“放管服”改革對高校國有資產管理影響芻議

（中國地質大學（武漢）國有資產監督管理辦公室 湖北·武漢）

一、背景

黨的十八大和十八屆二中、三中全會提出，“要進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”。2016年5月，國務院召開的全國推進簡政放權放管結合優化服務電視電話會議中對于“簡政放權”提出具體要求。2017年3月31日，教育部等五部門聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號），對于如何實行高等教育領域“放管服”改革提出了具體的措施。該文件明確指出“破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓學校擁有更大的辦學自主權，激發廣大教學科研人員教書育人、干事創業的積極性和主動性”。

文件主要從八個方面提出意見，其中，與高校國有資產管理密切相關的部分更是給出了明確規定。對國有資產處置備案和報批的權限擴大，將達到最低使用年限且應淘汰報廢的固定資產處置收益調整為留歸高校使用。同時強調，國有資產管理的主體責任在于高校。這些規定顯然對于高校國有資產管理工作影響很大，有助于提高高校國有資產管理工作的效率。

二、高校國有資產管理工作現狀

1.高校國有資產管理制度體系不斷完善

近年來，財政部和教育部不斷探索并完善部屬高校國有資產管理體系頂層設計和實施方案，陸續出臺了一系列工作規程及管理辦法。財政部頒布的有《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》（財教〔2008〕495號）和《財政部關于印發＜中央部門所屬高校國有資產處置管理補充規定>的通知》（財資〔2017〕72號）等文件。教育部頒布的有《教育部直屬高校國有資產管理暫行辦法》（教財〔2012〕6號）和《教育部直屬高等學校、直屬單位國有資產管理工作規程（暫行）》（教財函〔2013〕55號）等。不難看出，相關法規數量多，且越來越詳細，對于高校國有資產的配置、使用、處置等都有了詳細的界定，對于資產處置備案和報批的流程和材料都有詳細的介紹和說明。這些法規政策的實施積極推動高校國有資產管理工作有序開展。

高校及時落實相關政策，推進國有資產管理工作有序進行。從2015年12月教育部對直屬高校組織的大規模國有資產清查結果，可以看出，高校均按照教育部有關文件，實行“國家統一所有，財政部綜合管理，教育部監督管理，高校具體管理”的管理體制。大部分高校建立了“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的國有資產管理機制。近幾年，高校均在努力探索適合本校的國有資產管理機構和體系，無論是“小國資大歸口”還是“大國資”的管理模式，均與本校的發展歷史密切相關，具有一定的合理性。大部分高校均及時根據教育部的最新文件，更新修改國有資產管理辦法。資產的配置、使用、處置均按照一定的流程辦理。大型儀器設備采購前進行了評估論證，采購后進行了驗收。大部分高校均定期與財務進行對賬，定期進行資產盤點。大部分高校資產處置備案經過校級層面決策，并按照教育部規定履行報備報批手續，處置后及時進行賬務處理。處置收入均按照規定上繳國庫。

2.高校國有資產管理存在的問題

（1）國有資產管理意識淡薄，管理模式有待完善。首先由于高校的整體性質是非營利性的，高校管理者通常把教學、科研、育人作為工作重點，而國有資產也不能直觀地給學校帶來利益流入，且是“國家統一所有”，由此普遍造成高校對國有資產管理的重視性不夠，輕視國有資產的管理。

資產使用人責任意識不強，所在單位管理人員監管意識缺失。在資產購置環節，不以預算為基礎，不以資產存量為依據。有些老師為了快速用完科研經費，反復購進很少使用的設備，一人購買多臺電腦。同一個學校購買多臺同類型的大型貴重儀器設備，完全不考慮閑置資產的共享共用，造成資產閑置浪費、使用效率低。每年的資產清查或盤點，有賬無物或者有物無賬的資產數量不在少數，資產使用人信息缺失或者沒有及時變更的現象時有發生。

（2）國有資產管理與預算管理未能有效結合。教育部的國有資產相關規定中反復提出“要將預算管理和資產管理相結合”，預算管理和資產管理相結合可以從資產管理的源頭環節提高資產管理的效率。實際工作中卻很少有學校能夠做到這一點，大部分高校的預算系統、財務系統和資產系統都是相互分離的，沒有進行數據對接。在進行資產預算申報時，沒有提前對高校所擁有的資產進行合理分析，對各部門上報的資產申報也不進行合理分析考察。在實際采購時，賬務支出的項目與預算申報的項目經常不一致。在資產采購之后，有些部門沒有按照預算的用途來進行使用和管理，預算管理執行不到位。

（3）管理手段落后，缺少信息共享，信息化水平有待提高。雖然目前高校都已經通過各種專業的資產管理信息系統來管理資產，但是由于高校國有資產基數大，內容繁雜，部分高校資產基礎信息更新不及時，各個管理層級使用的軟件種類不同等原因，已完成的信息系統多是零碎的，各管理部門系統之間數據不能對接，缺少信息共享機制。如資產管理信息系統與財務系統沒有進行數據對接，依然依靠人工進行資產賬和財務賬的實時對賬。

（4）國有資產管理與績效管理未能有效結合。目前，在教育部直屬高校中極少有學校真正能做到將國有資產與績效考核相結合。由于高校屬于非營利組織，固定資產的投入與產出沒有可比性，經濟效益很難用貨幣來衡量，相應的績效考核評價體系難以用量化指標來構建。由于缺乏相應的國有資產管理績效考核，進而導致資產使用效率不高，資產使用人的積極性不高，資產閑置浪費丟失現象嚴重等問題。

三、“放管服”改革對高校國有資產管理的影響

“放管服”改革意見出臺后，財政部和教育部大力推進改革進程，分別出臺相應的文件，以落實各項改革措施。2017年12月15日，教育部出臺《教育部關于規范和加強直屬高校國有資產管理的若干意見》（教財〔2017〕9號）（以下簡稱《意見》），該文件要求各直屬高校從2018年開始實行該新規定，結合學校實際，修訂各自的國有資產管理辦法。該“放管服”改革文件對高校的國有資產管理具體產生以下影響：

1.進一步強化高校對國有資產管理重視性的認識

《意見》明確指出，“高校承擔本校占有、使用國有資產的具體管理職責，高校校長是國有資產管理工作第一責任人，分管校領導是國有資產管理工作的主要負責人。”這樣，國有資產管理才能引起高校管理人員的重視，讓高校人員意識到國有資產管理工作的重要性。同時高校應該根據工作需要，加強隊伍建設，提高資產管理人員的責任意識，確保管理責任落實到人，不再相互推脫資產管理責任。

2.擴大高校資產處置權限，規范處置收益管理

該文件明確了各類資產的最低使用年限，適度擴大高校資產處置權限，并就達到使用年限和未達到使用年限固定資產處置標準和審批流程予以明確。“對于已達使用年限并且應淘汰報廢的固定資產，授權高校自主處置。”這意味著已達使用年限的固定資產，高校可以自主處置，且每次處置的總金額沒有限制，處置材料也不用全部整套報教育部備案，僅需要把處置結果每季度報教育部備查。對于未達使用年限的固定資產，適當提高資產處置的備案和報批標準，將之前的500萬提高到1500萬。隨著高校國有資產管理越來越規范化，未達使用年限將不能輕易處置，相應的處置備案和報批金額也會降低。由此，有效簡化了高校報批報備的工作程序，減少了高校上報的工作量和上報次數，調動了高校管理人員工作的積極性，讓高校對資產處置事項有了更大的自主空間，同時能提高固定資產使用效率。此外，將已達使用年限且應淘汰報廢的固定資產處置收益由上繳國庫調整為“留歸高校統一管理”，也大大提高了高校的積極性。

3.有助于推進信息化建設

為了更好地落實“放管服”改革政策，高校應該進一步優化資產管理信息系統。高校可以利用各次清查及核查機會對存量資產進行重新核實和清理。然后統籌設計、整體規劃，將國有資產管理的購置、使用、處置過程中的風險點固化到資產管理信息系統。根據工作職能不斷完善資產管理信息系統數據分析及報表統計功能，通過技術手段來監控數據的準確性和流程的規范性，實現對學校資產動態化、精細化管理，既有利于提高工作效率，又可降低管理成本。同時，高校可以通過數據系統對接，如財務系統和資產管理系統對接，不僅可以實現實時對賬，還可以有效減少人工工作量和紙質文件的流轉。

4.有助于推進資產管理與預算管理有效結合

《意見》明確指出,“高校要積極推進資產管理與預算管理相結合，將資產配置管理職能嵌入預算流程。”高校在購置資產前，應當充分考慮本單位資產存量情況，充分調研，對于那些長期閑置不用、低效率運轉機器應當考慮相互調劑使用，同時建立大型儀器設備的共享共用平臺，可以有效減少同類型設備的重復購置，提高資產的使用效率。

5.有助于加強資產績效考核評價

文件中要求“高校應按照社會效益和經濟效益相結合的原則建立資產績效考核評價體系”。具體來說，高校可以根據實際情況，利用國有資產管理制度、資產管理信息系統、各類統計報表數據來建立一套切實可行的資產管理績效評價體系，來評價國有資產管理效益。

從2019年開始實行新的政府會計制度后，高校可以利用資產折舊的方式細化資產用途，通過成本分擔機制，來核算各個部門占用資產的成本，方便對不同部門、學科以及教學、科研、管理和后勤等各方面進行定期考核，評價國有資產管理基礎工作，配置、使用和處置等方面的績效情況，同時將績效評價結果作為下一期工作的依據。