民族區域自治制度視角下的民族團結法治保障研究

王允武，葉松林

(西南民族大學法學院,成都 610000）

民族團結問題歷來都是國家安全戰略問題的核心要素之一。“多元一體”共識下的當今中國，在新的歷史階段積極促進正當化和理性化地處理民族團結問題，使得我們既能“對外”應對世界政治格局風云變幻和保持國家主權完整，又能“對內”完成社會經濟轉型和實現依法治國。在提升國家與社會治理能力進程中，法治化處理民族團結問題是國家治理體系和治理能力現代化的題中之意。民族團結是我國各族人民的生命線，做好民族工作最關鍵的是搞好民族團結,民族關系的有效協調關鍵是用法治保障民族團結。

一、民族團結關鍵：民族關系的有效協調

民族團結即民族的凝聚力。借用力學概念，民族團結可以構建為一個國家在高效協調該國內民族關系時，所形成的正向合力。該合力有利于該國內各民族公民間和睦相處、相互合作、共同發展，以形成共同繁榮的團結局面。同時，民族團結也是衡量一個國家綜合國力的重要標志。民族關系協調法治化，用法律保障民族團結，將成為趨勢。法治化保障民族團結，其核心就是正確而有效地運用法律解決相關問題。法治化協調中國的民族關系，也就成為中國民族事務法治化任務中的核心任務。從社會學的語境去解讀民族關系，可以把民族關系理解為一種特殊化的社會關系。早在1980年德國社會學家齊美爾在其所著《社會學》一書中，就提出了“社會互動”這個概念，社會關系就是人與人作為社會基本單元之間衣食住行等不斷發生的日常“互動行為”的總和①。在中國，民族關系就是以各民族群體單元個體之間為基礎的社會互動總和而形成的各民族間的群體社會互動綜合，即中國學界所形成共識的“三大民族關系”的互動綜合：一是“漢族和少數民族”的民族關系；二是“各少數民族之間”的民族關系；三是“少數民族內部”的民族關系，該綜合所形成的社會合力就是中國民族關系互動的結果。

從理論上分析該合力可以呈現出正反兩個方向的互動結果：第一方面，是正向的社會合力導致的“民族團結”，可以在能夠保證國家安全統一的前提下積極應對新形勢下世界政治格局洗牌，實現社會穩定的同時，為中國社會經濟、產業轉型升級提供有力的保障，促進各族人民早日實現小康，為完成中國“雙百”任務提供良好的民族團結、社會穩定局面。第二個方面，就是負面的社會合力產生的“民族分裂”。回溯中國各歷史時期，諸多因為民族關系互動過程中的負向社會合力所導致的民族危機和災難性后果，讓我們正確的選擇了正向的民族關系互動合力，即通過協調民族關系以保證中國的民族團結。

通觀有記錄的人類發展史，有了民族以后，民族關系就已產生，并在世界普遍存在著，不僅在中國，在大洋彼岸的北美地區、南美地區，還是在中國漫長的邊境線以外的國家和地區，都存在著民族關系。從國家制度和社會構成的層面來分析，當今世界有著私有制社會民族關系和社會主義社會民族關系，兩者以剝削壓迫和平等團結為重要區分標志。中國是“單一制”社會主義國家，中華民族呈“多元一體”格局，“一體離不開多元，多元離不開一體，一體是主線和方向，多元是要素和動力”②。人民民主專政的國體和人民代表大會的政體，決定了中國構建的是一種平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系。可以形象化地把中國的五十六個民族比擬成一個大家庭，各民族的關系就是這個大家庭中各成員間的關系總和。

因此，協調中國的民族關系就是保證中華民族大家庭的團結與穩定，而其核心問題就是如何平衡各民族的利益、如何保障各民族的權利及如何促進各民族的發展。面對以上三大核心問題，在“對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同”的基礎上，中國選取了以民族區域自治制度為主的相關制度來規范和協調中國的民族關系，并使之向正合力的方向發展，以維護國家統一和民族團結。

二、《民族區域自治法》：民族關系協調的制度保障

（一）理性把握我國民族關系的發展趨勢

截止2013年底，我國民族自治地方的經濟總量達4 772億元；城鎮居民人均可支配收入為22 699元；農民人均純收入為6 579元③。由此可以證明，民族區域自治制度在中國實踐是成功的。同時也反映出，中國民族關系隨著民族地區城鎮化率提升和經濟水平大幅上升產生了新的發展趨勢。整體看來，民族關系呈現出平等、團結、互助、和諧的現代化新型民族關系發展態勢，同時也呈現出三個方面的發展趨勢：一是在民族關系互動總量增多的情況下，各民族間雜居、散居現象更為普遍，各民族間交往更加密切，各民族團結和共同繁榮趨勢增強；二是隨著通識語言文字使用和教育的普及，以及各族群眾對現代文明生活方式的追求，民族間共同因子增多，日常生活習慣、學習和工作等方面的差異化縮小，中華民族凝聚力不斷加強；三是受部分歷史遺留問題影響，受涉及國家領土完整和民族宗教事務因素的影響，以及民族地區與東部沿海發達地區經濟發展較大差異的制約，導致部分地區民族關系還不夠和諧，影響民族團結的良好局面。當然，影響民族團結的因素還很多，我們必須高度重視④。

尤其是現代工業文明4.0和“互聯網+”的發展，使得各民族間的互動不再只是依靠以往單純人口流動形態帶來的常態化民族交往，在一定程度上城鎮化進程的加快也帶來了更大規模的各民族自治地方間、民族自治地方與一般地方之間的人口遷徙和流動，民族傳統文化與現代文化之間的碰撞與整合也就越來越明顯，民族自治地方經濟體與一般地方經濟體間的合作與交流趨于頻繁；另一方面與之帶來的還有一種虛擬化的、超越空間維度的文化碰撞與整合，由于網絡工具有使文化信息快速傳播的功能，所以更容易使得傳統民族關系在各族群眾與現代文化交融過程中產生突變，從而影響民族間的交往，引發民族關系的負面性增長，嚴重危及到民族團結和國家安全穩定。

（二）高度重視我國民族關系協調面臨的困境

2015年，全國人大常委會依據工作計劃安排，在《中華人民共和國民族區域自治法》（下稱《民族區域自治法》）實施三十一年來，開展了第二次《民族區域自治法》執法檢查。相比2006—2007年進行的執法檢查，《民族區域自治法》在調整民族關系，促進中國民族團結中，起到核心作用，是實現各民族關系和諧融洽的重要法治保障之一。法律的生命在于實施，在此次《民族區域自治法》執法檢查過程中，也發現了民族關系協調中存在的問題。

第一，基于主觀認識的差異性，人們對《民族區域自治法》調整民族關系的法律認同感不一。由于民族群眾在自身民族文化、風俗和習慣等方面的差異，導致部分少數民族群眾認為《民族區域自治法》應當絕對地保障其權利，加之在解決涉及民族因素社會沖突時，長期的非法律化解決，致使漢族群眾誤解為《民族區域自治法》只保障少數民族群體的利益，忽視漢族群眾的根本需求。其實，這是誤解，《民族區域自治法》是調整和平衡各民族關系的專門法律，保障各民族的共同利益。

第二，基于《民族區域自治法》運行的不充分，導致處理民族事務問題和調整民族關系的法治人才缺失。《民族區域自治法》授權民族自治地方“人事管理自主權”⑤，由于民族自治地方對該權力的非充分行使，民族自治地方法治人才缺失現象依然嚴重。

第三，基于《民族區域自治法》授權民族自治地方的自治立法權的不完全行使，導致相關協調民族關系的配套立法的匱乏⑥。目前，只有下轄自治地方的省或民族自治地方通過地方性法規或單行條例，就協調民族關系和保障民族團結做出具體的規定⑦。

第四，基于《民族區域自治法》賦予民族自治地方自治機關的經濟自治權的行使不充分，自治地方本土經濟結構單一且不發達，加上與東部、中部等發達地區的發展差距，民族自治地方經濟發展能力較弱⑧，影響民族關系的正向健康發展。

（三）以《民族區域自治法》相關規定為引領協調民族關系有序發展

“法令行則國治，法令弛則國亂”。龐德在結合柯勒的“法律和文明的關系”學說以及羅斯的“社會控制論”⑨后，認為常見的社會控制工具有三種：一是法律、二是道德、三是宗教。而法律則是社會治理中最有效的工具。在社會文明剛開始的古文明階段，宗教倫理、城邦立法等社會控制方式彼此之間都沒有相對清晰的邊界，且其中也包含古文明時期所謂的“法律”，它們常常被視為一個整體并控制和影響著一個社會和一個時代的走向。當然，宗教在很長一段時間內扮演著社會控制功能的主要角色，直到“16世紀以來，法律已經成為了社會控制的首要工具”⑩。民族的根本屬性是社會的，各民族間最良好的狀態應是一種相互合作的團結關系，只有通過彼此間的相互合作才能更大程度上獲得與滿足群眾的不同需求。因此，若要讓民族之間因為需求差異所帶來的利益矛盾或者利益沖突，達到彼此可接受的程度，那只有通過法律“承認、確定、實現和保障利益”[11]，有效地達到對社會利益的整合與重塑。

截止目前，我國已構建兩個層面的協調民族關系的法律規范體系。第一層面，即以《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）為核心的“國家層面法律體系”，包含《憲法》《民族區域自治法》《中華人民共和國國家安全法》（下稱《國家安全法》）等；第二層面，則是指各有關地區尤其是民族自治地方依照《憲法》《民族區域自治法》《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）等相關法律授權，而建立的各（民族自治）地方的相關立法，即“（民族）地方法規體系”。由此，形成了以《憲法》為主導，《民族區域自治法》為主干，其他相關部門法和各（自治）地方立法為系統的規范、協調民族關系的法律法規體系。《憲法》序言明確提到，中國構建和確立的是“平等、團結、互助的社會主義民族關系”[12]，《憲法》第四條[13]和第五十二條[14]都有對民族團結和民族關系的相關規定。特別是在調整民族關系的主干法律《民族區域自治法》中，就單獨以獨立章節通過兩個維度對調整民族關系作出具體規定。

第一個維度，是在《民族區域自治法》第四十八條至五十三條[15]，用一整章的篇幅規定和調整“民族自治地方內”的民族關系：一是該法第四十八條規定“各民族享有平等的權利”，反映出中國的民族問題解決之道是民族區域自治制度，是民族和區域相結合的地方自治道路，而不是某單一民族的自治。它既保障自治民族的權利，又保障該區域內其它民族的權利，彼此相互平等。隨著中國經濟結構的轉型升級，我國民族自治地方的社會互動和人員交流更加頻繁，相關法律既調整原生性群眾之間的社會關系，又調整遷入性群眾與原生性群眾之間的社會關系，以保障該自治地方內的中國公民平等地享有國家法律賦予的各項權利。二是該法第四十九條從少數民族語言文字的使用和保護方面調整中國的民族關系。“語言是溝通的橋梁”，民族間互動最離不開的就是語言。國家在積極推行通識語言文字的同時，積極調整國家通用語言文字普及和少數民族語言文字權利保障兩者間的關系，從而調整、維護、促進和發展民族關系，允許和鼓勵各少數民族在教育、工作等社會互動過程中使用民族語言文字，并要求漢族干部積極學習和使用所在自治地方通用的語言和文字，也要求少數民族干部擁有使用國家通識語言與文字的能力。三是該法第五十條到第五十三條從三個方面對民族自治地方的民族關系做出了有機的調整：其一、從法律信仰與自治機關責任層面上，要求自治機關和自治地方的各族群眾要積極推進民族團結教育，提倡愛國主義，在尊重民族文化和宗教信仰自由的前提下，維護民族團結。其二、從自治機關職責出發，要求民族自治地方自治機關要在結合本地方的民族特點和需求的同時，促進各自治地方經濟、教育、科技、文化等社會事業的發展，以調整自治地方內的各民族關系。其三、要充分發揮民主協商機制，在民族事務法治化處理時，對重大特殊事項，要充分聽取和尊重本地方各民族的意見。

第二個維度，是以“央地關系”為核心來調整我國的民族關系，即《民族區域自治法》第六章對“上級國家機關的職責”所作出的規定。其根本目的，就是對中央與自治地方的權力邊界進行了界定，具體表現為三種權力關系：一是軍事、外交、主權等由中央高度控制的政治權；二是由中央宏觀調控下的經濟自治權，自治地方在和中央共同執行“交通和通訊、資源開發利用和環境保護、各級教育、社會治安、基礎設施和公共建設、國有資產治理等”[16]；三是由民族自治地方內比較完整的文化、社會、環境等構成的自治權。

《民族區域自治法》通過以上兩個維度來調整國家與自治地方的關系、自治地方與其他地方的關系、自治地方內部各民族間的關系。除《民族區域自治法》外，各自治地方也構建起了以自治條例、單行條例（變通與補充規定）為重要組成部分的地方調整民族關系的法律規范，特別是貴州、青海等下轄自治地方的省及有關自治地方專門用地方性法規（單行條例）對民族團結問題作出規定，用法律來調整民法關系，以促進民族地區的民族團結[17]。

三、民族團結新路徑：和諧民族關系構建法治化

（一）大力培育各族群眾的法律信仰

“加強各民族交流交融，尊重差異、包容多樣，讓各民族在中華民族的家庭中手足相親、守望相助。用法律來保障民族團結，增強各民族法律意識，堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義”[18]。“民族團結是各族人民的生命線”。為此，我們應站在法治的高度，以法律信仰培育為切入點，搞好民族團結。這是因為，隨著我國解決民族問題的法律體系的不斷健全和完善，“政治化”解決處理涉及民族因素沖突的路徑，理應讓位“法治”解決路徑。同時，積極推進各族群眾相互交往，在對少數民族群眾政策傾斜的同時，也要更大程度地兼顧各民族群眾的共同利益，建立以平等公正為基礎的利益共享機制，使得民族群體利益和個體利益保持均衡。并在拯救和保護瀕危少數民族語言、文字、文化的同時，提升對通識語言文字、主體民族文化的認知，以緩和各民族文化之間深層次的心理和觀念上的沖突[19]，從而尋求中華文化的共通性，促進各族群眾包容有序的交流和交往；鼓勵各族群眾之間進行經濟合作，各取所需和有機互補，實現互惠互利的共贏局面。另外，各民族自治地方應在總結以往普法教育工作經驗的基礎上，主動依托國家“憲法日”等機制，積極探尋新的形式開展民族自治地方法治宣傳教育工作，多渠道培育和樹立各族群眾良好的法律信仰與法治意識。特別是“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發生在民族地區的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題。”[20]

（二）運用法治手段促進民族自治地方經濟社會協調發展

如前所述，“民族8省區經濟總量加起來僅相當于一個廣東省，30個民族自治州經濟總量加起來僅相當于一個蘇州市，120個民族自治縣經濟總量加起來僅相當于排前幾名的兩個百強縣”，故應正視民族自治地方經濟發展的不足。民族團結，是要有一定的物質基礎的。民族自治地方發展依然相對落后，這是不爭的事實，但經濟發展空間也很大。因此，我們應當正視發展不足、摸清發展空間，以“創新、協調、綠色、開放、共享”理念為指針，完善有關經濟、民生、醫療、就業等方面的法律法規，為民族自治地方“十三五”發展提供良好的法治保障。妥善處理好國家重大資源開發建設項目與民族地區和各民族群眾的利益關系，特別是在大型水電開發、戰略交通建設項目等基礎設施建設中，要嚴格遵守《民族區域自治法》。對水力資源、稀有礦產資源等自然資源開發利用，要積極帶動和反哺項目所在的民族自治地方和當地群眾，使各族群眾長久地受益于當地的資源開發。尤其是依照《民族區域自治法》，解決好當地老百姓基本的衣食住行、醫療教育，自治機關及上級國家機關，要全方位履行《民族區域自治法》規定的義務。

（三）依法打擊破壞民族團結的各種違法犯罪行為

在大力培育各族群眾法律信仰、依法保障民族自治地方經濟社會協調發展的同時，應依法化解“涉及民族因素的矛盾糾紛”，將“影響民族關系的因素”降低到最低限度。尤其是針對“反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存”的局面，要“依靠群眾、發動群眾，嚴密防范和嚴厲打擊民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力”，維護民族團結。在維護民族團結問題上，民族自治地方必須有所擔當[21]。

注釋：

①齊美爾.社會學：關于社會交往形式的探討[M].上海：上海三聯出版社，1991。

②參見習近平同志在2014年中央民族工作會議上的講話相關內容。

③王萍.用法律保障民族團結——訪全國人大常委會副委員長向巴平措[J]，中國人大（專訪），2015(23)。來源：中國人大網。http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2015-12/30/content_1958026.htm。最后訪問時間 2016年6月1日。

④總體看，近年來我國民族工作呈現出幾個階段性特征：改革開放和社會主義市場經濟帶來的機遇和挑戰并存，少數民族和民族地區市場經濟起步較晚、競爭能力比較弱；國家對民族地區支持力度持續加大和發展低水平并存，總體上與東部地區發展絕對差距拉大、民族地區之間發展差距拉大問題突出；國家對民族地區支持力度持續加大和民族地區基本公共服務能力建設仍然薄弱并存，歷史欠賬較多，一些群眾生產生活條件比較落后；各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存，影響民族關系的因素更加復雜；反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存。

⑤人事管理自主權：是指民族自治地方依照法律規定,自主地采取各種措施,從當地民族中大量培養和充分使用各級干部、各種專業人才和技術人才，自主地依法按照適當照顧的政策，采取特殊措施，優待和鼓勵各種專業人員，參加本地方各項建設事業的一種法定權利。具體權力來源是《民族區域自治法》、2005年5月國務院頒布的《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》（國務院第435號令）及相關規定。

⑥詳情參見王允武：《民族區域自治制度運行：實效、困境與創新》（《中央民族大學學報》2014年第3期發表，人大復印資料《民族問題研究》2014年第7期轉載）；王允武、廖燕萍：《民族自治地方單行條例立法檢視——以近三年為樣本》（《西北民族大學學報》2015年第3期）；王允武：《〈民族區域自治法〉配套立法現狀及其完善——以建立完備的民族法律法規體系為視角》（《民族法學評論（第12卷）》法律出版社2016年版）。

⑦如《貴州省促進民族團結進步條例》《新疆維吾爾自治區民族團結工作條例》、《海西蒙古族藏族自治州促進民族團結進步事業條例》、《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》等。

⑧2016年3月5日，全國人大代表、全國政協副主席、中央統戰部副部長、(時任)國家民委主任王正偉在參加寧夏代表團審議政府工作報告、審查“十三五”規劃綱要草案時說：“民族8省區經濟總量加起來僅相當于一個廣東省，30個民族自治州經濟總量加起來僅相當于一個蘇州市，120個民族自治縣經濟總量加起來僅相當于排前幾名的兩個百強縣”。指出：民族地區要抓住“一帶一路”戰略機遇，立足深化改革、擴大對外開放，積極參與國際合作，加快經濟社會發展步伐，力爭與全國同步實現全面小康，改寫“8≤1”的不等。來源：新華網http://www.nx.xinhuanet.com/newscenter/2016-03/06/c_1118245016.htm。最后訪問時間：2016年6月1日.

⑨沈宗靈.現代西方法理學[M].北京：北京大學出版，1992：233.

⑩龐德.法理學:第三卷[M].北京：北京法律出版社，2007:6.

[11]沈宗靈.現代西方法理學[M].北京大學出版社，1992:223.

[12]參見《憲法》序言，1982年版本（2004年修正）。此后，關于民族關系的表述調整為“平等、團結、互助、和諧”。

[13]參見《憲法》第四條：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。”

[14]參見《憲法》第五十二條：“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。”

[15]參見《民族區域自治法》（2001年修訂）第五章。

[16]張千帆.中央與地方關系的法治化[M].譯林出版社，2009:154.

[17]省（自治區）級地方性法規《貴州省促進民族團結進步條例》《新疆維吾爾自治區民族團結工作條例》，自治州單行條例《海西蒙古族藏族自治州促進民族團結進步事業條例》《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》。

[18]中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本（2016版）》，學習出版社，人民出版社，2016版，第180頁。

[19]王瑜卿.民族交往的多維審視[M].北京：中央民族大學出版社，2013：208.

[20]參見中共中央國務院《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》。

[21]為此，我們應依照《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》精神，“必須明確民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族區域自治地方更不是某個民族獨有的地方”,“我國所有民族自治地方都是黨領導下的地方，都是中華人民共和國的地方，都是全國各族人民共同擁有的地方”。“在自治地方，各民族享有平等的法律地位，共同建設各項事業”。誠如習近平同志所言，“我們的自治區戴了民族的‘帽子’，戴這個‘帽子’是要這個民族擔負維護國家統一、民族團結的更大責任”。同時，我們要“做到依法行使民族區域自治權和貫徹執行黨和國家方針政策相統一、保護少數民族合法權益和依法履行公民義務相統一、促進區域內全體群眾共同富裕和重點幫助相對貧困地區相統一”。尤其要“依法妥善處理涉及民族因素的問題”，“堅持在法律范圍內、法制軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發生在民族地區的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題”。“凡屬違法犯罪的，不論涉及哪個民族、來自哪個地區，都要依法處理，不能以民族劃線搞選擇性執法。對于蓄意挑撥民族關系、煽動民族歧視和仇恨、破壞民族團結、制造惡性事件的犯罪分子，堅決依法打擊”。

參考文獻：

[1]齊美爾.社會學：關于社會交往形式的探討[M].上海：上海三聯出版社，1991.

[2]沈宗靈.現代西方法理學[M].北京：北京大學出版，1992.

[3]龐德.法理學:第三卷[M].北京：北京法律出版社，2007.

[4]張千帆.中央與地方關系的法治化[M].南京：譯林出版社，2009.

[5]王瑜卿.民族交往的多維審視[M].北京：中央民族大學出版社，2013.

[6]王萍.用法律保障民族團結——訪全國人大常委會副委員長向巴平措[J].中國人大，2015(23).

[7]虎有澤.用法律來保障民族團結[J].西北民族大學學報，2015(2).

[8]閔言平.用法律來保障民族團結[N].中國民族報，2015-01-02(5).