發展，慈善事業同樣適用。目前，慈善事業的激勵制度的主要內容之一是實行捐贈的稅收優惠政策。我們理應在參考《企業所得稅法》的基礎上制定我國慈善事業法律，對個人所得稅的稅收減免規定進行修改時，比值應該得到重新制定；具體來說，應繳納的個人所得額如若低于這個比值，已捐贈的金額的數額在應繳納稅收的總數額中被扣除；相反情況下，則應在個人應繳納的所得額中扣除這個比值的金額，達到“捐越多，繳稅越少”的效果。社會上各種形式的公益力量在這種合理的稅收減免政策的鼓勵下才會得到發揚，最終形成良好的公益氛圍。同時，慈善稅收減免制度的制定不能“一刀切”，這要求我們的公權力部門針對不同的公益項目、不同的領域出臺相應的稅收減免政策；例如為降低運作成本簡化捐贈免稅程序是一個值得關注的方向；減免稅的比例應當針對那些非經常性的特別重大的災難或事故適當、合理放開，在極個別情形下可對項目的捐贈進行免稅激勵。

（三）完善慈善組織運行管理法律機制及慈善組織的法律監督機制

缺乏多渠道、多領域的有效監督，進而導致社會公信力的喪失對慈善事業的發展是致命打擊，這是由社會公益性和財產捐助性作為慈善事業的兩個最重要特點決定的。有鑒于此，在建設我國的中國特色社會主義慈善事業法律體系的過程中，一要重視對慈善資金的運作的控制，建立完善規范、透明的信息公示制度、財務管理以及捐贈款物監督制度和追蹤、反饋機制。這其中對資金的募集、使用、管理等過程的監督首當其沖。通過實踐證明，慈善組織的各項年審、評估制度，特別是在各類媒體公開相關機構的日常活動以及財務狀況，獲得了良好的社會評價。我們應當不滿足于當前的社會捐助信息公開制度，繼續建立健全慈善信息公開平臺，進一步保障公眾對慈善信息的知情權；二要完善并加強慈善組織自身的內部管理，這要求各組織嚴格遵照公益組織的規則與理念，確認董事會、執行人員和監管人員合理“三層次”組織架構，繼續完善慈善組織決策、執行、監督“三分離”的管理體制。三要形成官方、行業自身和社會公眾監督“三管齊下”的監督制約制度，只有這三種力量形成合力，才能確保監督制度在現有的法律體系下發揮最大作用。簡而言之，慈善行業內部要自設包括慈善行業協會組織和內部的董事會等形式在內的監督機構，建立健全行業自律、自查機制，推進慈善行業標準和行業規則的制定。要加強第三方評估機制的發展，制定科學合理的評估流程和規則，科學推進評估工作和適時發布評估結果。此外，對于捐贈物的使用，募捐組織應嚴格依照募捐方案、計劃確定的使用時間和流向對捐贈物進行處理，公開使用信息。捐贈人對捐贈款物有用途或者捐助對象的特殊要求的，必須依其要求使用，捐贈人對捐贈款物的去向和信息應當有隨時查詢的權利。

三、結語

中國慈善事業還存在諸多欠缺，但我們擁有美好的前景和很大的進步空間。尤其在十九大的勝利召開之后，我國正處于全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新階段，大力推進慈善事業的發展勢在必行。不可否認的是，我國在短時間內的整體社會福利水平將維持在較低的水平，重視并加快慈善事業的穩步發展，不但能夠在一定程度上改善社會弱勢群體的生存現狀，讓他們在社會的人文關懷中擺脫即時困境，縮減貧富差距，利于社會公平，有效彌補政府在社會保障方面的投入不足；而且可以加強社會不同階層人民之間的向心力、凝聚力，發揚中國特色社會主義正能量，最終形成文明和諧、互助友愛的良好社會風尚。所以，必須從促進社會主義精神文明建設、傳承優良傳統文化和建立健全社會保障機制出發，積極、不懈求索一條有中國特色的同時符合中國國情的慈善事業發展新道路，通過我們每個人的努力為中國的慈善事業的發展添磚加瓦。endprint