地方政府招商引資中出現的騙局及對策

高陽雯軒

摘要：通過整理近年來中國地方政府招商引資騙局，以現實案例作為切入點，對于招商中介、個體以及基層政府等不同形式的招商騙局進行了分析，研究了其造成的影響及深層次原因，并從政府角度給出了相關解決措施和改進建議，以促使招商引資健康發展。

關鍵詞：招商引資;騙局;地方政府;干部考核;挑商選資

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）22-0156-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.22.041? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Through the collection of investment fraud China local government in recent years， with the real case as a starting point for investment intermediary， individual and grass-roots government and other forms of investment fraud were analyzed， research and deep reasons of its impact， and put forward relevant measures and suggestions from the perspective of the government， to promote the healthy development of investment attraction.

Key words： attract investment;fraud;local government;cadre assessment;pick providers election financing

1? 地方政府招商引資中出現的騙局

改革開放以來，為了加快地區經濟的發展，中國各地政府相繼開展了招商引資活動。通過成立經濟開發區來響應黨中央對外開放的政策號召，利用稅收優惠政策、相關基礎設施配套以及提供人性化的公共服務等方法來系統化地招攬企業、吸引資金，對各地經濟現代化建設影響深遠。近年來，許多成功的招商引資案例使各地競相推崇，然而基層政府的招商引資結果往往并不是那么令人滿意，招商引資最終變為“招傷引騙”的事件時有發生。歷年來，媒體曝光的招商騙局，大體上分為以下3個方面。

1.1? 中介騙政府，招商騙款橫行

所謂的招商“黃牛”就是用投資作為掩護、非法賺取財富。詐騙分子向政府承諾提供就業機會，為居民提供高收入或紅利作為誘餌，有的甚至以照片為由，證明與當地政府領導人有合作，得到當地居民的信任，然后以借款名義使用虛擬投資項目募集資金，欺騙居民錢財。

2016年7月，S市政府招商引資項目引入了一家名為“利客購”的電子商務投資平臺，而該投資公司非法集資3.5億元，致使許多當地老百姓被騙，損失慘重。該平臺提供的招募手冊上，最明顯的是他們會獲得當地政府的支持，并且連公司用地選址都由政府供給。而其提供的營業執照上主營項目卻是日常用品的銷售。這一矛盾顯現出該公司根本就是虛假經營，宣傳與實際經營范圍都是造假，卻對外宣稱只要市民進行投資，就會給予高額的利潤。在民眾半信半疑的初期，該企業為了騙取人們的信任，按照約定支付了利息，但僅僅一個月后，該平臺便以融資周轉的名義開始欠債不還。2016年10月后，該平臺便以不見蹤影，聲稱破產倒閉。可見，這些所謂的投資中介，一般都用高額利息為誘餌，通過非法途徑騙取人民大眾的錢財[1]。

社會中介組織如果合法經營和規范執行，那么就能在政府招商引資的過程中處于關鍵性的地位。但是，一些所謂的咨詢公司、投資公司其實是一些私人投資中介，卻打著政府旗號進行對外投資。這些投資中介幾乎都是提前與政府投資部門簽署一定的內部協議，按照引入一定比例的企業稅來分紅，然后由中間人扣除支付給企業的數額，并從中提取差額，甚至有些政府內部人員還兼職做招商“黃牛”。

1.2? 個體騙政府，空手套白狼

改革開放以來，中國為了促進經濟發展，先后推出了各種吸引外資的激勵措施，并借此吸引國外的企業、人才、技能和品牌。然而一些騙子公司沒有資本，沒有技術，并且也沒有品牌，卻在別國注冊成立虛假公司，自己的身份與注冊的所在地沒有任何所屬關系，接著以外商投資的名義回到國內。利用當地渴望發展經濟的心態，名義上進行各種形式的經濟合作，實則進行經濟詐騙。

2016年H市出現了一起使社會多方面都遭受損失的招商騙局。當地政府引進的外資是“當代汽車貿易城”，該項目由所謂的國外先進技術作支撐，且擁有雄厚的物資來源，而實際上都是虛假幻影。項目全部停工且無后續資金來源，還虧欠個體投資者和施工方許多債務。這一情況使政府部門提供投資所用的6億多人民幣資金也付之東流[2]。招商騙局還導致該地區的信貸機構、建筑公司、個體投資者等有關方面也遭受嚴重損失。招商引資困難重重，原因就在于市場競爭壓力越來越大，且政府稍不小心就被卷入了各種招商騙局。

1.3? 基層政府騙上級政府，知法犯法

若說個體為貪圖一己之利而進行詐騙還情有可原，那么基層政府招商引資做假為完成招商任務而自設騙局可謂是知法犯法，且騙局持續多年一直存在，著實令人震驚。B市基層政府領導為了達到上級定下的招商引資指標，與一些當地商人兌換外幣。然后卻當作是當地吸收外商投資所用款，將美元匯入早已安排好的戶頭上，再經由所謂的檢驗查明匯款的程序后，將錢以本幣的形式重新匯到提供外幣的戶頭上。對于提供方還額外給出巨額補貼，為了讓商人和外幣提供方同意，與其簽訂了相關協議，保證一旦有問題全權由政府解決。

部分不法分子利用招商引資政策設立騙局，不僅給當地政府造成重大損失，銀行、企業乃至普通民眾都深受其害。因此，如何識別并防范招商引資中的騙局變成目前亟待研究的問題。

2? 地方政府招商引資騙局成因分析

2.1? 政府對招商引資管理監督不到位

由于財政預算不詳實，地方人大對于預算的監管工作不能充分達到預期效果。地方政府也為完成經濟指標而不嚴格懲治違規行為。如各地區招商引資中出現墊付驗資款、通過民營中介招商、退還個人所得稅款等現象。這使惡性引資行為逐漸擴展，許多政府領導竟然還對上述行為不置可否。中國行政問責制度中存在嚴厲的“一票否決制”，但卻很難做到事前預防，而只是用于在事件發生后進行追究。

2.2? 政府對內外資企業的待遇不平等

由于上級政府招商引資任務中對外資尤其看重，因此地方政府更加關注對外商投資企業進行引入，提供配套服務和相關技術幫助，引進外資任務完成率也就成了地方政績的主要關注點，而當地企業和民營企業卻遭受到歧視，在實施政策優惠和準入許可時出現諸多內外資區別對待。

在企業所得稅統一前，內外資企業所得稅率有著巨大差異：外資企業平均負稅率為11%，而內資企業平均負擔率卻高達22%，國有大中型企業負擔率為30%[3]。這導致許多本土企業都在國際上的避稅港注資成立公司，再以境外企業的名義回國發展。資本依然在國內運行，可是卻能獲得外資企業的相關政策優惠。政府領導對于外來資本和境外注資的公司一向抱有積極態度，并且主動使盡渾身解數去籠絡爭取他們的進駐。而當地經濟的真實承載者——本土企業，卻沒有受到平等公正的政策對待。這些本土企業的運營只是為了自身的利益發展，對于本地國民生產總值不會有太大貢獻。只有當這些本土企業獲得真正的政策優惠，才能夠激發當地民營資金的流動性，提升大眾創業創新的激情。

正因為政府對內外資企業的不平等待遇，紛紛到國外注冊成立假公司，但本人與注冊所在地沒有直接關聯，然后卻以外商的身份進入國內，進行所謂的投資，吸引政府招商引資的目光。這樣的情形便導致一方面真正對當地政府經濟有積極作用的外資并沒有被吸引到本地，另一方面當地的內資和民營企業也沒有得到重視，造成了雙重虧空的局面。

2.3? 政府進行招商引資時形式主義嚴重

由于一些地區為了達到招商“數量”的指標，在環保、用地等方面經常給出優惠政策，對于投資項目不分大中小型，產業不分第一產業還是第二、第三產業統統引進。忽視了質量、民生等重要因素，在吸引外資時注重的是形式和量化考評，而且還造成大量與現實相背離、揮霍金錢、有損生態發展的不良后果。

目前，許多地區在投資方式上已經日漸趨同，投資的形式化傾向也不可避免地越來越嚴重。而多數政府又通常是以吸引外資的量來進行考評，并分配給下級政府。因此，下級政府就將上級的任務進行了一定的曲解，認為只要是在引入外資的量上達到需求，就無所畏懼，以此來表示本地區比其他地區的優越性。為了吸引外資到本地進行投資，就降低準入條件，私自放寬政策的利他性，以此換取任務的完成。

招商引資的形式主義還體現于許多地方政府只是一味地進行招募，而在招來以后的配套方案和評價體制都比較匱乏，致使外國投資所收獲的利用率不高，許多外商產業與當地的行業水平并不能相互適應，這就在無形中降低了招商引資的正面效益而給同行業帶來了更多的壓力。

2.4? 領導干部的任用考核體系不完善

地方政府在進行吸引外資的任務時，眼光僅僅局限在個人的任期時間段里。在一個具有開放性的經濟市場體系中，市場經濟的基本規則是擁有相對穩定的投資政策，它可以顯現出政府的威懾性，并且擁有法律層面的威懾力，是不以人為原因而改變的，也就是說不應該隨著政府領導人員的變動而更換，不能因政府的換屆而失效，更不能為了完成考評指標而造假。就是因為不能固定好政策考評的力度，有些不法分子就會鉆政策的空子，帶來更多不必要的麻煩。

由于上級政府提出了吸引外資的指標，并以此作為對地方政府能力考評的依據，因此下級政府不管能否招商成功，時機是否成熟，與相關企業政策是否相符，都會讓大量人力物力出動，向各界尋找投資商。這種方式所得到的招商引資成果，只是同相關方簽署了高資金的協議卻只是空頭文件，即使有些協議能夠早早進行落實到位，而卻與市場的需求相悖，還是即將面臨破產的危機。但是對于外資的吸引程度和任務完成情況，一般是針對招募的企業數量和落地的投資數，對于失敗的部分則不再考慮，造成了大量的財政流失。由此可見為了招商而招商帶來的后果相當嚴重，不僅投入的招商成本相當高，并且造成了地方財政的過度流失。

3? 改善招商引資質量的相關對策與建議

自實行對外開放政策后，外國先進產業的引進，促進了中國本土化發展，招商引資也被政府提上政策議程。在整個發展歷程中，地方政府在其中發揮的功效是不容小覷的，一方面很大程度促使了當地的各方面成長，而另一方面仍然存在許多問題。招商騙局的存在也著實反映出了一些政策實施過程中的漏洞，對于招商引資的政策監管、招商標準、地方考評體系等方面仍然存在許多需要改進之處。如何將其全部轉換為積極作用，是當前需要著重研究的方向。

3.1? 加快完善相關法律制度建設，加大監管力度

中國自實行對外開放政策以來，不同地區政府之間爭奪優質企業的現象愈演愈烈。通常都是私自發布一些與相關政策法規不符合的優惠形式，卻沒未及時制止。因此，需要增強相關法律制度的建設，并且加大監管力度[4]。

招商騙局的不斷產生在某種原因上就是由國家的法規不具體、不完善，違法行為沒有被在第一時間內發現和嚴懲而造成的。因此，政府要不斷改進吸引外資競爭中相關法規制度[5]。對于外資企業中產生的有損國家利益的現象，政府更應該補充增訂相關法律條文，對外商投資的審查評定要更加嚴格的執行，以防止那些造成國家經濟損失和經濟安全的虛假投資騙款行為[6]，并以此來規范地方政府招商引資。

加強有效監督也是必經程序之一，相關部門在修訂吸引外資的政策時，要顧及到多方面因素，首先是國家層面的政策方案，其次是相關的環保改善措施，同時也要從長遠角度進行考量，不應該忽略企業污染給生態和能源帶來的惡劣影響[7]。因此，地方政府需要加大監管力度，從法律層面杜絕高污染和高能耗企業的進駐。

3.2? 堅持服務至上的原則，平等對待內外資企業

在對外引資中，地方政府需要轉變觀念，給其創造平等公開的投資市場，一方面加強公共管理能力，使產業效能得到提升，同時保障公共服務能力，從而吸引資金和人才。政府應該為企業在土地征用和審批等各方面相協調，提升公共服務質量，創立優良的招商環境，同時要提防有些管理部門變相收取好處費，使優惠政策付之東流。因此，要轉變政府職能，堅持服務至上的原則，從包攬所有事務的全能型政府轉變為以監管服務為主要工作的服務型政府[8]。

中國當前的經濟結構正在變革時期，地方政府的觀念也需要轉變，不能只關注短期的效益而一味進行政策優惠，而需要注重投資商今后的發展[9]。這就需要政府在對待內外資待遇方面也不能差距過大，否則就如案例中所述，引起新一輪的經濟不平衡。正確的方法應該是一方面保證外資企業能夠得到一定的優惠，另一方面也注重本土企業的長期扎根。因為外資企業也許會給整個地方經濟注入新鮮血液，而對于經濟起到持久根本性推動力的通常是本土的企業。針對本土企業可以設立一套長期的激勵制度，以時間期限和效能水平作為衡量標準，切實給予一定保障，如此才能防止到外國投資設廠再回到國內的現象再次出現。

3.3? 優化招商引資評價體系，實現“挑商選資”

要想避免招商引資中的形式主義，就要把制度考核落實到實處，對于地方政府和投資企業都要進行規范認真的測評，既不是只注重數量金額，也不是只看中外商的投資背景，而是要針對當地發展情況與企業的實際投資能力進行全方位系統的經濟指標測評。一系列的經濟績效指標的建立和分析、對中國的對外投資基本情況判斷并建立指標的最優范圍，才能完全發揮出外來資本的投入對于中國經濟快速發展的作用，同時又可以抑制其對中國經濟穩步提升的消極影響，防止那些虛假的皮包公司鉆了評價系統的漏洞[10]。

政府在進行招商引資時，獲得企業詳細信息的渠道通常十分繁瑣，應該從正規途徑進行系統的調查核實，進行嚴格的“挑商選資”[11]。因此，為了減少投資風險，政府對于企業信息真實性必須要進行嚴格的審查，絕不放過“漏網之魚”。

3.4? 完善領導干部考核評價體系

對于領導干部的考核是能否扭轉招商引資被動局面的重要因素。在考核評價過程中，需改變當前對領導干部考核側重以GDP經濟要素的局面，使其影響弱化，同時加強對經濟總體水平加強、人民生活質量提升、政府職能轉型等側重點的考察。對領導進行考評時要突顯和諧發展的方向，把指標定位放到次要方面。只有各級政府都重視干部考核的實績而不是注重數量層面，并進行一定的懲戒，才能使地方各層人員收斂，減少類似招商騙局的出現。

從避免地方基層政府作假的角度而言，讓更高級別的政府作為發展規劃的決策者不失為一個好方案[12]。地方政府在出臺政策時，常常只是盲目跟從“時代發展方向”僅從眼前利益出發，或者為了完成指標不惜聯合商販作假，因而才應該讓更高等級的政府從長遠利益角度總體考慮，也就是說要合理開發資源，帶來規模效益，防止造成更多浪費，同時要把握好層級的程度，讓適當層級的政府來實現相應政策。

4? 小結

中國地方政府在招商引資中出現許多不同形式騙局的原因，主要是政府監管欠缺、內外資待遇不平等、招商形式主義以及官員任用考評制度等問題。當然由于目前的招商規模持續擴展，吸引外資的政策環境也向積極方向轉變，在今后的發展過程中將朝著多元化方向發展，各地政府應該充分吸取招商騙局的經驗教訓，及時防微杜漸，同時以開放包容的心態學習借鑒國內外成功經驗，盡可能地發揮出本地的優勢來吸引外資，已便于招商引資達到更好的效果。

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