新時期輔警隊伍建設路徑探究

摘 要 推進輔警隊伍規范化建設是全面深化公安改革的重要內容之一。貴州省公安機關近年來大力施行各項舉措加強輔警隊伍建設，取得了一定成績，但也存在著一些困惑，面臨不少困難，如法律體系不健全、管理體制有待完備、輔警制度趨于職業化等。為進一步推動輔警隊伍規范化建設，本文認為應健全法律體系、實行公安機關與輔警內部雙重管轄、 探索非職業化發展方向，以及在大數據背景下利用“數據鐵籠”打造輔警隊伍管理應用平臺。

關鍵詞 輔警 發展現狀 路徑探究

基金項目：貴州警察學院青年項目“新時期輔警隊伍建設路徑探究——以貴陽市為例”，項目編號：17SKQN02。

作者簡介：楊丁乙，貴州警察學院治安系教師。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.341

隨著經濟社會發展進入轉型升級的關鍵時期，警務輔助人員對增強公安隊伍力量、緩解公安機關警力不足發揮著極其重要的作用。貴州省公安機關歷來重視輔警隊伍建設，并取得了一定成績，但也面臨不少困難。為了進一步推動貴陽市輔警隊伍規范化建設，筆者在前人探討的基礎上，就基層公安機關輔警隊伍建設方面進行梳理與探究，提出拙見。

一、警務輔助人員概述

輔警，又稱警務輔助人員，這一稱謂在中西方不盡相同，并且隨著我國的社會歷史發展稱謂也不斷變化發展，但無論其稱謂如何變化，其對維護社會治安秩序有著重要的價值和意義。

（一）警務輔助人員的概念

輔警在西方國家也叫兼職警察 或者國民服役警察 。在我國，目前對輔警概念的界定主要是從學界和實務界兩種方式。 第一，學界的概念。有的學者將輔警的概念進行羅列式解釋，即警務輔助人員是指由人民政府領導，在當地公安機關的指導下參與公安機關的一些輔助性工作，來維護社會治安秩序的穩定；如護街隊、護村隊、治安聯防隊、治安巡邏隊、工人糾察隊等。 也有學者認為：“輔警，又稱警務輔助人員，指為具有正式編制的人民警察提供額外警力，以維護社會秩序的穩定與和諧。” 第二，在規范性文件中的概念。2012年5月蘇州市人民政府在其制定施行的《蘇州市警務輔助人員管理辦法》中規定：“警務輔助人員，是指由公安機關統一招錄建立勞動關系，同時接受公安機關及其人民警察的監管而履行相關職責的人員” 。2016年4月廣東省人民政府在其制定施行的《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》中規定：“經本辦法所規定的程序招錄，履行本辦法規定的輔助公安機關人民警察履職的人員。主要由值勤巡邏崗和辦公文員崗構成” 。2017年2月貴州省貴陽市在其制定施行的《貴陽市公安機關警務輔助人員管理辦法（試行）》中指出，“警務輔助人員，是指按照本辦法的規定，經公安機關招錄并通過簽訂聘用制勞動合同與其建立勞動關系，在公安機關及其人民警察的指揮、管理和監督下輔助履行本辦法規定和與其簽訂的勞動合同約定職責的人員” 。

綜上，筆者認為，輔警又稱警務輔助人員，由公安機關依法招錄、輔佐幫助公安機關人民警察進行社會管理、維護社會穩定，履行相應地輔助性警務職責的人員。

（二）輔警隊伍建設的意義

不容忽視，輔警隊伍在輔助警務工作方面發揮著重要的積極作用，為使其充分發揮其職能，對其隊伍的規范化建設就顯得格外重要。

首先，對輔警隊伍進行規范化建設，是順應我國公安改革趨勢的必然要求。2015年2月，中央審議通過的《框架意見》中明確提出：“規范警務輔助人員管理” 。2016年1月，中央全面深化改革領導小組通過的《工作意見》，更是突顯了在公安改革的大背景下，中央政府對輔警隊伍規范化建設的重視。從地方層面來看，各地根據自身實際積極開展輔警隊伍的規范性建設工作，如江蘇省南京市人民政府制定施行了一系列規范性文件明確了輔警的行為性質、職責權限、待遇保障及職務晉升等內容。廣東省人民政府制定實施《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》規范了輔警的職責權限、培訓考核等內容。

其次，對輔警隊伍進行規范化建設，也同樣具備其社會價值和意義。第一，提供大量就業崗位，緩解社會警用壓力。隨著經濟社會進入轉型升級關鍵時期，各類社會矛盾凸顯，就業壓力與日俱增，同時，新的社會問題和新的社會情況不斷涌現，使得社會治安狀況日趨復雜，現有的警力難以滿足人民群眾對公共安全的需求，招錄警務輔助人員不僅能給社會提供大量就業崗位，緩解就業壓力，同時能有效的緩解警用壓力，提高工作效益，提升提升人民群眾安全感和公眾的認可度。

最后，對輔警隊伍進行規范化建設，能有效地規范和保障輔助警務人員依法履行職責。通過對輔警隊伍的規范化建設，使其明晰進一步自身職責，做到依規履職，確保行政相對人的合權權益得以實現；同時，也能保障輔警人員自身的合法權益，進而維護人民警察的權威。

二、貴陽市輔警隊伍發展現狀

（一）貴陽市輔警隊伍建設初見成效

貴陽市歷來重視輔警隊伍建設，并堅持以問題為導向，不斷健全和完善輔警隊伍長效管理機制，其成效也初見端倪。首先，初步形成了輔警管理模式。目前，貴陽市公安局共有1萬多名輔警，分散在各分縣市局和市局內設單位。 2017年1月，貴陽市公安局設立警輔隊伍管理處，由局政治部統一領導，負責全市警輔人員的管理工作，且輔警隊伍運營的費用由各同級人民政府財政負擔，供公安機關管理使用，總體來說，貴陽市初步形成了輔警隊伍的基本管理模式。其次，在隊伍運作方面，按照現行管理體制，市、 區公安機關負責本行政區域內警務輔助人員的統一管理和調配。并根據崗位的不同，將輔警人員劃分為特勤輔警和文職輔警兩大類，根據分類安排相應的工作崗位。同時，警輔管理處設立了人員信息管理系統，這個系統涵蓋輔警人員基本信息、合同管理、崗位調配等。最后，在后勤保障供養方面，貴陽市公安局統一調整警輔人員的酬薪，不僅提高了個人基本工資， 還設立了加班補貼、績效工資和年終一次性獎金，同時繳納社會保險和住房公積金等。

可見，貴陽市輔警隊伍初步形成了管理模式。

（二）貴陽市輔警隊伍建設發展現狀

1.輔警制度的法律體系尚不健全

筆者認為，在輔警隊伍的法制化建設上，缺乏一套完整的法制體系。一方面，有關輔警的法律規定并沒有上升到全國統一立法，關于輔警的法律地位、行為性質、職責權限也沒有明確的規定；另一方面，各地根據自身警務實際工作需要，同時借鑒其他已經出臺的輔警隊伍管理辦法來制定出臺本地區對輔警隊伍的管理辦法，從而規范本地區輔警隊伍管理，如安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局輔警管理暫行辦法》，貴州省貴陽市制定了《警務輔助人員管理辦法》等。這些《辦法》對輔警的日常管理和權利保障等方面進行規范，但其法律位階較低，且沒有可參照的全國統一的輔警法律規范，不利于輔警管理法律法規相關細則的落實。

2.對輔警的管理機制有待完善

首先，在輔警招錄方面，貴陽市實行“誰使用，誰招錄”的原則，這種方式在一定程度上顯現了它的積極意義，但其弊端也凸顯出來，基層招錄的自由度過大，很多地方“重數量、輕質量”，而上級審核又容易流于形式，從而導致在輔警隊伍中素質參差不齊的情況。其次，在業務培訓方面，對輔警培訓的主體、對象、內容、方法、周期以及對培訓效果的考核檢驗和培訓經費保障等內容缺乏科學系統的規定，不利于輔警隊伍的健康發展。由于待遇保障和工作壓力大、任務重等問題，使得輔警人員流動性大等問題，又會影響培訓效率，進而影響輔警工作效率和質量。最后，在考核保障方面，對輔警工作缺乏一套行之有效的考核機制來規范和約束輔警的行為。在實踐中，輔警一般都是在正式民警的帶領下進行執法，但由于現有警力不足等原因，為了應付繁雜的日常工作，正式民警將本應由正式民警完成的工作交付給輔警去做，這容易對輔警造成一種角色混淆，有的甚至把持不住，走向違法犯罪的深淵。

3.輔警制度趨于職業化

跟西方國家不同的是，我國輔警隊伍一直走的是專職化這一路線，即由各地區公安機關組織招聘和錄用，簽訂聘用合同，并由當地財政部門負責相應地經費支出。這種職業化的路線在一定程度上能夠緩解與日俱增的社會就業壓力。但由于各地的經濟發展水平不一、各地對輔警隊伍對保障水平和力度也不盡相同，突出表現就是工資福利待遇普遍偏低。那么，在財政經費有限的情況下，提高和改善輔警的工資福利待遇來保持隊伍的穩定性實屬不易，相比較非職業化取向，這種職業取向并不具備充分調動公眾參與社會治安事務的主動性，也不能很好地留住人才，保持隊伍的穩定性。

三、輔警隊伍建設路徑探究

就貴陽市輔警隊伍建設而言，應當在立足于本地的實際情況，同時參考國內外的建設經驗，取其精華棄其糟泊，全面發展我省的輔警事業。

（一）加強制度建設、完善頂層設計，健全法制體系

首先，開展輔警隊伍規范化建設專項工作，在充分調研的基礎上，相繼出臺一系列規章制度。第一，根據輔警職業特點，會同相關部門，進一步完善警務輔助人員管理辦法，明確公安輔警隊伍建設的招聘方式、教育培訓、考核管理、待遇保障等方面的內容，為輔警隊伍的良性發展提供了制度保障。第二，研究出臺輔警隊伍建設的實施意見，確立輔警隊伍在公安機關的地位和作用，理順輔警隊伍管理層級，明確各輔警隊伍主管部門的職責和任務。第三，對公安輔警日常工作行為、著裝、禮儀等方面進行了細化，強化行為規范、制定輔警違紀違規的具體情形和處理措施，讓日常管理有章可循、有據可依。同時，參照人民警察獎勵的有關規定，加大對工作表現突出、取得顯著成績的輔警獎勵力度，激發輔警隊伍的工作積極性。

其次，筆者認為，若要建立健全輔警制度，我們還是得從頂層設計出發，一方面，從法律的角度明確輔警的法律身份及地位；另一方面，將警務輔助人員的行為性質、職責權限等融入統一的法律體系，理清輔警與公安機關、地方政府的關系。如此一來既能解決了輔警的行為性質、明確了工作中權責的歸屬問題，同時也能消除社會大眾對輔警隊伍的疑慮，又能保障輔警隊伍的可持續發展。

（二）進一步健全和完善輔警管理體制

1.健全輔警招錄、培訓和考核機制

首先，規范程序，健全輔警招聘長效機制。從招聘環節入手，著力提升隊伍素質。一是嚴格招聘條件。通過嚴格審查人員資格條件，從源頭上確保了招聘人員的基本素質。二是規范招聘程序。堅持公開、公平、擇優的原則，通過規范考試、體檢、政審等招聘程序，保障輔警隊伍總體素質。三是組織公開招聘。參照人民警察招錄程序面向社會公開招聘，按照發布招聘公告、網上報名及資格審查、體能測試、考試、資格復審、體檢、政審、公示及聘用等程序進行，確保招聘人員的綜合素質達到崗位需要。

其次，面向實戰，建立輔警培訓常態機制。在崗前培訓過程中，設置相應的法律知識、保密條約、禮儀等基礎性培訓課程，通過崗前培訓，確保輔警達到公安機關的基本工作要求。同時實行上崗輪訓。從“實戰、實用”等角度出發，結合輔警崗位實行分批次、分崗位教育培訓，相應設置警務技能、信息化應用等崗位素質提升培訓課程，來提升輔警從事公安工作的能力及意識。

最后，提高待遇，建立經費保障動態機制。將輔警經費納入政府財政保障體系，在原有公安經費基礎上增加輔警專項經費。同時，積極爭取財政部門將“五險一金”單位承擔部分單列，不計入輔警個人保障經費，并根據當年社保基數實時調整。對于年度考核合格的輔警，逐年提高工資待遇，確保輔警工資收入與社會經濟發展的協調統一。

2.創新輔警隊伍內部管理機構，實行雙重管理

正如前面所說，當前貴陽市對輔警隊伍實行分類管理，取得了一定的良性效果，但由于分類較為籠統，同時也凸顯了一定弊端，如難以實現“同工同酬”等。對此，筆者在充分調研的基礎上，認為可根據工作職責，將輔警崗位分為一線勤務輔助、行政技術輔助和后勤服務三大類，并按分類實行不同的薪金待遇，體現不同工作崗位、不同勞動強度、不同專業技術水平之間的工資差異、實現了崗位之間工資待遇的“同工同酬”。

大家都知道，香港輔警隊伍工作高效的原因得益于其相對獨立的管理機制。雖然在內陸有部分地區也采取了輔警內部層級制，但尚屬試行階段，仍未發展健全。對此，我們可以借鑒香港輔助警務人員的管理模式，構建一個區別于公安機關人民警察的相對獨立的管理體制。同時，考慮到本地區實際情況，我們可以嘗試實行公安機關以及輔警隊伍內部雙重管理制度。即組建一個類似于公安機關人民警察的層級制度，負責管理輔警隊伍日常工作；同時，輔警隊伍受同級公安機關等相關部門的監督管理，并定期匯報工作，在雙重領導下既把握大體工作方向又保質保量完成工作任務。

采用公安機關和輔警內部雙重管轄，不僅符合公安機關執法規范化建設的基本要求，同時也為警務輔助人員的晉升發展提供了空間，有利于增強輔警隊伍的向心力、榮譽感。

（三）探索輔警非職業化發展方向

輔警隊伍在維護我國社會治安穩定等方面發揮著不可替代的積極作用，它不僅能有效的緩解警用壓力，同時也提供了大量工作崗位，在一定程度上緩解了就業壓力。筆者認為，對輔警隊伍的發展或許可以嘗試非職業化發展道路，對此，我們可以借鑒英國警務輔助人員的經營模式，采取以志愿者或者兼職的形式承擔警務輔助工作，并非專職輔警。即組織社會志愿人士，構建非專職性的輔警隊伍。輔警志愿者利用空閑時間積極參與、自愿承擔維護社會治安秩序，既能緩解警用壓力，也能節省國家財政支出；同時也能加深普通民眾與公安機關的聯系，增進警民間聯系、構建和諧警民關系。

（四）在大數據背景下利用“數據鐵籠”打造輔警隊伍管理應用平臺

運用“大數據”理念，在“數據鐵籠”的總體框架下，結合工作實際，打造輔警大數據管理運用平臺。該平臺具體由以下幾個方面構成。第一，在人事信息功能方面，將輔警姓名、單位、編號、身份證號、文化程度、等個人基本信息導入系統，同時，對輔警遲到、早退、曠工、病事假、績效考核等工資基礎信息進行實時錄入和匯總，查詢結果除可直接生成統計表格外，還可生成統計數據圖形，直觀展現輔警隊伍各類結構況，從而智能生成每月工資金額。第二，在工作管理方面，由工作關系管理和調度指揮管理兩大功能組成。建立管理責任制，同時實現對輔警的實時調度，及時掌控輔警資源利用情況，科學下達工作指令，確保輔警隊伍效能最大化。第三，在評價考核方面，由評價考核管理、考勤統計管理、工作情況反饋及等級評定等組成。實現民警和分管領導對輔警日常工作的考評考核，自動統計考評結果，替代傳統向政工部門紙質報送的方式。同時，可實現用“數據”評價的考評模式。第四，設置位置信息和移動終端安全控制功能，這樣可隨時知道輔警的所處位置，及時掌控本單位輔警力量的實時分布，便于統籌安排部署工作和開展監督考核。同時，可對上述數據進行整理分析和集中展示，綜合反映出輔警的工作任務、工作質量、工作效率等結果性數據，全程記錄從輔警入職到離職期間的一工作軌跡，并追溯其工作歷史。

最后，筆者將在現有輔警隊伍管理工作的基礎上，發現新問題、探索新舉措，積極進行探索和研究，努力推動輔警隊伍建設。

注釋：

趙旭輝.英國輔警制度之啟示.江蘇警官學院學報.2015（9）.

肖倩雯.新加坡輔警制度的特點及對我國的啟示.湖北警官學院學報.2016（2）.

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王占軍.輔警隊伍的社會化發展問題探討.江西警察學院學報.2015（3）.

《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，蘇州市人民政府于2012年5月2日頒布，同年7月1日正式施行。

《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》，廣東省人民政府于2016年4月5日頒布，同年6月1日實施。

《貴陽市公安機關警務輔助人員管理辦法（試行）》，2017年2月貴州省貴陽市人民政府制定。

《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，2015年2月中央審議通過。

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