誰從增加的農村低保支出中受益？
——基于邊際受益歸宿的分析

劉 丹，盧洪友

(1.浙江財經大學財政稅務學院，浙江 杭州 310018；2.武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430072)

一、引 言

貧困問題是困擾中國農村的一個歷史性和現實性問題，這一問題的解決對于縮小城鄉差距，促進農村居民公平公正的共享改革發展成果具有重要意義。為保障農村貧困人口的基本生活，早在1996年，民政部就出臺了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點，并選擇了煙臺等地區進行試點。由于制度環境尚不成熟，這一時期的農村低保制度運行效果不甚理想。為規范農村低保管理，國務院于 2007年發布了《在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，將保障重點確定為由于生病殘疾等原因造成生活常年困難的農村居民，為低保對象提供了制度保障。各地按照《通知》的要求，因地制宜地制定出農村低保條例及相關政策，豐富了農村低保制度體系。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，要完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度。2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》對最低生活保障制度做了詳細規定，為農村最低生活保障提供了法律依據。“十三五”規劃建議將“脫貧攻堅”作為重要內容，要求低保政策和扶貧政策銜接起來。黨的十八屆五中全會從實現全面建成小康社會奮斗目標出發，明確指出，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區域性整體貧困。

農村最低生活保障是政府向農民提供的基本公共服務，其資金主要來源于地方各級政府，中央對財政困難地區給予適當補助。以湖北省為例，農村低保資金由省、市、縣三級政府共同承擔，省與市縣按照5∶1的比例籌集資金。各市縣提供配套資金的能力受制于其經濟發展水平，因此，農村低保的支出水平亦苦樂不均。“十三五”規劃建議中指出，要“提高公共服務的共享水平”。亦即，政府要一視同仁地向社會成員提供數量大致相同、質量大致相當、方便可及程度大致相近的基本公共服務。只有貧困地區真正從增加的農村低保支出中受益，才能最大化社會福利。本文對現階段農村低保支出受益分配狀況進行實證測度，主要探討的問題是：中國地區間的農村低保資金分配是否遵循了均等化的要求，亦即，貧困地區的農民是否真的從增加的農村低保支出中受益？本文采用邊際受益歸宿分析技術(Marginal Benefit Incidence，MBI)，系統地評估了2008～2012年中國118個地市農村低保支出的邊際受益狀況。研究發現，中國地市間農村低保支出邊際受益存在顯著差異，富裕地區的邊際受益水平高于貧困地區。該結論在跨時期中保持了高度穩健性。研究結論表明，中國農村低保制度的公平性有待改善，這為完善農村低保支出政策提供了新思路。

二、文獻綜述

盧洪友(2012)[1]從“三維”視角對基本公共服務均等化進行了全新的闡釋，認為均等化包含投入均等化、產出均等化和受益均等化。其中，投入均等化和產出均等化只是手段或中間目標，最終目標是受益均等化。從國內相關研究來看，對農村低保制度的相關研究主要集中在三個方面：一是單從投入(或支出)角度來研究農村低保的均等化。王增文(2010)[2]使用農村低保救助力度系數和生活救助系數評估了中國農村低保救助水平，發現經濟發達地區的低保標準高于落后地區。畢紅霞等(2012)[3]運用恩格爾系數法對農村低保的財政支持力度進行了分析，發現現行低保水平較低，需要進一步加大財政補助力度。趙寧(2012)[4]使用DEA分析方法評估了農村低保支出效率，發現西部地區支出效率最高，中部地區最低。二是從公平視角分析了農村低保的整體受益情況。王增文和鄧大松(2012)[5]利用因子分析法對中國農村低保及配套政策發展水平進行了定量分析，結果表明中國29省市的低保及配套項目水平呈現出 “分層”格局。戴建兵(2012)[6]運用比率模型和標準值模型，對中國農村低保制度的公平性進行分析，發現農村低保存在橫向公平，但還缺乏公平的物質基礎。韓華為和徐月賓(2014)[7]基于大樣本農戶調查數據評估了中國農村低保的反貧困效應，結果顯示，農村低保顯著降低了實保樣本的貧困水平。三是對公共支出整體或某項財政支出的受益歸宿進行了研究。劉窮志(2007)[8]構建了公共支出歸宿績效評價模型來研究公共支出惠及貧困人口的績效，發現貧困人口獲得了更多的社會救濟支出和專項服務。劉國風和楊玉英(2012)[9]運用馬泰爾邊際效用函數評估了公共支出在城鄉各個收入階層的分配，結果顯示高收入階層受益大于低收入階層，且城鎮高于農村。也有學者專門對教育支出或衛生支出的受益歸宿進行了分析。汪崇金和許建標(2012)[10]基于服務成本方法對公共教育支出的受益歸宿進行了研究，發現中國公共教育支出歸宿傾向于低收入家庭。趙海利(2014)[11]利用BIA方法分析了經濟發達地區義務教育專項轉移支付的受益分布，發現主要受益者為欠發達地區的居民。賴莎等(2015)[12]利用集中指數、集中曲線及Kakwani指數對政府醫療救助受益歸屬進行了研究，發現政府的醫療補助使富人受益更多。李永友和鄭春榮(2016)[13]、李永友(2017)[14]對公共醫療服務受益歸宿的研究指出，新醫改后，窮人能夠從擴大的醫保覆蓋面和更高的醫療服務保障能力中獲益。

從國外有關公共服務受益歸宿的研究來看：自上世紀九十年代起，越來越多的學者運用邊際受益歸宿分析技術對公共服務的受益分配狀況進行實證測度(Younger，2003)[15]。Lanjouw和Ravallion(1999)[16]測度了不同收入人群從公共服務受益范圍擴大中獲得的受益狀況，結論顯示，印度農村的義務教育和反貧困制度的邊際受益分配具有顯著的“親貧”性。Ajwad和Wodon(2007)[17]在前者的基礎上，通過在目標轄區內部進行群組劃分，比較了公共福利在不同群組間的分配。研究發現，教育服務的邊際受益歸宿是親貧的，而基礎設施的邊際受益分配卻具有親富性。Atemnken和Noula(2011)[18]研究了喀麥隆地區教育服務的邊際受益狀況，發現初級教育邊際受益分配最有利于中等收入群體。Alabi等(2011)[19]通過對尼日利亞公共支出的邊際受益歸宿分析發現，窮人只是從已經享用到的公共服務的增加中受益更多，而從政府提供的公共服務整體來看，并非親貧。Kruse等(2012)[20]使用印尼地級數據分析了公共衛生支出的邊際受益歸宿，研究發現中央轉移支付對地區公共醫療支出具有較強的推動作用，且門診醫療支出的增加是明顯有利于貧困人群的。盡管上述研究大多并未直接涉及到農村低保支出，但可為研究中國農村低保支出的邊際受益分配提供理論指導和技術支持。

從上述分析中發現，既有研究對農村低保支出的受益分配問題關注較少。而邊際受益歸宿分析可以甄別公共服務的真正受益歸宿，即誰是增加的公共服務供給的最終受益者？在多大程度上受益？本文使用邊際受益歸宿分析技術對農村低保支出的邊際受益分配狀況進行研究，以識別真正的受益歸宿。在中國的財政分權體制下，省一級政府在配置本轄區低保支出時具有較大的自由裁量權，因此，探討省以下的農村低保支出的邊際受益分配狀況具有積極意義。

三、實證技術與數據處理

本文借鑒了Lanjouw和Ravallion(1999)、Ajwad 和Wodon(2007)的邊際受益歸宿分析技術，并稍作改進。選取了2008～2012年中國大陸地區17個省118個地級市的農村低保人均支出數據，實證測度不同經濟發展地區農村低保支出的邊際受益分配狀況。之所以選擇31個省(直轄市)中的17個省作為分析對象，是因為剔除的省(直轄市)*剔除的省(直轄市)為北京、天津、上海、重慶、海南、新疆、青海、貴州、寧夏、西藏、內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧。所轄地級市數量太少或數據質量較差，不符合群組劃分的要求。數據來源于歷年各省(市)《統計年鑒》。

(一)分析框架

邊際受益歸宿分析(MBI)是通過截面回歸分析，來識別總體受益率上升時各受益主體受益狀況的受益歸宿測算技術，能夠克服面板數據缺乏或時間跨度不長的缺陷。該技術的基本思路是：對省轄區內的市依據一定的標準劃分為若干群組，測度省級農村低保支出增加時，各群組的邊際受益率。如果邊際受益率大于1，表明省級農村低保支出的增加導致該群組的農村低保支出以更大比例提高；反之亦然。

邊際受益歸宿分析的基礎是進行群組劃分。對選擇樣本地區的人均GDP和農村低保人均支出進行統計分析發現，人均GDP越高的地區，農村低保人均支出也越高。因此，本文按照各市的人均GDP進行分組，如果農村低保支出能更多地惠及貧困地區，則該項制度是公平有效的，反之，則認為其并非公平有效。

(二) 數據處理

從理論上來說，對一個包含10個地級市的省份，最多可以將其劃分為5組(一個群組至少包含兩個個體)。由于17個省份的群組個數要保持一致，結合各個省份樣本的容量，我們將每個省份的地級市按照人均GDP劃分為3組。

(三) 實證程序

首先，將xi，q，j定義為歸入第i省第q個群組的第j個市的農村低保人均支出，則第i省第q個群組的農村低保人均支出的平均值為：

(1)

(2)

構建回歸模型如下：

Xi，q=αq+ρqXi+ui，q，q=1，2，3;i=1，2，3……17

(3)

(4)

(5)

在對(5)式進行估計之前需要做2點說明：

2.邊際受益歸宿分析需要滿足一個內在約束條件：在不同群組之間，省一級農村低保人均支出增加一個單位，各群組的邊際受益率的平均值等于1(Ajwad和Wodon，2007)。約束條件表達式如下：

(6)

將第3群組的參數ρ3寫成其他群組參數的函數，得到：

(7)

略去(5)式的干擾項，移項得：

(8)

Xi，q對Xi求一階偏導，得出省級農村低保人均支出每增加一個單位，導致該省第q組農村低保人均支出增加如下單位：

(9)

式(9)即為第q個群組的農村低保支出的邊際受益率。該式的值如果大于1，表明第q個群組從提高的農村低保人均支出中受益更多，反之，則表明第q個群組從提高的農村低保人均支出中獲益更少。

本文采取似不相關技術(Seemingly Unrelated Regression，SUR)對(10)式進行估計。由于第q群組的平均低保人均支出與省一級的平均低保人均支出相關，而省一級的平均低保人均支出又包含了其他群組低保人均支出的信息，因此(10)式包含的3個方程，其因變量及干擾項是相關的。為消除方程之間的相關性，采用似不相關回歸技術，通過將隨機誤差項的協方差矩陣行列式最小化，對系統內各方程的系數進行更有效的求解。

(10)

四、實證結果

作為向農村貧困人口提供基本生存保障的兜底政策，農村最低生活保障制度自2007年實施至今，在覆蓋面和保障水平上取得了較快發展。截至2015年底，全國有農村低保對象4903.6萬人，全年各級財政共支出農村低保資金931.5億元，全國農村低保年人均補助水平1766.5元。*民政部，2016：《2015年社會服務發展統計公報》，載民政部網址(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml)。由于地區間經濟發展水平不同，保障水平不一，農村低保的受益狀況苦樂不均。

表1匯報了中國農村低保人均支出的平均受益狀況。我們發現，農村低保人均支出與經濟發展水平呈正向關系，即，越富裕的地區，其農村低保人均支出水平越高。2008年，0～33.3分位群組的平均農村低保人均支出為581.54元/人、年，較66.7～100分位群組少了125.12元/人、年，而2012年，這一差距達到357.54元/人、年。這一事實的背后有著深層的制度原因。從本質來看，農村低保資金是政府為保障農村貧困人口基本生活而提供的一項無條件的轉移支付。低保資金的充裕與否和地方政府的財政收入密切相關。經濟發達地區所處的縣市財政收入水平較高，農村低保人均支出也較高。朱德云(2011)[21]的研究支持了這一結論，他認為各省的財政收入水平對農村社會救助支出有顯著的正向影響，即地方政府的財力越強，對農村貧困群體的救助水平越高。

雖然表1呈現了農村低保人均支出的平均受益分布狀況，但是由于平均受益分布同時包含了前期的存量及當期增量的信息，因此，并不能準確反映增量農村低保人均支出的邊際受益的變動。可以看出，對于農村低保人均支出的平均受益分析具有一定的籠統性。本研究更加關注的是農村低保人均支出每增加一個單位，各個群組的受益會增加多少？為此，我們采用邊際受益歸宿分析技術，通過SUR估計方法，對各群組的農村低保人均支出邊際受益率進行了估計，模型結果見表2和表3。

表1 中國農村低保人均支出平均受益分布 單位：元/人、年

資料來源：根據相關資料計算而得。

表2 聯立方程組估計結果

注：*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的顯著性水平下通過了顯著性檢驗。

系數ρ1、ρ2是對群組一和群組二的線性方程的估計系數，ρ3是對非線性回歸方程估計得到的系數。所有系數均為正，且都在1%水平下保持顯著，表明省級農村低保人均支出水平提高時，各個群組的農村低保人均支出也會顯著增加；同時，還表明使用該系數對農村低保人均支出的邊際受益率進行測度是有效的。

將各個年份的系數ρ1～ρ3代入(9)式，我們計算出了2008～2012年各個群組農村低保人均支出的邊際受益率(見表3)。表3中的數字代表省級農村低保人均支出增加一個單位，各個群組的農村低保人均支出的增量。

表3 2008～2012年中國農村低保人均支出邊際受益率

通過比較表3中各年份不同群組的邊際受益率，我們發現，農村低保人均支出的邊際受益分配具有明顯的“親富”傾向，即，人均GDP越高的地區，邊際受益率越高，其從增加的省級農村低保人均支出中獲得的受益也越大。以2008年為例，貧困地區的邊際受益率最低，為0.7636；中等收入群組的邊際受益率居中，為0.8239；而富裕地區的邊際受益率最高，為1.4089，較貧困地區高出0.6453。2009～2012年各群組的邊際受益分配狀況與2008年相同，即，越富裕的地區從增量農村低保人均支出中獲得的邊際受益越大。按照基本公共服務均等化的要求，越貧困的地區越應當從新增的農村低保人均支出中受益，可從研究結果來看，中國農村低保人均支出的邊際受益分配結果有失公平，存在配置失效問題。

分析結論也進一步佐證了盧洪友和陳思霞(2012)[22]的觀點，他們認為專項轉移支付資金的受益分配與公平的目標存在一定的偏差。我們將從以下三個方面來對上述結論進行解釋：首先，從資金來源看，農村低保資金是上級政府委托下級政府向農村低保人群提供基本生活保障的專項轉移支付，需要市縣級政府給予一定的配套資金。富裕地區的地方政府財力較強，可為農村低保提供更多的配套資金，因此，這些地區增加的農村低保支出較貧困地區要高。其次，從制度層面看，包括農村低保在內的專項轉移支付制度本身是不利于貧困地區的。江孝感等(1999)[23]研究發現，在上下級政府的財政博弈中，富裕地區具有更強的競爭力。最后，從上級政府專項轉移支付的瞄準對象來看，大多是基于財政責任均等化，而非財政公平和地區間公共服務的均等化，這就導致轉移支付資金使得的邊際分配在一定程度上更多地流向財政支出責任更高的富裕地區，從而使得轉移支付的均等性大打折扣(尹恒和朱虹，2009)[24]。

另外，從動態角度來看，貧困地區與富裕地區從增加的農村低保人均支出中獲得的邊際受益的差距呈現出擴大的趨勢。2008年，貧困地區的邊際受益率為0.7636，富裕地區的邊際受益率為1.4089，兩者相差0.6453。2012年，這一差距達到了0.8912。這一現象與地方財政能力差異化程度不斷加深有著密切聯系。陶勇(2010)[25]通過比較地區間人均財政收入和財政支出變異系數發現，盡管中央轉移支付在財力均等化方面發揮了一定作用，但地區間財政能力差異仍在不斷擴大。由于地方政府財力是農村低保支出的主要支撐，而富裕地區從省級農村低保支出中增加的農村低保支出更大，因此，貧富地區間農村低保支出邊際受益差距越來越大。

為了檢驗上述結論的穩健性，我們改變了分組依據，動態評估了2008～2012年中國農村低保支出的邊際受益分配效應，研究結論保持了高度的一致性和穩健性(見表4和表5)。由于富裕地區和貧困地區的農業人口比例不同，我們將每個省份的地級市按照農業人口比例劃分為3組，考察不同農業人口比例群組的農村低保人均支出邊際受益情況。研究發現，農業人口比例越低的群組，其邊際受益率越高。如2012年，農業人口比例處于0～33.3分位的群組，從新增農村低保人均支出中的受益最高，為1.4899，而33.3～66.7分位群組的邊際受益率為0.9200，66.7～100分位群組的邊際受益率最低，為0.5611。從農業人口比例最高群組和最低群組邊際受益率的差值來看，依舊呈現擴大趨勢。2008年的差值為0.6090，2012年擴大到0.9289。一般而言，農業人口比例高的地區經濟發展水平較落后，而農業人口比例低的地區較富裕，因此，這一結論亦與最初按照人均GDP分為3組的結論一致。

表4 穩健性檢驗估計結果

續表

系數20082009201020112012ρ20 8323???(9 7943)0 8989???(12 4320)0 8638???(13 7847)0 9528???(9 6900)0 8845???(8 8178)α3176 4285???(3 7718)257 0180???(5 2394)193 2239???(4 0016)366 4544???(4 8431)610 3519???(5 7674)ρ30 6682???(9 8769)0 6541???(11 2628)0 7323???(14 8476)0 6008???(9 8373)0 4601???(6 8752)adj-R210 77450 83150 87850 62170 4511adj-R220 76110 85540 87590 72780 6763adj-R230 80390 84050 91110 78440 5649

注：*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的顯著性水平下通過了顯著性檢驗。

表5 2008～2012年中國農村低保人均支出邊際受益率(穩健性檢驗)

五、結論及政策建議

在漸進式改革的思路下，作為國家扶貧政策重要內容的農村低保制度應更多地惠及貧困地區，保障貧困地區的農村享受大致均等的低保服務。本文利用邊際受益歸宿分析技術，實證評估了2008～2012年中國118個地級市的農村低保人均支出邊際受益率。研究發現：農村低保支出的邊際受益率隨地區經濟發展水平的升高而升高，富裕地區是新增農村低保支出的最大受益者；從動態角度觀察，貧困地區與富裕地區農村低保支出邊際受益率的差值在逐漸擴大，從2008年的0.6453增加到2012年的0.8912。以上結論表明，農村低保支出的受益分配存在失效問題，農村低保支出受益分配的公平性有待改善。

基于當前農村低保支出更有利于富裕地區的邊際受益分配效應，中央和地方政府應完善轉移支付分配體制，實施針對貧困地區農村低保對象的“精準扶貧”政策。在對地方財力和農村低保需求進行測算的基礎上，按照財政均等化和財政公平的目標，合理確定不同經濟發展地區的專項轉移支付規模，加大向連片特困或重點貧困地區的扶貧資金投入，取消貧困地區縣以下政府的農村低保配套資金；在精確瞄準農村低保對象的基礎上，建立與物價聯動的農村低保標準自然增長調整機制，逐步提高農村低保保障水平；通過農村低保資源的優化組合，實現農村低保的“規模效應”。此外，還應設計農村低保轉移支付和農村低保資金使用績效考核指標，來完善對政府工作部門和相關官員的激勵約束機制。

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