黨內(nèi)選舉的政治生態(tài)

涂鋒

黨的十八大以來，中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作，重拳查處了一批重點案件。其中，2011年的南充賄選案無論是從案情規(guī)模還是具體腐敗方式來說，都具有很強的典型性，值得深入分析。

回溯南充賄選案

南充賄選案指2011年南充市委常委選舉、干部民主推薦等環(huán)節(jié)的送錢拉票行為以及相關(guān)的失職瀆職行為。涉案人員總共477人，金額總共1671.9萬元。該案最終被定性為“一宗嚴重違反黨紀國法、嚴重違反黨的政治紀律和政治規(guī)矩、嚴重違反組織人事紀律的惡劣案件”。[1] 南充賄選案在2015年被紀委徹查，中央也對該案的查處情況做了通報。筆者所在的課題組在2015年和2016年兩次赴南充進行了實地調(diào)研。[2]

在南充賄選案中，主要的涉案人物和涉案情節(jié)如下：（1）楊建華，時任儀隴縣委書記，在推薦、黨代會及全委會環(huán)節(jié)送錢拉票，以陪選身份當選市委常委。楊建華被認定犯行賄罪、受賄罪及濫用職權(quán)罪。（2）劉宏建，時任南充市委書記，作為黨政一把手與換屆選舉工作的第一責任人，對全委會上的拉票行為“沒有引起重視”，犯玩忽職守罪。（3）時任營山縣委原書記杜延茂、南部縣委原書記何修禮、閬中市委書記蒲芝龍等區(qū)縣干部，均親自或安排下屬送錢拉票，犯行賄罪、濫用職權(quán)等罪。（4）何智彬，時任南充市副市長，以組織名單候選人的身份敗給楊建華，落選市委常委。何智彬之后離開南充，“被認為是引爆南充拉票賄選案的關(guān)鍵人物”。

按時間順序，該案主要包括如下一些主要事件：（1）2011年3月，南充市非定向推薦副廳級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后備人選。在投票過程中，第一輪杜延茂得票過半。第二輪蒲芝龍落選，事后他向劉宏建反映情況，但未獲得重視。此后，蒲芝龍在其部下的勸說下也參與送錢拉票活動。[3]（2）5月，南充市級領(lǐng)導(dǎo)班子換屆民主推薦。6月，南充市委收到四川省委換屆考察組轉(zhuǎn)來的關(guān)于換屆違紀的信訪摘錄件。但是劉宏建沒有按照中央相關(guān)要求，讓組織部和紀委組成聯(lián)合調(diào)查組，而只是讓組織部單獨查辦。（3）10月17～19日，中共南充市第五次黨代會召開。519名黨代表投票選舉產(chǎn)生了市委委員55人。楊建華當選市委委員，并被組織確定為常委的差額對象。但是楊建華以差額陪選身份向市委委員拉票，宣稱“我就是墊背的充數(shù)的，但是希望能支持我一下，不至于我太難看。”[4]（4）10月19日下午，中共南充市第五屆委員會舉行第一次全體會議，以“無記名投票和差額選舉方式”在14名候選人中選出13人，組成新一屆南充市委領(lǐng)導(dǎo)班子。選舉結(jié)果是，作為差額對象的楊建華當選，而作為組織名單候選人的何智彬則意外落選。據(jù)稱何智彬當時“憤然離場”，也不來上班了。他事后一直上告此事，也被當?shù)馗刹空J為是導(dǎo)致案發(fā)的一個關(guān)鍵因素。[5]（5）2014年7月，中央第九巡視組對四川省進行巡視。四川省紀委在中央巡視組的指導(dǎo)下，對時任南充市委常委、市總工會主席楊建華涉嫌嚴重違紀違法問題進行調(diào)查。（6）2015年9月，四川省委召開會議，傳達學(xué)習(xí)中共中央關(guān)于南充拉票賄選案查處情況的通報。

從以上所回溯的具體事件與案情來看，南充賄選案主要涉及黨內(nèi)選舉過程中的拉票、賄選等嚴重的違紀違法行為。但是該案的特殊性在于，相關(guān)腐敗行為并不能簡單歸咎于具體涉案人的一時之錯或者個人品行。從最終披露出來的紀委徹查結(jié)果來看，南充賄選案的重要特點是持續(xù)時間長，涉案人員多，波及面也非常廣。此外，拉票賄選的形式也更加多樣化，甚至于包括動用公款拉票，班子一起研究專項行賄資金、“公司化操作”等極端做法。[6]可見，南充賄選案的背后，存在一個相當惡化的政治生態(tài)背景。正如蒲芝龍從政黨選舉到最終被拉入賄選這一個案所顯示，具體干部的個體行為已經(jīng)極大地受制于體系層面的腐敗。因此，拉票賄選的政治行為雖然是發(fā)生在個人層面，但體系層面的政治生態(tài)癥結(jié)必須從整體性的制度上尋求答案。

選舉中的“唯票論”問題

南充賄選案的案情主要集中在黨內(nèi)選舉和干部選任過程中的非法拉票活動。黨內(nèi)選舉自然要立足于投票程序，投票也是選舉的應(yīng)有之義。但與此同時，某種“唯票論”的傾向則意味著對黨管干部原則、嚴肅換屆紀律等方面的嚴重忽視。

黨內(nèi)選舉的基本原則是差額選舉和無記名投票。這一點在《黨章》中有明確的規(guī)定。在選舉的具體規(guī)則方面，《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第四條規(guī)定，除書記、副書記之外，其他的地方委員會委員和常委會委員均實行差額選舉。在常委選舉方面，該條例第二十條規(guī)定，常委候選人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)一至二人。南充市委按照“14選13”的差額方式確定常委候選人數(shù)就是基于這一規(guī)定。同樣的，在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中也規(guī)定，干部選任應(yīng)該經(jīng)過民主推薦、考察、醞釀、討論決定等基本程序。這其中，民主推薦、民主測評和黨委會討論決定等環(huán)節(jié)也都涉及投票行為。

在黨內(nèi)選舉和干部選任的過程中，投票本身是一種重要的民主決策形式。但是，這種形式必須與黨管干部的原則相符合，也必須遵循禁止拉票賄選的選舉紀律要求。在這一方面，當?shù)攸h委尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部其實肩負著重要的主體責任。相反，“唯票論”則意味著主要領(lǐng)導(dǎo)干部在面對潛在隱患時不敢承擔責任，甚至于有意無意地放任腐敗行為。在南充賄選案中，前期的民主推薦環(huán)節(jié)中已經(jīng)暴露出賄選拉票問題，上級黨委都已經(jīng)收到信訪舉報，甚至于蒲芝龍都給予了正式提醒。但是，作為南充市黨委書記的劉宏建卻沒有按照正常程序讓紀委和組織部實施聯(lián)合調(diào)查。這表明，作為“一把手”的劉宏建在完成投票與拉票風(fēng)險之間，僅僅考慮前者而完全忽視后者。這種“唯票論”的做法實際上是在嚴肅問題上做“老好人”，而不惜放松黨紀國法。事后南充的干部都認為，劉宏建是好人也非常干凈，但是“現(xiàn)在南充干部都很恨他了，因為他治家不嚴，害了477個干部”。相比而言，作為行賄者的楊建華是“太急”，而作為主政者的劉宏建則是“太昏”。 [7]因此，這種“唯票論”其實是歪曲了黨內(nèi)民主的正常程序，也是對黨內(nèi)換屆選舉風(fēng)氣的一種敗壞。在這種風(fēng)氣的影響下，主政官員在黨內(nèi)選舉過程中只求平穩(wěn)“走程序”而喪失基本的紀律觀念與是非觀念，進而更助長腐敗行為的產(chǎn)生。長此以往，換屆選舉中的各類違紀違法行為得不到及時糾正，顯然就會導(dǎo)致當?shù)卣紊鷳B(tài)的逐漸惡化。

監(jiān)督中的“一把手”難點

通常來說，拉票賄選行為往往涉及權(quán)錢交易，即官員賄選的資金很多是源于索賄等腐敗行為，但南充賄選案的一個特別之處是涉案人挪用公款、組織下屬來拉票賄選。在該案中，賄選活動波及南充市下轄的所有縣。在這些縣委書記的安排之下，大批干部、大量公款被服務(wù)于拉票賄選這一非法用途。因此在當?shù)兀摪敢簿惋@得更為公開化和更有組織性，其社會影響也就更為惡劣。該案的特殊性更表明，在大規(guī)模的拉票活動中，對于作為縣委書記的“一把手”來說，相關(guān)的紀律監(jiān)督完全失去其應(yīng)有的約束力，眾多的縣委“一把手”全部成為紀律監(jiān)督的嚴重薄弱點。

從黨內(nèi)監(jiān)督的角度來說，對于財政支出及其他重大決策的監(jiān)督機制其實并非空白。在組織原則方面，《黨章》的總綱中確定了民主集中制的根本原則，其中就包括“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第十七條也重申了民主集中制原則，并規(guī)定“凡屬應(yīng)當由全會或者常委會會議討論和決定的事項，必須由集體研究決定，任何個人或者少數(shù)人無權(quán)擅自決定”。但是在南充賄選案中，這一民主集中制原則卻遭遇了如何監(jiān)督縣委“一把手”的難題。在賄選活動過程中，面對縣委書記的濫用職權(quán)，既有的組織紀律沒有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效能。比如說，楊建華在市委常委選舉中可以安排縣級部門下屬拉票。杜延茂在拉票時，是直接把現(xiàn)金公款放在單位公車的后備箱里。在一些縣，還發(fā)生了黨委班子集體開會來討論公款拉票的活動安排。[8]在極端的個案中，甚至于出現(xiàn)了所謂“掛圖作戰(zhàn)”的模式，即縣委書記整合不同部門，研究不同條線上的賄選對象，把拉票目標落實到部門個人。同樣的，公款支出的權(quán)限本來在財政局，并且遵循嚴格的財經(jīng)紀律。但是在南充案中，縣委書記都將公款視作私人，而財政局只能照辦，否則就被換人。按照當?shù)馗刹康恼f法，“一把手能管住你的‘帽子，就能管住你的一切，上級讓你干什么你就得干什么，即便可能是錯的”。在有的情況下，縣委書記還會直接找財政局長，并授意財政局長不向縣長匯報。最后案發(fā)后，相關(guān)縣長因為不知情，“這樣反而保護他了”。 [9]

因此，南充當?shù)卣紊鷳B(tài)的一個嚴重問題就是對“一把手”的監(jiān)督難點。在現(xiàn)有的體制中，縣委書記的權(quán)限囊括人事任免、重大決策進而延伸到財政支出，而缺乏有效制約。無論是相關(guān)紀律還是同級黨委成員乃至同級紀委，都無法充分發(fā)揮監(jiān)督“一把手”的功能。在這種情況下，紀律的約束容易流于形式，黨委工作的民主集中制也就無法落實。縣委書記長期不受有效監(jiān)督，其行為也就容易一步步脫離規(guī)矩和法紀的邊界，黨政決策過程中的基本政治生態(tài)也就日益遭到破壞。實際上，中央在十八大后制定的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中一個重點是落實紀律檢查工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是“執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，這就是希望有針對性地解決“一把手”的監(jiān)督難題。

當?shù)夭涣忌鐣鷳B(tài)對干部的負面影響

一個地方的黨風(fēng)、政風(fēng)不僅與內(nèi)部政治環(huán)境有關(guān)，與當?shù)氐纳鐣L(fēng)俗也是緊密關(guān)聯(lián)的。政治生態(tài)的優(yōu)劣在很大程度上會受到當?shù)厣鐣鷳B(tài)的影響。在這方面，南充是一個比較負面的例子。

根據(jù)筆者的調(diào)研，南充當?shù)氐纳鐣鷳B(tài)成為腐敗滋生的直接土壤。其中，一個突出表現(xiàn)就是極其泛濫的“請客加紅包”的交際習(xí)慣。請客與紅包的習(xí)俗本來屬于中國傳統(tǒng)的“關(guān)系”文化，一般也發(fā)生在特定的喜慶場合。但是在南充當?shù)兀t包習(xí)俗則極端泛濫化。實際上，只要是親朋熟人之間的請客吃飯，就一定會每人送一個紅包，數(shù)額從一百到幾百不等。這種過度泛濫的紅包文化使得當?shù)氐纳鐣鷳B(tài)趨于功利化，而且極其容易被腐敗分子所利用。以楊建華為例，根據(jù)當?shù)馗刹康慕榻B，他就是將這種關(guān)系文化“發(fā)揮到了極致”。作為縣委書記，楊建華要求下屬各部門請各自的上級部門吃飯，并借此發(fā)放非常大額的紅包。其中，最少的幾千元，最大超過萬元。甚至于針對老干部，也通過拜年的機會來請吃送錢。因此案發(fā)后，紀檢部門還要花很大工夫來區(qū)分哪些是真正的紅包，哪些才是賄賂。[10]

在當?shù)馗刹靠磥恚铣洚數(shù)氐牟涣忌鐣鷳B(tài)也有其一定的歷史淵源，包括傳承自某種“碼頭文化”、“袍哥文化”等。因此，在餐桌上送錢一直是很自然的行為模式。而且在一般情況下，送的錢也的確不多。但關(guān)鍵在于，這些卻是“為后面做好了鋪墊”。 [11]換言之，一旦習(xí)慣了平常的“小紅包”，那么在換屆選舉的關(guān)鍵時候，就會很難抵御真正的“大紅包”。實際上，請客吃飯本身確實是中國“熟人社會”的一種風(fēng)俗。但是筆者在其他一些地方的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在換屆選舉的特殊窗口期內(nèi)，地方政府都會嚴禁請客吃飯的做法，并視之為公然的賄選行徑。然而在南充當?shù)兀捎谌粘Ｕ埧透綆Ъt包是一種習(xí)以為常的風(fēng)俗，因此在政治生活中就更難戒除，從而成為滋生腐敗的沃土。

差額競爭與組織意圖的內(nèi)在張力

在黨內(nèi)選舉中，差額選舉的原則在《黨章》等正式的制度文本中已有規(guī)定，但對于差額原則是否能直接引申出競爭原則卻并不明確。其原因在于，在實際的選舉過程中，差額原則還需服從于民主集中制這個更基本的黨內(nèi)組織原則。根據(jù)《黨章》的表述，民主集中制的內(nèi)涵之一是“下級組織服從上級組織”。具體到黨內(nèi)選舉中，這就體現(xiàn)為下級組織在人事任命問題上要遵循上級的“組織意圖”。實際上在整個國家治理體系中，這種人事權(quán)也是組織系統(tǒng)的主要任務(wù)，它決定著整個政治體制中“重要職務(wù)應(yīng)任命誰來擔任”。[12]實際上，即使在文本層面，這種上級的組織人事權(quán)也反映在“考察”、“醞釀”等具體的選任程序上。而在實踐層面，這種人事權(quán)則一般被稱之為“組織意圖”。在選舉實踐中，這種組織意圖體現(xiàn)在選舉的方方面面，比如說選舉規(guī)程、候選人資格、當選人的結(jié)構(gòu)比例乃至于具體的人選等。因此在這種情況下，黨內(nèi)選舉的差額原則并不能直接等價于競爭原則。因此，有學(xué)者也就此認為中國選舉更像是一種“確認性選舉”，即由執(zhí)政黨推薦候選人的準等額選舉。而實際選舉過程則呈現(xiàn)為某種“確認性質(zhì)”，其典型代表就是“陪選”模式。[13]

在南充賄選案中，楊建華就是這樣一個“陪選”模式中的“黑馬”。在南充市委常委選舉中，按照預(yù)先確定的組織意圖，他成為組織名單候選人之外用來陪選的第14名候選人。但是按照程序要求，他又完全可能在全體委員的無記名投票中成功勝出。可以假設(shè)的是，如果楊建華本人遵從這一組織意圖，他應(yīng)該會落選。但他卻選擇賄選的道路，甚至還巧妙地利用了“陪選”這一身份來拉票，宣稱自己“就是墊背的，充數(shù)的，但是希望能支持我一下，不至于我太難看”。[14] 事后來看，從組織安排的角度來說，讓楊建華當陪選對象本身就具有一定的風(fēng)險性。比如說，有當?shù)馗刹烤驼J為，“讓這樣的地方大員來陪選，這在設(shè)計上就不對。縣委書記在能力上比副市長還強。應(yīng)該找個民政局長什么的更合適”。 有人更是直接提出，“讓強勢的縣委書記作陪，組織上的這個方案是有問題的”。[15]在黨內(nèi)選舉中，組織意圖的實現(xiàn)本來是常態(tài)，但楊建華仍然可以通過拉票賄選，借助選舉程序來成功挑戰(zhàn)組織意圖。這充分表明，差額競爭與組織意圖這兩項制度之間存在明顯的內(nèi)在張力。在制度的運行機制沒有完全理順的情況下，如果具體的人事方案又考慮不夠周到，這一張力就很可能被腐敗的陪選人所利用。